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村民自治的制约因素分析

  摘要:我国的村民自治已经取得了显著的成绩,但是我们切不可满足于现有的进步而忽视了影响村民自治健康顺利发展的制约因素,正是因为受到很多方面因素的影响和制约,当前我国农村地区的村民自治工作还存在很多的问题与不足,所以,我们应当积极采取实施相应的方法举措。本文首先对村民自治的内涵进行了研究总结,然后深入分析归纳了当前制约村民自治实施推行的几大主要影响因素,最后针对性的探讨研究了有关如何更好的推进实施村民自治的建议措施。
  关键词:村民自治制约因素对策

  一、引言

  党的十八大明确指出:要联系新时期新阶段农村工作的实际情况和需要,以农民医院得到尊重为前提,着力构建生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村,尤其是在农村地区推行民主管理和村务公开,进一步完善农村民主管理机制,带领农民群众加快村民自治的实施进程。然而,受到很多方面因素的影响和制约,当前我国农村地区的村民自治工作还存在很多的问题与不足,与村民自治的预期高度还有着不小的差距,在很大程度上制约并阻碍了社会主义新农村的建设步伐。

  二、村民自治的内涵分析

  村民自治,民政部基层政权建设司界定为:“我国的村民自治,是广大农村地区农民在基层社会生活中,依法行使自治权,实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度。"圆也就是说,村民自治是广大农村村民依据法律自主管理本村事务,直接行使民主权利的基层民主制度,是中国特色社会主义民主的一种重要形式,也是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。村民通过它实行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。
  村民自治作为国家一种制度安排,是一种理想的农村基层治理方式,其中贯穿和体现了如下重要原则精神:一是群众自治原则。群众自治的原则主要包括两层意思:其一,村民自治的主体是本村的村民群众:其二,村民自治的性质是村民群众依法办理群众自己的事情。二是直接民主原则。直接民主原则大致包括如内容:第一,村民直接参与村庄领导人的民主选举;第二,村民直接参与村庄公共事务的民主决策和管理;第三,村民直接参与对公共事务和领导人的民主监督。三是普遍平等原则。普遍平等原则主要体现在:其一,村民群众具有平等的选举权与被选举权;其二,村民群众拥有平等的决策权与管理权。

  三、当前制约村民自治实施推行的几大主要影响因素

  (一)经济因素

  第一,农村集体经济制约村民自治的实施。农村地区集体经济的利益存在是造成村民进行公共事务参与的主要原因,但是村委会对于农村集体经济的发展影响也影响着村民对建设村民自治的关心。当前农村集体经济日渐衰弱,不但造成大批青壮年出外打工,同时,农村地区的政治精英也为了生活的更好而选择离开乡村政治,导致村民自治的实施过程遇到了各种困难,再者,村民以及村委会参与村民自治和工作的热情与动力也受到了消极影响。
  第二,农民群众收入情况制约村民自治的开展。在一些经济较为发达的区域,农民群众衣食无忧,在精神追求方面也相对较高,民主意识日渐提升,拥有较高的自主能力,有能力也有时间参与一些村民自治的事项。但是在一些经济较为落后的区域,村民收入低,生活往往比较拮据,甚至达不到温饱线,那么这些村民需要的主要是物质,而并非民主,因此就不会过于关心有关村民自治的事项,也没有能力和时间应对村民自治的事务,可以看出,经济是村民自治得以开展和实施的基础与动力,同时也是制约因素。

  (二)政治因素

  第一,乡镇政府制约了村民自治的推进。乡镇政府在农村基层政权中扮演着重要角色,担负了复杂而具体的农村社会管理事务。有关乡镇政府和村委会之间的关系,现行《村委会组织法》进行了如下明确:乡、镇、民族乡的政府机构对村委会工作给予支持、指导与帮助,但是不可对依法归属村民自治范围的事项加以干预。村委会协助乡、镇、民族乡人民政府机构开展各项工作。这种立法主要是考虑强调转变以往乡镇政府机构对农民和村民事务直接干预指导的做法,着力对乡镇政府职能加以转变,让村民可以在自身事务解决过程尽可能的独立自主。这表明乡镇政府和村委会间的关系在法律上已经不属于领导和被领导的隶属行政关系。但是在当前的村民自治具体实践当中,大部分乡镇政府依旧沿用陈旧的管理机制,使用公权力,以国家名义过度干预控制农村基层事务,行政化色彩依然非常浓厚。村民自治本意是表达和反映村民和集体的诉求与愿望,个别的乡镇政府企图通过直接指挥的方式来代替村民的自我管理,使得村民自治受到弱化。
  第二,村党支部制约了村民自治的有效落实。现行《村委会组织法》明确指出:农村党支部是我党最基层的组织机构,根据党的章程开展工作,发挥出领导核心的作用,按照宪法与法律要求,保障和支持村民自治的开展。但是实际情况是,部分地区的村党支部确实发挥了核心决策作用,和村委会间保持了融洽的关系,确保了村民自治得到了顺利的实施。然而,还有相当一部分村党支部的领导干部成员过度看重个人领导权威,经常尝试使用权力手段强迫老百姓接受其主观意见,个别人员甚至过分放大自己的权力,不但对政治领导权加以把持,且对村务管理权横加干涉,导致党政不分等问题,对村民自治的开展形成了极大的制约。

  (三)文化因素

  第一,封建制度残余影响了村民自治的实施。我国拥有文明灿烂的历史,长时间以来形成的传统政治思想在本质上讲属于伦理道德思想,核心在于仁义礼智信,讲人看成为道德的存在,而不是政治层面的存在,这和村民自治的思想是有冲突的。这种道德伦理思想在村民委员会的选举过程中就往往会被一些既得利益小团体或者宗族势力等所利用,选举一些不合格的人进入到村委会里,此外,村民自治的实施过程中,由于部分村民受到封建因素的影响,对村干部违反村民自治规定的一些行为,甚至是贪污腐败、违法乱纪的行为往往看的比较冷漠,不敢斗争、不敢抵制。对村委会中的公共事务不爱管也不肯管,制约村民自治的有效开展。
  第二,薄弱的民主意识制约村民自治的开展。君主专制在我国有着两千年的历史,传统封建思想牢固,民主法治经验和传统匮乏,农民群众通常习惯了接受被管理的现状。就当前村民自制的实施现状看来,不管是村民的民主参与形式还是民主参与目标、程度、程序等和村民自治的预期理想之间都有着不小的差距,民主观念和民主意识不强,缺少现代政治主体所应该具有的权利主体观念和意识,制约了村民自治的落实推进。比如就村民政治参与方面,笔者对江苏省建湖县胜利村进行了调查(如表1),其结果现实,尽管有一些村民切实参与了村民会议,然而这也仅仅是一小部分而已,还有一些村民年可选择和村干部进行私下接触来解决问题。
  表1对村民政治参与形式的调查

  (四)法律因素

  第一,有关村民自治的法律法规制度还存在缺陷。在推进村民自治的过程里,广大村民百姓都非常希望可以实现真正的民主监督、民主决策、民主管理、民主选举。通过上述四个民主的实现来构建一套完善的村民自治制度体系。目前支持这个体系运行的法律基础主要是《村委会组织法》以及各地区根据自身实际情况制定的一些具体实施办法文件。然而实际情况是,我国的村民自治立法不管在法律内容还是法律形式、法律体系等诸多方面都有着很多协调不完善的问题和不足。首先,涉及到村民自治相关事项的一些普通立法和部分对村民自治事项加以专门规定的专门法规间存在协调性不足,甚至是矛盾冲突等问题。再者,有关村民自治事项的不同地区的地方立法之间存在不协调的问题,也就是全国范围内不同地方在有关村民自治方面的事项上作出的规定之间往往存在有非常重大性的差异,这种情况与国家法制的统一协调原则是相违背的。其次,当前有关村民自治的法律法规通常都过度重视较为单一性的原则,在实际操作过程中缺乏灵活的操作性,有碍于更好地推动村民自治的发展健康以及村民民主权利得到保障,反之,更加容易加剧村民自治发展过程中的不协调问题。
  第二,村民自治的法律保障存在不健全。只有具备了有效切实的司法保障,才可以让法律的作用得到可靠地贯彻落实。比如现在尽管已经有《选举法》对村民委员会的选举工作进行了详细的程序规定,但是通过笔者对江苏省建湖县胜利村的调查发现(如表2所示),其实际执行情况不容乐观,这正是由于缺乏法律保障,导致现有的村民自治举措没有得到切实的执行。村民自治直接的运作主体是村民委员会,因此就需要我们始终将《宪法》和《村委会组织法》作为所有工作开展的根本前提,来推进农村基层地区的民主政治和行政管理等领域的法律和法规建设,这里尤其应当重视涉及到村民委员会的相关法律法规的完善。比如应该在开展研究调查的前提基础上,提升村民自治立法的统一性和普通性,保障村民自治在不同领域、不同环节都能够有法可依,并且有法必依。还应该结合现实情况变化,推动执法必严和违法必究的贯彻落实,在程序和实质两个方面同时确保村民自治工作得到有序开展。当然,对法律保障的完善并非短时间就能完成,但是必须要具备完善的司法保障,才可以村民自治的实施有一个良好健康的社会环境。
  表2有关村民参与选举情况的调查

  四、有关如何更好的推进实施村民自治的建议措施

  (一)大力推动农村经济发展,提升村民自治的经济基础

  第一,要落实各项农村政策,推进改革,构建新农村经济体制。在过往三十余年的时间里,我党在农村改革时间过程中构建起来一套较为全面的基本政策体系,实践检验证明了这套政策体系是正确合理的,目前的核心工作在于要确保这一体系的连续性和稳定性。维护农村基本政策稳定,其核心在于长期稳固家庭联产承包责任经营,维持土地承包关系的稳定。与此同时,积极推动落实税费改革,让农业发展走向纵深。除此以外,深化落实粮食的流通机制改革,重视粮食生产工作,构建储备调节机制和粮食风险基金,坚决将敞开收购、封闭运行、顺价销售的购销粮食的政策机制落实在具体。
  第二,对产业结构进行调整优化,大力推动优质高产高效农业的发展。当前我国的粮食供应形势基本平衡,水产品和肉类都处于供过于求的状态,因此,农业发展要转变单纯性的产量追求等传统做法,要坚持效益、结构、质量、产量的统一,在总量整体稳步增长得到保持的基础之上,重视农业产品质量的提升和品种结构的优化,通过对农产品优质化以及转化增值的途径来提升农业的综合效益。在对农业结构进行调整的过程中,要重视对三条原则的把握,首先要和市场需求相符合,结合经济规律来办事,杜绝重复建设,再者要利用科技进步,推动集约经营,减少粗放经营,其次是要因地制宜,重视发挥区域性优势,避免一哄而上。
  第三,发展农业产业化经营,构建有助农业经济发展进步的利益机制和产业体系。这里讲的农业产业化经营就是指以家庭承包经营为基础推动农业现代化生产的一个重要途径,推动农业产业化经营的核心在于重视生产基地和龙头企业的建设,提升龙头企业在农业产业化过程中的带头牵动作用,让农民拥有较为可靠牢固的销售保证,避免出现盲目生产的问题。要实施合作制、股份制、利润返还等方式,构建合理科学的利益分配机制,让龙头企业和农民群众结成一个利益共同体。大力推动龙头企业发展,要重视布局合理,因地制宜,注重规模效益的追求,提升科技水平,规避重复建设和盲目建设等问题的出现。

  (二)大力发展农村地区文化教育,打好村民自治文化基础

  村民自治,重在以人为本。农民是村民自治的主体,农村人口的整体文化素质不高,会对村民自治的有效运作产生极大的影响,正如列宁所说:“文盲是站在政治之外的,必须先教他们识字,不识字就不能有政治,不识字只能有流言蜚语、传闻偏见,而没有政治’’。∞因此,要使村民自治得到有效实施,就必须大力发展农村文化教育事业,提高村民文化素质,为村民自治提供强大的精神动力、智力支持和思想保证。
  一是要加大农村基础教育的扶持力度,努力保障农村义务教育的开展。有学者谈到美国的乡村教育时这样说:“美国的乡村人民从最早期就把教育看成民主生活中的重要柱石。必须全社会的人民都受到相当程度的教育,这个社会才能有真正的民主生活。因此,基本的教育必须是免费的,使任何人不必因经济的困难而没有受初级教育的机会。”∞可见农村义务教育在整体民主建设中的重要性和必要性。就我国农村实际情况而言,一方面,要加大政策引导,为农村基础教育多带来优秀的老师和先进的教育方法,消除农村教育与城市教育间的文化差;另一方面,要加大财政投入,完善教育基础设施建设,保障教师工资,并同时能给予贫困家庭学生以特殊补助。以此不断提高农村社会成员的科学文化素质,促进农村人力资本的提升,努力在农村培育起具有现代气息和现代民主精神的文化环境。
  二是要加强农村信息开放与流动程度,扩大农民眼界,清除信息鸿沟。我国是一个有着几千年专制传统的农业大国,由于自然经济与专制统治的长期影响,小生产习惯造成的小农意识在社会上根深蒂固。而小农意识与身俱来的狭隘性、落后性、保守性和个人迷信性等特点却对村民自治产生内在而深远的影响。因此,在农村教育发展中,应以信息为主要突破口,大力开展以广播、电视为主要内容,文化、科技、卫生“三下乡’’为重要组成部分的农村信息工程建设,将优秀文化与先进文化注入各种文化形式之中,拓宽政府信息披露渠道,让农民广泛地接收到各方面的教育,最大限度地满足农村和农民的信息获取与文化消费的需求。

  (三)大力推进乡镇体制改革,构建和谐村级治理机制

  第一,积极推动乡镇机构改革,构建服务型基层政府。首先要对乡镇机构进行精简,对富余人员进行压缩,解决乡镇政府人员队伍过大、机构设置过多,效率过低的问题,再者要转变政府职能,更好地满足农业经济发展实际的需求。乡镇政府职能要由以往的管理型逐步向服务型来转变,由以往的政治经济社会合一向以创办公共服务为主的方向上转变,由对村级组织的控制为主向让村民放手自治,给予村民帮助指导和支持上来。其次,要结合市场经济的发展要求,推动事业单位加快改革,拓宽服务领域,健全服务手段,提升服务功能,强化服务质量,切实放权让利。最后,要积极探索和推进乡镇民主,在乡镇领导的选拔产生方面,要逐步向直接选举和公推直选的用人选人机制上发展转变。
  第二,要对乡镇工作的方法和方式进行改进,对村民自治在法律上的地位以及村民自治所应有的权力要予以充分的尊重,切实相信群众,并依靠群众自己来管理好自己。逐渐做好村民的事情依靠村民自己来依法解决,凡是属于村民自治范畴内的事项,乡镇政府机构不得越位、越权加以干预,禁止强迫行政命令的发生。乡镇政府的职能主要对自治单位进行政策层面的把关,过程上的监督,工作层面的指导,重点在法律、政策、工作方式、工作方法等方面进行引导和示范,提出一些原则性的改进意见,但是这里的指导并不等于放任自流。
  第三,对于村级两委的责任范围和权力边界要进行明确化。目前现行法律仅仅对基层的党组织在工作中的领导地位进行了规定,对于具体的工作职责、履行职责的程序和方式等都没有进行明确规定,同时,村民自治组织在责权的规定方面也较为原则化,这就对党委和村委会这两委的领导都带来了阻碍制约,一定要进行改变。首先要做的就是确认明确村委会和村党支部间的被领导和领导的关系。村党支部是村级事项的领导核心,其职责在于宏观层面的帮助和指导,而并非具体事项的代替和包办,其采取宏观调控的方式来对村务决策施加影响,通过对村干部工作行为的规范来对村务管理实行有效监督,而不应当像管家婆一样,将所有事情都一手抓。因此村委会依法应当接受党支部的领导,各项工作应当在党的方针政策路边以及国家法律法规规定的范围内开展,让村民自治各项工作在党的支持和领导下开展落实。与此同时,要积极地探索总结强化党支部各项权力合法化的途径,对两委间的关系进行创新发展,比如两票制、一肩挑、四议两公开等措施对于两委矛盾的缓解都有不同程度的积极作用,我们应当结合实际情况需要,对二者间的协调、合作模式、让村民自治予以顺利的推进。

  (四)强化法制建设,推动依法治村

  第一,尽快落实制定和现行《村委员组织法》配套的相关法律法规,需要对村民自治的实施方式、法律地位、村民自治机构的功能、任务、村民的义务和权力、村民小组的任期、职责、产生、村民自治权侵犯的法律责任等进行明确具体的规定,尤其是对于违法法律法规进行自治权力行使的基层干部要设置明确具体的制裁举措。在实际操作层面需要有可行的、符合实际的实施条例和细则。
  第二,制定村委会工作条例,对村委会和村民会议、村党支部、镇政府、村经济合作社之间的关系进行具体的规范,对具体的治理方式、职责范围进行明确规定,要给村民委员会赋予一定的经济地位,保证村委会自主、独立、依法行使相关自治权利。
  第三,制定落实村民代表会议相关条例,为村民代表会议赋予村内财务工作监督权、重大问题决策权、对村委会错误决定以及不称职干部的否决权与弹劾权等等,保证村级决策和村级议事的制度化和民主化。
  第四,健全村委会选举法,结合农村发展的实际形势进行及时的完善和修正相应的条款,尤其是对选择的方式和村民的界定进行严格规定,逐步发展为海选、村委会构成人员的标准和条件要进行具体规定。民主选举应当由地方的人民代表大会进行实施与监督。
  第五,尽快制定落实村民自治法。当前村民自治中发生的一系列问题和难题已经超出现行《村委会组织法》所规范的范围,有关村民自治建设的稳步深入和健康进行深入互换比村委会组织法更高一层的村民自治法的制定和出台。

  五、结束语

  总而言之,村民自治在我国发展历程已有二十余年,在这二十余年中,我国的村民自治已经取得了显著的成绩,但是我们切不可满足于现有的进步而忽视了影响村民自治健康顺利发展的制约因素,所以,我们应当积极采取实施相应的方法举措,尽最大努力及时消除已经发现的制约因素,确保村民自治在社会主义新农村建设的大好时机之下得到更好更快的发展,为构建生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村构建起坚实的根基。

  参考文献

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