呼伦贝尔市全民健身路径管理问题研究

  (一)发展状况

  全国全民健身路径发展大致分为三个阶段,分别为探索阶段(1996年-1997年)、试点推广阶段(1998年-2002年)和全面推广阶段(2003年-至今)。由于呼伦贝尔地理位置偏僻,经济发展落后,呼伦贝尔市体育局从2004年(全民健身路径全面推广阶段)才开始建设全民健身路径。大概分为两个阶段,第一个阶段是推广期(2004年-2012年)。最初是在城市河岸公园里安装体育锻炼器材,两个健身器材的间距较长,并在器材上有详细的使用说明。通常健身路径里的健身器械是根据实际不同情况锻炼的要求进行统一的配置,以期达到锻炼效果。对于健身路径的维护在摸索中不断探究和改进运行和维护方式。此阶段呼伦贝尔市体育局分配给各县体育行政部门的全民健身路径来自内蒙古自治区体育局,少则五套左右,多则十余套,这些健身路径都是政府出资,维护和管理十分混乱,没有专门的社会指导员和维护人员,因此设备损耗率价高。第二个阶段是普及期(2012年-至今)。全民健身路径的投放向农村倾斜,每年70%以上的全民健身路径部署在乡镇和村。呼伦贝尔市体育局分配给各县体育行政部门的全民健身路径80%左右来自利用市本级体育彩票公益金的采购,剩下20%左右来自上级体育行政部门的分配。没有专门的维修人员定期对全民健身路径进行维护。政府正在探索与社会共同对全民健身路径进行维护。

  (二)呼伦贝尔市全民健身路径配置基本情况

  1.呼伦贝尔市全民健身路径数量及人均占有量

  全民健身路径是保障健身群众进行锻炼的物质基础。全民健身路径数量直接影响着能否满足健身群众的需求。全民建设路径分布情况影响着健身群众能否方便就近进行锻炼。截至2016年底,呼伦贝尔市体育局管理全民健身路径1352套。每年新增全民健身路径套数如表格2-1:
  表格2-1:2004-2016年呼伦贝尔市体育局全民健身路径新增套数
  年份2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016合计
  套数5 7 8 10 12 11 13 18 223 235 257 280 273 1352
  2004-2011年,呼伦贝尔市体育局全民健身路径新增套数较少,主要来自内蒙古自治区体育局的下拨。2012-2016年,呼伦贝尔市体育局每年利用市本级体育彩票公益金500万左右,加大全民健身路径采购数量,在14个旗市区全面普及全民健身路径。
  呼伦贝尔市下辖2个市辖区,5个县级市,4个旗,3个自治旗,共14个旗市区。1352套全民健身路径分布在14个旗市区,各旗市区全民健身路径数量及人均占有量如表格2-2:
  表格2-2:呼伦贝尔市各旗市区全民健身路径数量及人均占有量
  旗市区海拉尔区牙克石市满洲里市额尔古纳市根河市扎兰屯阿荣旗莫力达瓦自治旗鄂伦春自治旗鄂温克自治旗陈巴尔虎旗新巴尔虎左旗新巴尔虎右旗扎赉诺尔区合计
  套数252 140 150 46 43 172 152 134 87 45 32 43 34 22 1352
  人口(万)34 35 21 8 11 37 28 28 22 13 6 4 4 4 255
  人均占有量(条/万人)7.4 4 7.1 5.8 3.9 4.6 5.4 4.8 4.0 3.5 5.3 10.8 8.5 5.5
  由表格2-2可知,新巴尔虎左旗和新巴尔虎右旗人均占有量位居第一和第二,主要原因是这两个旗市区属于牧区,人口少,且居住地较为分散,全民健身路径数量不多,但是人均占有量高达10.8条/万人和8.5条/万人。海拉尔区作为呼伦贝尔市经济、政治、交通的中心城市,呼伦贝尔市体育局对海拉尔区全民健身路径分配数量给予政策倾斜,人居占有量达7.4条/万人。

  2.呼伦贝尔市全民健身路径设置点现状

  呼伦贝尔市体育局全民健身路径设置地点主要分布在住宅区、广场、沿河大坝、农村中心广场等场地。呼伦贝尔市体育局全民健身路径设置地点如图2-1。
  由图2-1可知,呼伦贝尔市体育局37.57%全民健身路径分布在住宅小区,方便群众就近锻炼身体。其次是沿河坝,占健身路径的18.79%,沿河坝空气新鲜,景色优美,为群众提供了良好的健身环境。农村中心区域占全民健身路径的17.16%,公园占10.13%,广场占9.1%,其他占7.25%。

  3.资金来源情况与分析

  支出主要包括两个方面:一是全民健身路径的建设经费,二是后期的管理维护经费。资金的来源主要包括:(1)体彩基金。当前体彩基金是全民健身路径建设和管理的主要资金来源,近几年我国的体育公益事业蓬勃发展,体育彩票公益基金的规模也相对扩大。国家出台了对应的管理办法如《中国体育彩票公益基金对全民健身工程的投入规定及管理办法》,以规范资金的使用。(2)政府拨款以及社会资源的投入,主要是由呼市政府及相关部门予以财政拨款,由政府牵头引入社会资源带动当地企业的投入。以向全社会招标的方式形成全民健身工程建设的合力。
  完全经过10多年的建设,呼伦贝尔市体育局采购全民健身路径资金总额达3500万元,全部来源于市本级体育彩票公益金。
  2012-2016年呼伦贝尔市体育局采购全民健身路径经费累计支出3325万。具体经费支出间表格2-3。
  表格2-3为2012年-2016年全民健身路径建设资金
  年份2012 2013 2014 2015 2016合计
  呼伦贝尔市体育局全民健身路径建设资金(单位:万元)525 593 621 742 844 3325
  从2012年开始,呼伦贝尔市体育局每年投入至少500万元资金用于全民健身路径建设,并逐年加大投入力度,截至2016年12月底,累计使用体育彩票公益金用于全民健身路径建设达3325万元。
  体育彩票公益金的金额取决于每年体育彩票的销售金额。呼伦贝尔市本级体育彩票公益金的金额=呼伦贝尔市体育彩票销售金额×6%。体育彩票公益金的使用存在滞后性。当年体育彩票销售完,体彩公益金须等到第二年才能返还至国家、省、市体育行政部门。体育彩票公益金返还滞后导致使用滞后,每年使用的体育彩票公益金是上一年度体育彩票销售返还的体彩公益金。呼伦贝尔市2011-2015年体育彩票销售金额、体彩公益金金额如表格2-4:
  表格2-4呼伦贝尔市2011-2015年体育彩票销售金额、体彩公益金金额
  年份2011 2012 2013 2014 2015
  体育彩票销售金额(单位:亿元)1.8 2.5 3.7 4.3 4.8
  体育彩票公益金(单位:万元)1080 1500 2220 2580 2880
  2011年呼伦贝尔市体育彩票销售金额达1.8亿元,每年以大于30%的增速高速增长,2015年销售金额达4.8亿元,为呼伦贝尔市体育事业的发展提供了资金保障。
  呼伦贝尔市政府在全民健身工程建设工作的开展上积极引入社会资源,形成工程建设的合力,完善相关的资源配置调控管理机制。充分调动能够利用的社会资源,从多个渠道例如:资金、器械、人员等方面入手,积极推进社会资源的优化配置。鼓励社会力量的介入当地企业或社会组织可进行资金、器械上的捐助,或号召拥有相关专业经验的志愿者从事器械管理、维护工作。呼伦贝尔市政府规定如果企业或其他组织机构对全民健身路径工程建设予以支持可以享受减免税收的待遇。呼伦贝尔市全民健身路径工程的建设资金来源趋于多元化,不再局限于单一的财政拨款,资金筹集管理机制也更加的科学完善。一方面有利于社会力量与政府各部门力量形成合力,共同参与到全民健身路径的建设和管理工作中;另一方面也保证了全民健身路径假设的资金来源,减轻了政府财政的负担。

  4.呼伦贝尔市全民健身路径选址

  在调查的94名呼伦贝尔市参与全民健身路径的居民当中,主要针对全民健身路劲选址和布局问题进行了调查。其中54%的居民认为全民健身路径的选址存在一定的问题,13.7%的使用居民表示不清楚,34.6%的居民则认为选址和布局不存在问题。从调查中可以看出半数以上的对全民健身路径使用的居民认为健身器材的布局和选址不够合理化、科学化。主要存在三方面的问题:一是很多全民健身路径的建设选址在靠近道路边,虽然在一定程度上方便了周围居民,但靠近马路边往来的车辆很容易造成安全事故。二是全民健身路径本身属于有氧运动,在开放的环境中对空气质量的要求较高。来往车辆排出的尾气和尘土均造成了周遭环境的污染,不利于锻炼者的身体健康。三是一些地方健身器材的设置布局为了节省用地,因而布局过于紧密。这很容易造成锻炼时的磕碰,缺乏充分的空间也影响锻炼的质量。

  5.呼伦贝尔市全民健身路径的损坏

  为了了解呼伦贝尔市全民健身路径的损坏情况,在进行实地走访时,对公园、广场和住宅小区的健身场地设施进行调查,场地设施的损坏如下图所示:
  由图2-3可知,健身路径损坏条数最多的是住宅小区,损坏率高达46%,其次是广场,损坏率达到28%,在公园中,拥有健身路径损坏率仅占17%。呼伦贝尔市的全民健身路径在使用过程中出现的损坏,既有人为的,也有自然损坏。
  通过分析发现,由于全民健身路径主要服务于城市居民,因此大多设置在小区内。很多小区尤其是老旧小区内的居民大多是老年居民,这些小区大多空间狭小,小区内的空地由于日久天长也出现一定破损。因此健身路径的布局和安装很难达到标准,加之健身器材的使用频率较高造成器材损耗严重。很多老旧小区的全民健身路径的维护和管理不到位,导致健身器材破坏严重甚至成了摆设,如果居民再次使用也容易发生安全问题。国家体育总局对体育健身器材的寿命、维护、管理等方面做出了详细的规定。提出体育健身器材要定期的进行检查、清理、更新,对于已到使用年限的体育健身器材要赶快更新,以免造成安全隐患。相对于其他公共场所例如公园内的全民健身路径而言,小区内的全民健身路径是容易被忽视的死角。因为公园内有专人监管维护检查设施器材,加之人员流量较大器材的使用率相对较低,因此公园的全民健身路径器材损耗率较低。

  (三)使用情况与分析

  1.对使用方法的掌握途径的调查

  通过对呼伦贝尔市走访调查中对94名居民进行调查与访谈,由图2-4可知,大部分居民是通过对他人行为的模仿来学习的,而不是通过专业渠道,另一部分是通过器材的说明,只有8%的使用者是通过专业的指导。由于缺乏专业人员的指导因此器材使用的风险也相对升高。
  造成这一现象的主要原因是:
  (1)健身器材的使用看起来都较为简单,很多直接就可以上手使用。(2)一般在器材的旁边都配有说明,但并不会单独的进行立牌警示。很多锻炼者都是中老年人,他们中的很大一些由于各种原因存在阅读困难,因此器械使用说明并没有起到实际的作用。(3)社会指导员是引导和管理健身路径的工作人员。在实际情况中很多社会指导员工作的从事人员缺乏专业的知识以及相关的实际经验。并不能正确的引导锻炼者正确的使用全民健身路径,起到有效的体育锻炼作用。使之真正发挥帮助居民进行锻炼的指导者。

  2.对项目使用频率的调查

  不同健身器材之间的使用频度存在较大的差异。一部分器材的锻炼效果明显很受锻炼者的欢迎,这类器材的使用频度很高,但相对而言损耗也较大。在锻炼的高峰时段数量有限很难满足锻炼者的需求。但有很多器材的功能并不能满足锻炼者的需求,或是锻炼难度较高因而使用频率较小。这类器材常常成为闲置器材,极大的造成了土地资源的浪费。
  通过调查发现,在走访调查的呼伦贝尔市全民健身路径所具备的体育器材中,参与锻炼的居民大多集中在中老年阶层,因此在器材的选择上具有集中性的特点。中老年居民会根据自身的身体情况选择锻炼的器材,难度较低、安全性高的器材成为首选。例如:踏步器、腰背按摩器以及柔韧练习器都是使用频率较高的体育器材。如云梯、呼啦桥、双位漫步机等器材一是使用难度较大而是不适合中老年人的运动,因此使用频率不高甚至被闲置,这就造成了资源的浪费。

  (四)管理机构及人员现状

  1.管理机构设置情况

  管理机构包含呼伦贝尔市体育局、各旗市文体新广局(文体旅游局、教体局)、街道办事处、乡镇(苏木)、社区居委会、村(嘎查)。各管理机构的关系如图2-5。
  由图2-5可知,管理机构由上至下依次是呼伦贝尔市体育局、各旗市文体新广局(文体旅游局、教体局)、街道办事处或乡镇(苏木)、社区居委会或村(嘎查)四级单位构成。街道办事处、乡镇(苏木)、社区居委会、村(嘎查)统称为接收单位。呼伦贝尔市体育局群众体育科负责全民健身路径具体管理工作。各旗市文体新广局(文体旅游局、教体局)的体育办公室只有1至2人负责全部体育工作,多为兼职人员负责全民健身路径管理工作。街道办事处或乡镇(苏木)、社区居委会或村(嘎查)社会职能较多,没有专门的机构和人员负责体育工作,基本为兼职人员负责全民健身路径管理工作。

  2.全民健身路径管理人员

  通过对呼伦贝尔市体育局及相关下属机构进行走访,目前场地设施的管理人员主要包括以下几种:
  街道社区负责全民健身路径的选址和布局工作;对设施巡查管理者和社会指导员进行定期的培训,日常工作的管理以及定期的开展宣传。
  器材巡查管理志愿者负责设施的日常巡查管理工作,如果发现器材有安全隐患的应进行及时的上报处理。如果损坏严重需要设施更新的,要向所辖的街道报修由街道向上级维修站报修。将具体情况记录在案并积极配合维修站的实地检查和监督工作。呼伦贝尔市体育局组建了189人的健身设施巡查管理志愿者队伍。志愿者通过所辖地的街道社区递交申请,经过县体育行政部门组织统一考核,通过考核后要经过统一培训,上岗后要达到每周至少3次巡检。
  目前,呼伦贝尔市的健身设施的维修站中只有三名具有专业背景的维修管理人员,这三名工作人员的日常工作十分繁杂,工作量巨大。不仅要对呼伦贝尔全市的全民健身路径工程的健身设施进行定期的维护管理,还要对市区以下的县旗的全民健身点进行维护管理。由于人员有限,很多老旧小区的全民健身点的维护工作不到位,导致器材损坏严重。

  3.社会体育指导员的情况

  截止到2017年10月呼伦贝尔市共培训新增国家级社会体育指导员15人、一级175人、二级367人、三级198人,人数逐年上涨。当前,呼伦贝尔市经过注册的社会指导人员的数量已经达到了4300多人。但是呼伦贝尔市社会指导人员的数量还远远落后于国家平均水平。虽然在近几年呼伦贝尔市的社会指导员数量和质量都有着一定的提升,但从实际情况来看社会指导员效能的发挥还远达不到实际需求。很多社会指导员虽然通过了资格考试但缺乏实际经验,无法完善处理复杂的实际问题。加之社会指导员数量不足,工作任务繁重很多工作落实的并不到位。因此呼伦贝尔市开展了社会指导员质素提升的相关工作,对社会指导员展开了全面的培训和国民体质监测工作。根据县市区的等级进行社会指导员工作的划分,每一层级的社会指导员工作要落到实处,并定期展开培训和考核。在2018年内呼市的社会指导员增长率保持在10%。
  与全民健身路径的建设工作相比,全民健身点体育器材的维修管理工作是全民健身路径工程顺利实施的重要保障。但由于社会指导员的人数不足加之拥有专业经验的工作人员较少,使全民健身路径的基层管理维护工作相对滞后,严重影响了基层居民的健身需求,特别是指导人员都十分缺乏甚至没有。进一步调查发现,有些老旧的社区内由于缺乏必要的维护和检修,很多器材破坏严重甚至已经不能使用,存在很大安全隐患。

  呼伦贝尔市全民健身路径管理存在的

  问题及成因分析

  (一)管理存在的问题

  由于受呼伦贝尔市经济落后,体育事业管理观念落后,地域辽阔冬季时间长等因素制约,呼伦贝尔市体育局全民健身路径管理存在建设资金来源单一、全民健身路径安装选址未征求群众意见和维护体系不健全的问题。
  1.全民健身路径建设资金来源单一、重修轻管
  (1)全民健身路径建设资金来源单一
  美国的社区健身设施一般是地方政府通过发行债券、租税增值债券以及一般义务性的公债等方式引入社会资源,对全民健身点进行投资。并建立完善的融资监管机制,保证专款专用。
  呼伦贝尔市体育局全民健身路径建设资金完全来源于政府拨款和体育彩票公益金,缺少社会资金的支持,尚未形成全民健身路径建设资金来源多元化的局面。现有建设资金受限于体育彩票公益金。缺少筹集建设资金其他渠道。
  呼伦贝尔市的全民健身路径建设的资金来源主要是政府拨款和体育彩票公益基金。这些资金主要用于全民健身路径点的建设和器材设施的购置维护。随着国民健身意识的提升以及健身需求的增加,呼市的全民健身路径增长速度加快。这些健身工程的增加需要大量的资金作为后期的维护和管理费用,但目前呼伦贝尔市的全民健身工程的维护管理资金严重不足,尤其是广大基层农村地区面临着资金匮乏的问题。
  (2)全民健身路径重修轻管
  对于呼伦贝尔市的全民健身路径而言,经费尤其是管理维护经费的缺乏是首要问题。在广大基层尤其是农村地区的全民健身工程,是由村委会作为主要单位进行建设和管理方面的事务的处理。全民健身工程的资金是经过省市县三级拨款,到基层农村地区所获得资金就严重不足。很多农村地区在全民健身路径的修建上重建设轻后期的维护和管理。资金的不足导致管理人员的不足,这就进一步加剧了健身器材的检修不足的问题。很多地区尤其是农村地区健身体育器材质量不高、数量不足,很难满足基层民众的健身需求。
  2.呼伦贝尔市全民健身路径管理制度不健全、管理责任不清
  (1)呼伦贝尔市全民健身路径的管理责任不清
  经过实地走访发现,呼伦贝尔市针对全民健身路径工程的建设和后期的管理组织成立专门的监管领导小组。但其下属的县旗不仅没有专门的工作部门同时也没有进行明确的进行该项事务的监管。一旦出现问题成为了“无人问津”的事务。
  近年来,全民健身路径工程数量有大幅增长,在一定程度上满足呼市居民的健身需求。随着经济的不断发展,人们对于生活质量也有了相应的要求,其中健康质量是人们最为重视的一点。居民对于健身的需求也从侧面反应我国国民身体素质的提升。但是呼伦贝尔市的全民健身工程在监管方面还存在一定的漏洞,主要是权责不明、主体不清的问题。建设、管理、维护的工作没有落实到人头,一旦出现了问题难以追责,有时甚至出现了政出多门、多头监管的情况。这种责任主体不明的情况主要出现在街道以下的基层行政部门。分析其原因主要是上级行政部门对下级的重视程度不够,造成了基层管理的漏洞。街道社区的基层组织由于资金的缺乏,没有全民健身路径专业的监管维护人员,而现有的监管维护人员大多属于社会志愿者,流动性较大缺乏专业的知识和经验难以满足实际需求。
  (2)呼伦贝尔市全民健身路径社会体育指导员配置不足
  图3-1表明,在走访调查的参与全民健身路径的居民当中,只有2.2%的使用者认为所在地区的社会体育指导员配备充足,17.1%的使用者认为一般,80.7%的使用者认为不足。可以看出呼伦贝尔市的农村地区社会体育指导员配备十分不足。在访谈中有农村居民反映,村委会并没有配备社会体育指导员,对于健身器材的使用都是使用者自己摸索或对他人进行模仿。还有村民提出虽然配备了体育指导员,但并没有开展任何工作只是注重对于器材的监管,对损害器材的行为进行处罚。由此可见,呼伦贝尔市农村地区对于社会体育指导员的配备问题不够重视,没有认识到体育指导员对于全民健身路径科学合理使用的重要性。
  经调查,在2016年后呼伦贝尔市针对全民健身路径的社会指导人员经过培训和招聘,人数在不断的增加但仍旧无法满足居民的健身需求。社会体育指导员的工作直接关系到全民健身路径效能的发挥,为使用者提供科学合理的锻炼方法和对全民健身路径进行宣传提升民众的身体素质。据调查,在呼伦贝尔市社会体育指导员人数大幅增加的背景下,人员结构和专业程度仍旧存在较大的问题。很多社会体育指导员缺乏专业资质,对工作的重点和内核理解浅显。还有一部分指导员虽然有专业资质,但缺乏实际专业经验无法满足实际工作需求。在人员结构上很多社会体育指导员的年龄层次较大,无法胜任体育健身的宣传指导工作。此外,一些基层区域的社会体育指导员流动性较大,无法为使用者提供稳定、科学合理的指导。
  3.全民健身路径维护中缺少横向纵向协同
  (1)呼伦贝尔市体育局与其他治理主体纵向府际协同不够
  呼伦贝尔市体育局与各县体育行政部门、接收单位(街道办事处、社区、嘎查、村)等形成下图所示关系(如图3-2)。
  协同关系依循信任和参与两个要素而形成不同协同类型。大致可以分为协同增效型、协同自主型、单极回避型和单极冲突型四种类型。
  呼伦贝尔市体育局与各县体育行政部门在全民健身路径维护的协同属于单级冲突型(高度参与+低度信任)。
  各县体育行政部门与接收单位(街道办事处、社区、嘎查、村)在全民健身路径维护的协同属于单级回避型(低度参与+低度信任)。原因如下:
  首先,权利义务不对称导致低参与度。理性选择理论强调管理主体的地位,对自身利益的追求是管理主体参与工作的原动力。[31]接收单位(街道办事处、社区、嘎查、村)出于自身利益理性选择,承担全民健身路径维护得不到上级业务主管部门经费补助,还会耗费行政资源,就选择消极的态度。只承担责任,却得不到利益,形成了严重的权利义务不对称,必然会导致接收单位(街道办事处、社区、嘎查、村)不作为和懒作为。
  其次,信息沟通不畅导致低信任度。呼伦贝尔市体育局与各县体育行政部门、各县体育行政部门与接收单位(街道办事处、社区、嘎查、村)间的信息传递与沟通有两个途径,一是自上而下发送公文,二是自下而上接收统计数据。举例如下,各县体育行政部门和接收单位(街道办事处、社区、嘎查、村)上报的有关全民健身路径的基础信息不够及时、客观和准确受到呼伦贝尔市体育局的质疑。由于信息的不对称导致呼伦贝尔市体育局对各县体育行政部门和接收单位(街道办事处、社区、嘎查、村)信任度低,形成了协同障碍。
  (2)呼伦贝尔市体育局与其他治理主体跨领域协同不够
  在社会公共事务的处理过程中,政府并非是唯一主体,公共体育服务的治理主体包含体育行政部门、企业、社会组织。
  首先,呼伦贝尔市体育局未与企业达成合作。全民健身路径维护包括巡检和维修。通过巡检发现全民健身路径损坏情况,才能有针对性的进行维修。呼伦贝尔市体育局未将全民健身路径维修外包给企业。
  其次,呼伦贝尔市体育局未与社会体育指导员协会达成合作。社会体育指导员协会对于充分整合社会体育资源,建立和完善我国基本公共体育服务体系、不断满足整个社会和广大群众日益增长的体育健身需求,具有十分重要的意义。[32]市体育局与社会体育指导员协会合作未形成原因如下。
  一是社会体育指导员协会不健全。呼伦贝尔市及4个县已成立社会体育指导员协会,剩余10个县未成立社会体育指导员协会。组织不健全对整合社会体育指导员资源,社会体育指导员协会与体育行政部门开展合作十分不利。
  二是激励社会体育指导员制度缺失。虽然社会体育指导员具备志愿性,但是也需要充分调动他们的积极性。呼伦贝尔市体育局未制定有关社会体育指导员的管理办法,无法对社会体育指导员进行物质和精神奖励。

  (二)呼伦贝尔市全民健身路径管理存在问题的成因分析

  企业和体育社会组织也可以参与公共事务,参与建设全民健身路径[33]。呼伦贝尔市体育局与其他治理主体关系如图3-4:
  在横向上,呼伦贝尔市体育局与社会组织、企业形成跨领域协同关系。
  在纵向上,呼伦贝尔市体育局与各县体育行政部门、接收单位形成纵向府际协同关系。依据协同治理主体组合方式的不同,协同方式分为串联、并联和混合三种协同方式。由于呼伦贝尔市体育局是全民健身路径管理主体,起引领带头作用,因此呼伦贝尔市体育局与其他治理主体的协同方式属于串联。从工作流角度划分,协同治理分为分散式工作流和聚合式工作流两种。根据图3-4所示,其他治理主体都围绕呼伦贝尔市体育局这个唯一的工作引擎流开展工作。因此,呼伦贝尔市体育局与其他治理主体以聚合式工作流方式共同管理呼伦贝尔市全民健身路径。
  治理主体优势资源不互补、尚未建立公共事务共同决策渠道、缺少协同治理意识成为制约呼伦贝尔市体育局全民健身路径有效管理的深层次原因。
  1.呼伦贝尔市全民健身路径治理主体优势资源不互补
  根据协同治理理论,呼伦贝尔市全民健身路径治理主体优势资源不互补是建设资金来源单一的主要原因。呼伦贝尔市体育局面对社会大众对公共体育服务不断增大的需求已表现出力不从心。这就对企业为政府分忧解难,与政府合作提供资金支持提出了客观需要。呼伦贝尔市体育局全民健身路径治理系统包含政府、企业等子系统。
  (1)呼伦贝尔市体育局与企业优势资源不互补
  呼伦贝尔市体育局希望与企业合作,接受资金捐赠,扩宽资金来源渠道,为社会大众提供更多的全民健身路径。呼伦贝尔市体育局的优势是分配资源的权力,但是未充分开发利用体育赛事的冠名权赞助权,无法帮助企业提升知名度。企业的优势资源是资金,可以满足体育局对资金的需求。但是体育局无法满足企业提升知名度的需求,因此资源不互补,无法达成合作。
  (2)政府与体育社会组织未形成资源互补
  体育社会组织是指体育社团(包括项目和人群协会)、体育民办非企业单位、体育基金会、自发性群众体育组织(包括健身活动站点、团队、网络组织等)非营利性组织。[34]通过查询2016年体育系统统计数据,呼伦贝尔市本级体育社会团体有39个,体育基金会和体育类民办非企业单位数量为0。呼伦贝尔市各旗市区体育社会组织数量情况如表格3-1:
  表格3-1呼伦贝尔市各旗市区体育社会组织数量
  地区体育社会团体
  (个数)体育基金会
  (个数)体育类民办非企业单位(个数)
  海拉尔6 0 0
  阿荣旗1 0 21
  莫力达瓦达斡尔自治旗14 0 0
  鄂伦春自治旗11 0 0
  鄂温克族自治旗22 0 0
  陈巴尔虎旗8 0 0
  新巴尔虎左旗7 0 0
  新巴尔虎右旗6 0 3
  满洲里市12 0 0
  牙克石市11 0 0
  扎兰屯市16 0 10
  额尔古纳市10 0 0
  根河市11 0 1
  合计135 0 35
  首先,社会体育团体与体育局未形成资源优势互补。社会体育团体是指公民基于自愿原则下以体育事业为目的而结成的社会组织团体,具有非盈利性质。[35]呼伦贝尔市体育社会团体在体育总会的指导帮助下,组织举办健身群众喜闻乐见的比赛活动。呼伦贝尔市体育社会团体主要是单项体育协会。虽然各单项体育协会可以通过拉赞助费的方式筹集一部分比赛经费,但是无法满足举办赛事活动的经费需求。呼伦贝尔市小型群众体育比赛活动经费一般在5万元左右,拉赞助只能筹集1-2万元,剩下的资金需要体育总会来资助。这种现实情况决定社会体育团体不具备向体育局捐赠采购全民健身路径资金的能力。体育社会团体的优势是善于生产公共体育服务,无法与呼伦贝尔市体育局建设全民健身路径经费不足这个劣势形成补充。
  其次,体育类民办非企业与体育局资源不互补。民办类非企业的非营利性决定着在从事向社会提供服务活动的过程中,可以根据国家有关规定收取一定的费用,收回成本,稍有盈余,呼伦贝尔市目前有35个体育类民办非企业,大多数能保持收支平衡,很少有盈余。所以呼伦贝尔市体育类民办非企业单位不具备向呼伦贝尔市体育局捐赠购买全民健身路径资金的能力。无法弥补呼伦贝尔市体育局够买全民健身路径资金短缺的劣势,无法形成协同治理。
  2.未建立健身群众参与安装选址决策的渠道
  近年来,随着经济制度的改革,呼伦贝尔市内政府加强了对于公共体育设施的制度管理。从制度层面入手建立了如财务管理制度、经营创收制度和薪酬制度等,但由于较少与公众进行沟通反馈,缺乏公信度等问题仍然存在。
  根据新公共服务理论,政府要善于倾听公民的意见,与公民达成共识,对公共事务共同做出决策。目前全民健身路径的选址健身群众没有参与的渠道,健身群众作为全民健身路径使用者,同时也是公民和纳税人,有权利参与全民健身路径安装地址的决策。但是呼伦贝尔市体育局作为政府职能部门,在全民健身路径安装选址过程中,未建立任何倾听健身群众表达诉求和意见的渠道,未与健身群众达成共识,独自对全民健身路径安装选址做出决策,未让健身群众参与全民健身路径安装地址的决策。
  尤其是在一些中心城区的老社区里面,由于地理情况的限制加之很多老旧社区的改造,很多器材的安装缺乏科学合理的规划。常常无法按照严格规定进行器材的设置安装,或是因为土地面积不足而造成器材与器材之间空间狭窄,或是见缝插针在这里安装几件健身器材,在别处安装几样造成器材的过于分散,也未能形成集中化的健身空间。很多器材的安装缺乏维护没有连续性,加之老旧社区的改造频繁器材的损坏严重。
  3.呼伦贝尔市体育局缺少协同治理意识
  (1)呼伦贝尔市体育局缺乏纵向府际协同治理意识
  呼伦贝尔市体育局靠一己之力无法承担起全民健身路径维护责任,未充分意识到纵向府际协同治理重要性。一是可以加强信息协同。政策在上传下达过程中受到程序和制度的影响而受阻,信息无法共享。通过信息协同实现信息共享,因而提升了政策传输能力。二是整合资源。呼伦贝尔市体育局、各县体育行政部门、接收单位充分合作,形成多元治理主体,整合各种资源,形成优势资源互补,才能做好全民健身路径维护工作。
  (2)呼伦贝尔市体育局缺少跨领域协同治理意识。呼伦贝尔市体育局缺乏考虑与企业、体育社会组织开展合作,尚未认识到呼伦贝尔市体育局、企业和体育社会组织都具有自身独有的优势。三者之间可以共享资源,优势互补,在平等协商的前提上,为促进公共利益达成共识。一是呼伦贝尔市体育局具有动员资源、组织保障的优势。可以在制度供给、引导协调方面提供保障。二是企业具有灵活高效的资源配置能力,对公共体育事务的管理较政府而言拥有更高的灵活性和效能性。三是体育社会组织包括社团(项目协会和体育协会)、民办非企业单位、基金会等非营利性体育组织,具有非营利性、自治性、志愿性等特征。相对政府、企业,体育社团的非营利性和志愿性是其独有的优势。

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