论财政宏观调控的手段及其作用

  财政宏观调控是指利用财政政策工具实现宏观调控目标的一整套政策措施体系。近年来,我国财政宏观调控成效显著,尤其在国际金融危机影响的背景下,为保持国民经济平稳健康发展和推进各项改革以及维护社会稳定发挥了重要作用。财政宏观调控的手段有多种,正确认识各自的特点与作用机理,并合理搭配使用,对于有效发挥财政宏观调控职能至关重要。

  一、政府预算

  政府预算,也称国家预算,具有直接调控、调节力度强的特点,是我国财政收支的基本计划,通常以一年作为预算期间。政府预算直接贯彻政府意图,其收支规模、结构以及收支的对应关系制约和影响着一国的社会经济发展。首先,从预算规模看,政府预算规模的大小反映社会财富向政府转移的比例。其次,从预算结构看,政府预算的结构以及收支平衡关系反映政府对经济社会发展的导向。通过政府预算进行宏观调控主要采取逆周期方法,具体运用赤字预算和盈余预算这两种预算形态来实现调节作用,即经济萧条、有效需求不足时采取赤字预算,而经济过热、需求膨胀时宜采取盈余预算手段。
  从作用上看,政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段。首先,政府通过预算收支规模的变动,调节社会总供给与总需求的平衡。其次,通过调整政府预算支出的结构,调节国民经济和社会发展中的各种比例关系,促进资源合理配置。再次,可通过政府预算手段促进社会分配公平。近年来,政府预算作为贯彻实施积极的财政政策的主要手段之一,在调节国民经济运行过程中取得了一定成效,例如金融危机后的4万亿经济刺激计划主要通过政府预算支出的方式运作实施。

  二、税收

  税收具有强制性、无偿性和固定性的特点,集经济、法律和行政特性于一身,具有广泛的影响力和约束力。运用税收手段需要走一定的法律程序,所以决策时滞一般比较长,且减税容易增税难。税收手段发挥宏观调控作用主要通过宏观税率确定、税负分配以及税收优惠和税收惩罚体现出来。宏观税率(即税收收入占GDP比重)是财政政策实现调节目标的基本政策度量指标之一,宏观税率高意味着政府集中掌握的财力或动员的资源越多,反之则少。宏观税率的高低对国民经济影响巨大,例如金融危机期间,我国实时调整了出口退税的宏观税率,提升了外贸企业的竞争力,有力地促进了经济增长。宏观税率一旦确定,税负的分配同样十分重要。对于税负分配的途径,一方面可以由政府部门来进行,主要是通过税种选择和制定差别的税率来实现;另一方面可以通过市场活动来进行,主要是通过税负转嫁的形式体现出来。税收优惠和税收惩罚主要是在征收正税的基础上,为了某些特殊需要而实行的鼓励性措施或惩罚性措施。
  从作用上讲,税收是国家组织财政收入的主要形式,是国家调控经济运行的重要手段,税收具有维护国家政权的作用,是国际经济交往中维护国家利益的可靠保证。在社会主义市场经济条件下,税收是为社会主义建设筹集资金的主要手段,我国90%以上财政收入来源于税收,税收也是调节分配、促进共同富裕的主要途径,同时公平的税收有利于公平竞争和社会正义。

  三、公债

  公债手段是指以国家为主体来发行国债的经济行为,公债以政府税收或其他财政收入为担保,不具有强制性和无偿性特征,其基本特征是还本付息,因而体现国家信用,是一种债权债务行为。公债是财政支出的特殊形式,是弥补财政赤字的主要手段。公债的宏观调控功能是借助于公债规模、发行对象、偿还期限和公债利率的变动实现的,它的主要调节功能包括:调节国民收入使用、调节货币流通、调节社会总供需。公债手段具体通过三种效应发挥作用,一是“排挤效应”,即由于公债的发行,使民间部门的投资或消费资金减少,从而对民间部门的消费或投资起调节作用;二是“货币效应”,即公债发行引起货币供求变动。它一方面可能使部分“潜在货币”变为现实流通货币,另一方面则可能把存于民间部门的货币转到政府部门。三是“收入效应”。在公债到期时,公债持有人不仅收回本金而且得到利息,而政府发行公债主要用于社会公共需要,因此,在一般纳税人与公债持有人之间就产生了收入的转移问题。
  从作用上看,公债最初是为弥补政府财政赤字而产生的,是财政收入的补充形式,可以有效解决财政困难,增强财政用于宏观调控的财力。特别对于一些投资大、建设周期长、见效慢的项目,如交通、能源等重点建设,公债是筹集建设资金的较好方法。同时,公债是调控经济的重要手段,中央银行经常在公开市场业务中通过公债手段调节供给与需求的总量与结构,同样在调节储蓄与消费,在调节投资结构,促进产业结构优化,以及在调节金融市场维持经济稳定方面发挥重要作用。

  四、财政支出

  财政支出是指以政府为主体、以财政的事权为依据进行的财政资金使用的分配活动,政府的财政支出绝大部分为公共支出,用于满足社会公共消费,不同性质的财政支出形式各有不同,反映了一国政府的政策选择,规定了政府活动的范围和方向。按照性质划分,财政支出可分为购买性支出和转移性支出两大类,购买性支出指政府在商品和劳务市场上购买所需商品和劳务的支出,其增减直接影响个人收入的增加,会引起社会总供需的平衡变化,进而会进一步引起国民收入的增减;转移性支出是指政府按照一定方式,把一部分财政资金无偿地,单方面转移给居民和其他收益者的支出,转移性支出不直接影响社会总供需,主要调节社会收入分配,对社会公平目标的实现具有重要意义。按照用途划分,财政支出包括行政管理支出、国防支出、科教文卫支出、政府投资支出、政府支农支出、政府财政补贴和社会保障支出等。
  从作用上看,财政支出为维系国家机器正常运转提供了必要的财力保证,为提高社会成员的整体文化素质提供了物质保证,同时财政支出作为有力的经济杠杆,对社会扩大再生产和国民经济发展规模、增长速度有着重要影响,财政支出结构有效引导国民经济结构的适时合理化调整,在宏观经济调控中具有重要作用。当前,我国宏观调控的财政支出手段坚持量入为出、统筹兼顾、讲求效益的原则,着力优化财政支出结构,不断加大三农、教育、医疗卫生、社会保障等重点支出,对改善民生发挥了重要作用。

  五、财政投融资

  财政投融资是以政府作为投融资主体的资金活动,它通过国家信用归集各种闲散资金,根据经济和社会发展计划,着眼于宏观社会效益,采取直接或间接的方式支持国民经济急需发展的部门、企业和事业的一种资金融通活动。财政投融资不以盈利为直接目的,介于财政支出和商业性投资之间,是一种新型的政府投资方式,也称为“政策性金融”。我国的财政投融资管理由国家设立的专门机构——政策性金融机构负责统筹管理和经营,我国的三大政策性银行是落实财政投融资手段的主要经办部门。
  从作用上看,财政投融资是对民间投资的补充和调节,民间投资不足的领域是财政投融资的重点方向。在我国财政运行实践中,基础产业往往是国民经济的短板,投资见效慢,关乎国计民生且处于发展的初级阶段,特别需要财政投融资的支持。因此,在相当长的时间里,我国财政投融资的方向都是基础产业,如水利、电力、通讯、交通等领域。财政投融资对社会经济的影响主要体现在示范效应上,即政府投资的项目会诱导企业和商业银行的资金进入,产生乘数扩大效果。
  综上所述,政府在利用财政手段进行宏观调控的过程中,无论运用的是收入型政策手段,还是支出型政策手段,其目的不仅是满足政府自身机构运转的需要,而且还以对社会经济运行所产生的效果作为安排财政活动的出发点和归宿点。具体的政策手段与具体的调控目标具有一致性,不同政策手段与政府对经济的松紧政策意图紧密相关,因此,通过对财政政策手段的合理配套运用,有利于政府对总需求进行有预见性的管理,以保持供需总量的平衡,而对于某一特定时期,究竟如何运用这些财政手段,取决于整个经济的运行状态以及所要达到的政策目标。

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