我国地方政府对突发事件预警的对策研究

突发事件的相关问题一直是社会各界高度关注的问题,近几年,更为严重的突发事件也越来越多的提升到地方政府关注与解决的范畴。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件发生的频率日渐增加。所以对突发事件的及时监测及预警需要引起地方政府

  第1章绪论

  本文的选题依据在于我国频发的突发事件对公共安全、造成了重大威胁,且突其数量呈逐年增长态势。从2013年雅安地震到2014上海外滩踩踏事件,再到2015年天津“8.12”爆炸事件等等,诸多突发事件给社会造成了严重影响,也向地方政府的执政能力提出了挑战。为了减少公众的不安情绪,地方政府应及时寻找应对方案,科学预防、高效迅速、并正确处理各类突发公共事件。其中,突发事件的预警尤其重要。xxxx办公厅在《“十二五”国家资助创新能力建设规划》中指出,增强突发事件监测预警技术能力,建立社会安全基础数据库。所以,预警是应对和控制危机的第一步和重要一环。⑬而我国地方政府因为各种限制对突发事件的预警方面能力较弱,难以满足当前对政府应急管理的要求。因此,本文通过对我国地方政府的预警的现状,分析对突发事件相关的预警中存在的问题和存在问题的原因,提出措施来加强突发事件预警。
  本文的研究具有重要意义。理论意义在于有利于从地方政府的角度出发,探索和建立突发事件预警方面的理论体系;有利于深化和发展突发公共事件应急管理的相关理论;有利于为解决地方政府应对突发事件预警工作难题提供一些研究途径。现实意义在于有利于建立有预见性的政府,从而提升政府的公信力,构建责任政府;有助于降低突发事件造成的危害损失,维护社会和谐和稳定;有利于提高公众的注意力,提高社会公众的参与度和社会责任感。
  国内关于突发事件预警研究经历了下面几个阶段:80年代,取得了宏观经济预警研究的成果,并构建了预警体系。90年代后,一些研究人员把目光转移到了社会风险上,朱庆芳出版的《社会指标的应用》中提到了构建警报指标体系,对多个预警指标深入研究。2003年“非典”爆发后,更注重预警方面的研究,其中,牛文元提出了社会燃烧理论。此外,2006年,李莹发表了有关群体性事件预防的文章分析了包括信息系统、组织机构、决策系统等影响预警的几大要素;2007年,王超等人发表了有关政府预警管理模式研究的文章,深入研究了政府的预警管理模式;2009年,宋英华发表了《突发事件应急管理导论》,这是第一部全面论述突发事件应急管理的著述。
  而国外起步较早并有很大突破。在宏观方面包含预警模型等,也涉及到预警信号、预警手段等。另外还有信用问题预警、冰雪预警和疾病突发事件预警等。二战结束后,国外在危机预警领域取得了许多成就。60年代后,危机管理的框架和理论也比较成熟,危机管理发展成专门的学科。其中,德罗尔提出的系统群研究注重把相关政策和预警相结合。80年代末,突发事件预警理论也取得了发展。90年代,世界社会发展首脑会议的召开提出加强国际合作,规避风险灾害等问题,表明了各国十分重视不稳定因素和相关预警。90年代至今,随着各国的联系更加密切,预警研究的视野进一步扩展。
  本文主要是在明确界定突发事件和政府预警相关概念及理论的基础上,对地方政府应对突发事件预警的现状及存在的问题进行分析,并根据地方政府应对突发事件的事例做进一步深入分析,找出地方政府在突发事件预警过程中产生问题的原因,借鉴地方政府应对突发事件预警的成功经验,并进一步借鉴国外相关监测预警经验和方法,找出适合我国地方政府的、科学高效的预警方法,提出完善我国地方政府应对突发事件预警机制的具体对策。
  在本论文写作中主要采用文献研究法、个案研究法、经验总结法等研究程序与方法。文献研究法:通过相关书籍、论文等资料,了解我国地方政府应对突发事件预警有关内容,为本文的研究提供理论依据。个案研究法即分析地方政府各部门的预警实践案例,分析地方政府的突发事件的相关预警现状、问题及措施。经验总结法:通过借鉴国外应对和解决突发事件的相关经验,结合存在问题的原因提出一些合理化建议,从而提升地方政府的预警和应对能力。

  第2章相关概念简述

  当前,我国正处于突发事件频发的时期,各类突发事件随时危害着社会的稳定以及公众的生命财产安全。要想有效的减少各类突发事件带来的危害,首先应了解一些相关的概念和理论。下面主要针对突发事件及预警等相关含义进行了简述。

  2.1突发事件

  2.1.1突发事件的概念
  突发,顾名思义就是突如其来的、出乎意料的、令人猝不及防的状态;事件则是指历史上或社会上发生的大事情。学术界研究的突发事件是指影响到社会局部甚至社会整体的大事件,而不是个人生活中的微小事件。总的来说,突发事件是指突然发生的,具有一定社会危害和不良影响的,政府相关部门不得不及时采取一些措施从而减少灾害损失和人员伤亡的社会危机事件。
  本文根据2007年我国颁布的《突发事件应对法》,将突发事件定义为:突然发生的,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失及生态环境破坏,并产生严重的社会危害和威胁公共安全的紧急性事件。包括自然灾害、事故灾难、公共卫生灾害和社会安全事件四种。
  2.1.2突发事件的基本特点
  多种类型的突发事件随时威胁着公众的安全,而且这些不同类别的事件形态各异,但从中我们依然可以看出,它们具有一些共同特点,如发生快、变化迅速、危害大等,很多突发事件与其他事件的联系较为密切,如果不能妥善处置的话,极易引发更大的危险损失。综合来看,突发事件有以下几个特征。
  2.1.2.1突发性
  事物的发展规律自古就是,量变达到一定程度后会发生质变,而事物变化也包括产生、发展及变化等过程和阶段,因此,任何事件的发展变化都具有一定的规律可寻。突发灾害的突发性是指人们往往难以预料某一事件发生的时间、地点、发展趋势和危害程度。同时也难以预知事件的发生原因和影响。因此,突发事件因其爆发突然,难以预料表现出很强的随机性,这就难以避免突发事件造成的重大不良后果和影响。并且突发事件发生之后往往能迅速地吸引社会公众的目光,成为社会聚焦之所在。可见这类事件具有极大的影响力和危害力。
  2.1.2.2社会性
  突发事件具有社会性的特点是指这类事件的突然发生,不但会给事故的发生地的公众的生命安全和财产带来损害,而且会很快地引起人们的关注并迅速扩散。一旦不经证实的虚假消息传播,将带来社会恐慌和不信任等社会问题。这也体现出突发事件对公共安全的影响。因此,突发事件已经成为了社会的不稳定因素,并且时刻向人们的生命财产安全提出挑战,突发事件的社会性的特点要求地方政府加强管理,注重信息系统的建设。
  2.1.2.3不确定性
  突发事件的不确定性人们认识世界的局限性导致的,它指的是突发事件在诸多方面是不断变化发展并且无章可循的,例如发生时间、地点、原因和发展趋势等。人们很难提前预料其发展方向和变化情况。特别是在复杂的社会背景下,各种不稳定因素交织,各类新的突发灾害不断出现,更加剧了人们对灾害的恐惧感。如果突发事件不能有效控制,就很有可能发生连锁反应。因此,在突发事件的应对方面,要在经原有决策经验的基础上,讲求科学性,发挥决策管理人员的创新力,减少不利影响。
  2.1.2.4衍生性
  突发事件的衍生性是突发事件的多个特点中十分重要的、需要引起更多关注的一个,它主要是指原来某类突发事件的爆发可能会造成更加严重的同类事故或者其他种类的一些突发事件的产生。例如某类突发性事故灾害若不处置及时极易引发群体性安全事件;自然灾害的发生可能会引起连锁反应,产生其他恶劣影响。突发事件的衍生性决定了,突发事件应对不及时可能会带来令人难以预料的衍生灾难,并导致更加不良的影响。
  2.1.3突发事件对公共安全的影响
  据不完全统计,进入二十一世纪以来,我国每年各类突发事件近100万起,造成非正常死亡人数超过20万,各类突发事件的频发已成为威胁社会安全和稳定的重要因素。突发事件带来的人身损害和经济财产损失是巨大的、无法预料的,而由于现代网络科学技术和多媒体的普及,突发事件一经爆发就会吸引众多人们的目光,一旦经网络发酵的不实舆论产生将后患无穷。因此,如果不能妥善处置的话将对公共安全和社会稳定带来极大危害。
  另外,突发事件的突发性、社会性以及衍生性等特征给政府决策的程序化带来困难,这就要求各地必须打破常规,妥善处理各类突发事件,在正规程序的基础上适当省略一些其他的程序,有时可能需要由现场指挥者来直接决策和处置,而不能按部就班地召开层层会议来研究决策,否则很容易使突发事件处理不及时,给社会以及公众带来危害,对公共安全产生挑战。

  2.2预警相关概念

  2.2.1预警的概念
  “预警”,指“预先警告”,最早是指在使用各种方法提早发现、分析及判断敌情的基础上将敌情威胁程度报告给指挥部,以便可以提早采取一定措施解决的整个过程。之后逐渐被运用到政治、经济和社会等和危机管理有关的多种领域和方面。
  本文按照各方定义将预警的概念界定为推断和预报社会系统发生的不稳定状态的行为过程。突发事件预警所要达到的效果是借助信息的传递,引导政府和公众采取措施来应对突发性安全事件,减少不必要的经济损失和人员伤亡。公共危机预警机制是公共危机管理过程的重要组成部分。⑫
  2.2.2预警的目标
  预警的目标赋予受各类突发事件所威胁的个人和社区以力量,在政府科学决策的基础上,通过社会和公众的密切配合使社会各界能够有充足的时间、正确的态度以及科学有效的方法来及时采取行动,通过实际行动从而减少对自身的伤害、生命安全、财产损失、或者造成更为严重的危机的可能性。
  预警是突发事件应对中十分重要的环节,在一些可通过科学监测、及时预警就可减少危险损失的事件上做到这一点是政府的预警目的所在。
  2.2.3政府预警过程
  政府的预警共经历三个阶段:一是评估与预报;二是预警与传播;三是响应。通过这三个阶段,解释了与预警有关的三个不同的维度:首先,在突发事件的监测阶段,显示了预警的科技方面的维度。人们通过科学专业的知识和高效的技术,对灾情观察,通过收集到的信息进行评估还有预报。其次,是具体的预警阶段,相关部门将预报转化成危险警报,并运用一定的的手段传播出去,让人们有时间采取一定的行动。预警的阶段显示的是制度维度。最后,在响应阶段,显示的是预警维度。相关主体将警报转化为具体行动。而进行响应行动并采取措施的主体包括政府相关部门、非政府组织、社会、企业、公民等。总而言之,预警包含一系列复杂的过程:先对事件展开科学高效的监测,然后把得到的监测到的信息转化成公众便于理解的正确信息,再进行预警信息的传播,使公众能够迅速理解并响应,以达到通过科学高效的预警来减少风险损失的最终目的。

  2.3本章小结

  本章主要介绍我国对于突发事件相关的概念界定,包括突发事件的含义、类型、特点和它对公共安全的影响;突发事件预警的有关概念和政府预警过程。通过一系列概念界定为下文的论述提供了理论基础。

  第3章地方政府对突发事件预警的现状及问题

  上文主要介绍了突发事件与预警的基本概念及特点,本章通过地方政府的预警现状以及地方政府的预警案例来探讨地方政府对突发事件的预警存在的问题,力图通过分析问题找出原因。

  3.1地方政府的预警现状

  我国是突发事件的高发的国家,各类突发事件频频爆发且各种突发事件呈现数量日渐增多、分布越来越日趋变广的趋势,我国地方政府正面临着重要的考验,必须发挥应急管理作用,减少该类事件带来的损失。据相关统计,我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全各类突发事件导致的非正常死亡人数远超20万,而其中因为事故灾害及自然灾害所导致的各种损失及人员死伤占多半。而因公共卫生灾害和社会安全事件导致的灾害损失超过100亿。并且各类突发事件发生频率也呈不断增加的趋势,此类事件的发生俨然已成为威胁国家安全的重要因素。
  突发事件造成的的社会危害性和不良后果十分严重,要从源头上提高突发事件的管理和防范能力,需要地方政府加强对突发事件的预警。近几年,在我国的公共安全形势不断变化的背景下,我国政府长期以来努力增强应对和解决突发事件的能力。XXXxxxx指出,“国家安全是安邦定国的重要基石,要完善国家安全战略和国家安全政策,统筹推进各项安全工作。健全国家安全体系,提高防范和抵御安全风险能力。”我国针对各类突发事件也制定了明确法律,而《中华人民共和国突发事件应对法》是我国突发事件应对的专门立法,并在预警方面做有明确规定。各地方政府同时建立了相关预警部门预测事件的发生,并将危机预警工作纳入政府的日常管理当中,引进使用精密的测试仪器,扩大灾害的监测范围,预防灾害的发生。另外,公民也开始重视危机的预警,电视、互联网等媒介加速了信息的传播,人们通过这些媒体逐步了解到突发事件的危险性,关心起政府出台的相关法律政策,有了一些危机意识,这些都对减少灾害损失具有重要作用。
  虽然我国对于突发事件的应急预警工作取得了一些成果,但在灾害预警这一重要方面仍有不足。一方面,我国一些地方政府很大一部分采用“灾后补救行为”,以较大的各种成本解决突发危机,这不仅造成资源的损耗,更给公众安全带来危害。例如上海外滩广场踩踏事件,整个事件发生的全过程只有事后事件处理和信息发布等环节,且信息发布不及时造成流言四起。若政府能在危机的潜伏期发现突发安全事件的苗头,将其从预防阶段掐灭,将防止事态发生造成的更为恶劣的影响。另一方面,说起地震、火灾、爆炸、踩踏事故等一系列突发事件,公众始终保持害怕恐惧的状态而不能理性应对,再加上各地方政府与公众的信息沟通缺失,一些原本可以通过政府和公众努力就可减少和避免的灾难仍在上演。并且,从日常生活中我们也可以了解到危机的预防与应对没有渗透进生活的各个方面。因此,我国突发事件的预警方面的局势仍然不容乐观,我国突发事件预警体系建立的道路仍然任重道远。

  3.2天津爆炸事件分析

  3.2.1事件发生概况
  2015年8月12日,位于天津滨海新区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸。爆炸中遇难者达到近200人,十几亿美元的经济损失高达十几亿美元。此次事故造成了巨大的经济损失和人员伤亡,产生了一系列的恶劣影响,引起了人们恐惧担忧并引发了人们的思考。公众的不安情绪和对当地政府的不信任导致人心惶惶。
  经过事件的调查,本市的交通运输委员会没有履行对危险物品的合法审批和管理程序,相关的工作人员没有按照规定审核经营许可,负有严重责任。滨海新区安全生产监督管理局作为监督部门监督缺失,没有履行起自身的职责,无视瑞海公司的违规运营问题。而相关的规划管理部门对经营危险品相关事务没有严格审查,违规批准危险品的运营。天津相关企业管理单位,未能认真履行对辖区内企业安全生产的监管责任,导致企业非法经营自由横行。另外,涉及的工作人员的不负责态度和行为,未对瑞海公司的经营活动合理监督,使得瑞海公司为自身利益违法违规经营,最后造成严重的社会危害。
  3.2.2案例中地方政府预警的问题
  人们的风险意识不足。就政府部门来说,由于缺乏危机预警意识,相关主体包审批部门、监管部门等政府管理部没有认识到事情的危险性,管理者责任意识薄弱,其中甚至可能有贪腐问题的存在,导致地方政府管理不到位,出现违规操作。而地方政府从局部利益考虑问题,为了自身利益,实行地方保护主义,缺乏危机意识。就企业来说,企业出于一己之私违规运营危险品,不仅没有配合政府的工作做好危机预警的宣传工作,还因为自身利益做出违反法律,危害社会的危机行为。
  地方政府的管理缺失。一方面是政府职能部门监督缺失,案例中滨海新区安全生产监督管理局未能履行其监督职能,导致违反安全的行为未被及时制止。从制度层面来看,我国已经初步建立了相关的制度和法规,但是监督缺位的情况是时有发生的。总是等到突发事件发生之后政府相关部门才对事故作出临时的应对和解决,这就造成了不必要的危险损失和社会危害。因此,应加强监督和问责,提高问责追责的效率,建立失职必担责的机制。⑮

  3.3地方政府预警中存在的问题

  3.3.1决策者方面
  从相关政策及方法上来看,地方政府的咨询和决策机构的对于突发事件预警的政策和方法不够科学和系统,这就使得某些决策者缺乏对突发事件预警和挺对的科学、统一的理论指导。当前我国地方政府的各部门虽然有相应的职能划分,但仍然缺乏独立的突发事件预警决策的核心机构。所以,当某些突发事件突然发生时,地方政府的相应职能部门常常存在措手不及的情况,甚至有时只能建立临时的处理小组来处置突发事故,因为由短时间组建的临时小组做出的决定和应对方法存在不够及时、不够专业和不够有效的问题,所以最后难免产生更为严重的后果,甚至会发生次生灾害。
  从决策者自身来看,地方政府往往较为缺乏高综合能力、高素质和高责任心的突发事件决策者。众所周知,高素质的人才往往是难求的,而作为突发事件预警的重要主体,决策者在地方政府的预警过程中扮演着重要角色,一旦决策者决策失误或不科学都会造成不可估计的危害后果。政府的决策应以公众的生命安全和利益为先。但在现实中,有些地方权力仍然存在监督缺失、xxxx腐败行为频频发生的现象。以天津爆炸事件为例,某些官员由于缺乏监督肆意妄为,为贪图安逸甚至一己之私做出无视法律的行为,最终酿成惨祸。所以应加强监督,严厉打击这些行为,提高决策者的素质。
  3.3.2应急管理方面
  当前,我国在对突发事件预警方面的信息搜集和下达仍有不足,我国各地方政府尚未形成完善的预警管理体系,在对各类突发事件的预警上仍然不成熟。我国地方政府在突发事件的应急预警制度上存在过于集中的现象,所以,在对突发事件的预警及处理阶段,基层决策者难以做出灵活有效的相关决策,相关信息的下达常常出现较为麻烦且低效的问题,需要层层递进,这样很容易导致危机解决的效果难以达到预期。另外,在公众的预警知识和预警能力的培养上,我国地方政府也不够重视,使得公众缺乏一些预警常识,缺少时间处理能力,就自然灾害来说,有些公众甚至不知道当地的应急避难所的所在。
  我国地方政府各部门都各有分工、各司其职,这种工作模式虽较为高效便捷,但也存在缺乏合作精神、出现问题互相推诿的现象。由于地方政府对突发事件的应急管理工作有专门的部门,但在事故发生的过程中,各部门往往出于自身的职能和相关利益考虑而采取消极的应对态度;而有的部门若出于公众安全而做出的决定,由于缺乏沟通造成其他部门的不理解,长此以往就更加加剧了事故的隐患和带来的不良影响。
  3.3.3基础设施建设方面
  基础设施不仅是保证各地方居民基本生活需要的前提,更是保障公众生命财产安全的重要保障。当各类突发事件,特别是重大自然灾害和事故灾难爆发造成危机时,突发事件发生地基础设施是否完善很大程度上决定了突发事件带来的危害损失。从以往的案例来看,各地方政府如果轻视加强基础建设的重要性往往导致当地受到的危险损害会更大。如,我国的一些南方地区由于当地的水电方面等基础设施方面的不完善,会导致雪灾等恶劣的天气发生时会造成更为严重的各类经济损失及人员伤亡。海因里希的“安全金字塔”法则也告诉我们,要想预防重伤害事故,必须预防轻伤害事故。在日常的管理工作中,只有加强基础设施方面的投入,才能将重大事故伤害降到最低,才可以从根源上减少甚至事故发生带来的伤害,保障公众的生命财产安全。
  3.3.4财政支出方面
  在应对突发事件预警的财政支出方面,有的地方政府部门认为是可有可无的,而各地方政府更加重视的是事件发生后的事后应对,就算在事件预警上有支出也仅仅占很小的一部分。因此,地方政府存在对突发事件的预警信息收集整体协调缺失,而事件突发时,某些政府机构只能措手不及,采取临时的应急手段,从政府的财政中调用一部分用在灾害的应急管理上。另一方面,由于对突发事件预警的经费比较有限,本该专业的应急队伍没有定期、更新的相关培训及演练,这就造成了应急队伍的灾害处置和解决能力较为不足。另外,应急处理无法发挥良好效果的原因还包括对应急物资的存储和更新方面比较欠缺。

  3.4本章小结

  本章主要介绍了我国地方政府对突发事件预警的现状。我国各类突发事呈数量逐年增多、分布逐年变广的趋势,我国对于突发事件的应急管理工作虽取得了一些成果,但在灾害预警方面尚有不足。地方政府的预警在决策者、应急管理、基础设施和财政支出方面仍存在诸多问题。

  第4章地方政府对突发事件预警存在问题的原因

  我国对突发事件的预警中存在决策者、基础设施等方面的问题,本章将研究重点放在分析我国突发事件预警存在问题的原因上,为问题的解决找到相应的应对方法,为解决预警的相关问题提出合理的对策。我国突发事件预警中出现问题的原因包括以下几方面。

  4.1相关主体的预警意识较弱

  4.1.1管理主体责任意识较弱
  公众的生命安全高于一切,各类突发事件频频发生影响着公众的正常生活和社会活动,会给公众带来困扰,甚至容易引发恐慌。而地方政府作为社会管理的主体,应对突发事件的相关预警工作更加重视,积极发挥处理突发性安全事件的重要作用。然而,由于一些领导责任意识淡薄,在突发事件的整体应对过程中时,各个职能部门仍有互不配合、遇事相互推诿的状况。另外由于我国的体制原因,很多领导干部的观念还比较传统,处理事故是很容易出现偏执态度。而政府各职能部门的互相分工、各司其职和不易变通导致有些领导干部出于拥有的权力和各自的利益,对别的部门的决策持怀疑态度,当出现临时的事件时,更是互相推诿甚至草草了事,责任意识十分淡漠。
  4.1.2公众重视度不足
  社会公众是突发事件的主要承受者,不仅管理者的责任意识不强,公众不重视和不配合往往也会导致突发事件爆发带来的严重危害。首先是各地方政府的重视程度不够,造成突发事件的相关预警知识宣传不到位,然后直接造成了公众对一系列恶性事件缺乏基本认识,不知基本的预警知识。人们可能会有饶幸的心理,认为那些地震、爆炸等突发事件是离自己遥远的、很少发生的,并产生忽视感。就自然灾害来说,如果发生地震或海啸,平均一百个人中能够找到应急避难所的人只有不到三分之一。公众因为不重视而无法积极响应地方政府的政策宣传。因此,公众的预警意识不足也在一定程度上阻碍了相关预警制度的完善。

  4.2预警信息系统不够完善

  信息化是突发事件预警机制的本质和核心。⑭当前,我国在对突发事件预警方面的信息搜集和下达仍有不足,这是由于政府对突发事件的预警信息系统不够完善,使得政府难以有效地处理突发事件的后续相关工作。因此,不管是在事故的预报、预警信息传播还是以后的灾害处理方面,地方政府应开诚布公,及时、准确和全面地向公众公布相关信息,只有这样公众才能按照正确的信息恰当安排及规划自己的日常生活,并在灾害发生后的响应阶段及时地采取行动,还能够有效地对政府相关部门的工作进行监督,提高责任感,提升地方政府的公信力和威信。
  但当前的情况是,地方政府没有重视建立完善的预警信息系统,表现在:虽然拥有宏观的信息采集、信息传输、物联网技术应用及设备配置,监测预警小系统多种多样,但监测密度不够,覆盖面不全,预警服务和信息共享难以跟上。再加上相应的资金投入不足,信息的收集和发布渠道较窄,各部门间难以保持信息畅通,公众难以第一时间收到预警信息并作出相应。这就使得突发事件带来的不良后果蔓延的更快。

  4.3突发事件预警制度不完善

  4.3.1缺乏完善的预警机制
  突发事件的种类是多种多样的,许多突发事件都会在发生前有一定的提示或者信号,因此,有些突发事件的爆发是可以通过一定的方式来预防的。完善的相关预警机制可以比较有效地识别危险信号,在危险事故发生前有及时的预警反应,并能够给地方政府的决策留出一些思考反应的时间,有效避免了临时决策产生的不良后果。有效的预警机制拥有准确性、科学性、及时性和可操作性的特点,能够在政府、媒体、公众之间形成良性的互动,通过多种手段和途径对事故进行及时处置和有效解决。但我国当前的突发事件预警机制还不够完善,在对突发事件的预警预防上的提升空间还很大。另外,在对专业的应急人员的培训及演练上也相对投入的时间、精力较少,没有进行专门的预警研究工作。
我国地方政府对突发事件预警的对策研究
  4.3.2缺乏统一的协调机构
  由于我国地方政府各部门是长期以来互有分工的情况,缺乏统一的突发事件协调机构,致使突发事件爆发时各部门往往临时组成处理小组来决策。因此,各部门应当重新认识和审视其职责划分,并力图解决各部门在互相协调中出现的工作量大难以达到预期的现状。另外,部门由于职能划分不够明确,对各事件的管理责任相对分散、权力也比较分散。在突发性事件发生时容易出现可能会产生部门间信息交流问题或者信息共享问题,时的突发事件应急处理过程中缺乏默契,容易造成处理的低效率。因此,有必要对政府在危机管理中的权责加以严格规范。
  4.3.3缺少应急物资保障制度
  虽然我国某些地方政府已经设立了相对专业的预警财政支出,例如陕西省的财政应急保障预案中,就建立了各部门应急监测预警和指挥调度系统的有效衔接,设立了预警资金和物资保障资金,但仍有某些地方政府缺乏相应的保障制度。在突发事件爆发时,各级政府难以及时有效的地供应物资,常常需要临时从地方政府财政中拿出一些用于临时应急,最后产生的严重后果就是危机事故爆发时缺少物资补给,难以保障公众的基本权利,最后造成对地方政府的不信任感。

  4.4本章小结

  本章主要分析了我国突发事件预警存在问题的原因,包括相关主体预警意识较弱、预警信息系统不完善和预警制度不完善三方面。为找到相应的应对方法和具体对策提供了建议。

  第5章我国地方政府对突发事件预警的对策分析

  作为政府突发事件管理的重要内容,重视起突发事件的预警并建立完善的预警体系是地方政府的重要工作。只有在制度、体系、环境等做到配合和协调,才能有效预警。本章根据突发事件的现状及问题,提出了一些增强地方政府预警能力的对策。

  5.1对国外的经验借鉴

  5.1.1美国:建立严格的公共安全管理者制度
  美国政府有严格完备的公共安全管理者招聘要求,并设置专门的委员会对进行多方考察和审批。在美国,公共安全管理者应当为本地居民,参加审核者还会有严格的审核条件。而委员会会严格按照公共安全管理条例来实施工作,决定聘用、薪资和奖惩条件等相关工作。美国地方政府通过居住条件的严格要求,引起管理者对各自的生活和工作负起责任,并为本职感到骄傲。另一方面,有利于政府及时地获取本地的危机事故情况报告,从而更好地监测预警。另外,在灾难的应对方面,美国的911报警电话是美国在全国范围内设立的一个统一报警电话,无论突发灾难还是事故灾害都可以拨打报警,以便及时处理紧急事件。而我国由于事情紧急或界限模糊的问题,人们往往难以立刻分辨针对不同事件应该打哪个电话报警,或者是难以分别记住电话号码而导致耽误救治。而美国的这一方面值得我国政府借鉴。
  5.1.2日本:加强应急人才的能力培养
  日本政府十分重视突发事件防范的相关科技研究,每年用于突发事件的防预警的工作上的财政支出占很大一部分,这类研究机构在本国甚至各国都有很高的荣誉,如国家地震研究所、防灾减灾科技研究所等,对一般灾害的研究都领先于其他国家的水平。本国各地的中小学几乎都有相关灾害应急教育和教材,包括《危机应急手册》和《应急指导材料》等,本国十分重视国民从小对灾害预防和应对知识的普及。并且涵盖网络、电视和书面资料等多渠道的宣传教育。另外,日本政府还规定了特定节日对向公众宣传应急预警灾害的知,进行多种形式的实践模拟活动,起到了很好的宣传作用。

  5.2地方政府提升预警能力的对策

  5.2.1增强相关主体的预警意识
  提升决策者的预警意识和责任意识。预警决策是对采集到的信息结合决策规范与实际情况制定对策与实施计划的过程。⑪在政府预警过程中,决策者扮演着重要角色,决策缺乏理性和科学性必然会造成严重的不良后果。政府是工作的宗旨是为关注公民的安全和利益,政府的决策应以公众的生命安全和利益为先。但在现实中,有些地方权力仍然存在监督缺失、xxxx腐败行为频频发生的现象。因此,应该严厉打击这些恶行,提升整体素质和综合能力。各政府可以安排决策者定期学习相关知识,提升管理能力;决策者可以从自身出发,组织培训或者专门的实践考察,力求提升决策的科学性和合理性。
  提高公众的重视度。现实生活中,由于管理者不重视、宣传不到位以及公众自身缺乏科学认识导致危害不良后果不可估计。为此,地方政府要做好政策和相关信息宣传。一方面可以安排社区和各村做好突发事件应急演练,以免突发事件爆发时来不及撤离;另一方面安排专业人员定期进行灾害讲座,并设置专门的公示栏和发放常识小册,以增强公众对突发事件预警工作的重视,减少危机发生带来的重大损失。
  5.2.2建立完善的组织体系
  由于突发事件突发性、不确定性和衍生性的特点,突发事件的预警和应对存在很大的挑战,所以需要地方政府建立统一领导、综合协调、分级管理的完善的组织体系。先是要根据不同种类的突发事件建立相应的科学预警机构,如地震灾害由地震部门监测预警、生产事故交由处生产处理部门管理,部门工作应当细化。各部门的关系是复杂多样的,应根据任务工作统一领导、分级管理,防止下属部门惰化。但职责明确并不意味着各管各的,互不联系,地方政府各部门应在各自有分工,完成良好的基础之上加强配合和协调,并形成完整的组织体系。
  5.2.3优化预警机制的运作
  我国已经初步建立了突发事件的预警机制,实现突发事件预警机制的可操作性是应对突发事件的关键。为此,地方政府一是完善预警信息系统,二是各机构保持协调,三是加强相应的行为监督。为了降低风险危害,只有建立完善的预警信息系统,通过先进的科学技术对收集到的信息进行综合分析,才能保证信息的即时性和科学有效性;建立统一的协调管理机构。不仅指实现政府内部各部门的协调,也是要把政府、媒体和公众的力量综合起来,来实现信息传递的多途径、多手段和多渠道。政府是是服务型政府,应及时准确地把信息传递给公众来实现降低风险损失的目标;设立专门的监督部门是必要的,在专门的部门机构监督的基础上应同时加强网络监督。舆论的力量是巨大的,地方政府可以将每一个针对突发事件全过程的细小工作公示在政府门户网上,并在应急管理栏设置公众意见汇总和反馈,以加强和公众的互动,让公众放心。
  5.2.4健全预警相关的法律制度
  建立科学、完备的法律制度。我国在应急管理方面制定的《突发事件应对法》在突发事件中起到了一定的作用,但是,我国各地方政府更需建立一套更为完整的、科学的相关预警法规来指导未来的预警工作。当前,国外如美国已建立了相对完善的社会安全方面的法律体系,如《国家安全法》、《国家紧急状态法》等,另外还有社会治安、卫生事故等方面的法律。对于我国来说值得借鉴,我国地方政府可以根据地方实际加强法律体系的建设。另外,也要针对叠加的复杂事件来完善预警法律,构建系统的法律架构。
  建立具体、明确的监督制度。应合理利用科技和网络,构建社会与网络的民主监督体系。公众和社会、舆论的监督有利于政府合法、有效地行使权力、履行职责。只有依靠法制,促进应急管理规范化、制度化和科学化,才能保证应急管理的科学化。⑯
  5.2.5加强资金技术保障
  突发事件的预警需要地方政府未雨绸缪,以有利的资金技术保障做出科学有效决策。各地方政府应重视起危机的预警,在危机预警中投入更多的资金作为有力支撑。各地方政府可以在财政应急保障预案中,建立各部门应急监测预警和指挥调度系统的有效衔接,并突发事件的预警资金和物资保障。有了后台保障才能有利于前台抗灾,而引进比较先进的仪器能有效保证科学性何有效性。另外,基本的基础设施建设既是地方政府的市政建设需要,也能有力地规避风险。资金和技术是突发事件预警工作的重中之重。

  5.3本章小结

  本章主要就突发事件预警存在的问题及原因提出了一些对策,并借鉴美国和日本经验,在预警主体、组织体系、预警机制、法律制度和资金技术保障方面提出了建议,希望通过这些建议可以完善我国地方政府应对突发事件的预警,从而通过科学监测、及时预警减少危机损失。

  结论

  本文通过对该课题的研究,得到如下结论:
  第一,我国对突发事件的预警虽然有所提升,但在决策者、应急管理、基础设施建设等方面仍有不足。产生这些问题的主要原因是:相关主体责任意识较弱、预警信息系统不完善、预警制度不完善。
  第二,本文为解决地方政府对突发事件的预警问题提出了一些意见和建议,,并借鉴了美日预警经验,这有利于增强我国地方政府对突发事件的预警能力,加强地方政府的突发事件应急处理能力。
  第三,地方政府对突发事件的预警过程和内容是十分复杂的,受知识及相关能力等条件限制,只是大致地构建了简单的相关思路,在各类突发事件的预警和突发事件预警的各个环节等细致的内容研究还涉及较少,这些都是值得深思和接下来的研究中需要学习的。

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