乡村振兴背景下农村生态环境治理中的政府职能研究——以南京市高淳区为例

摘 要

农村生态环境治理一直是国家重点关注的问题。在实际的农村生态环境治理工作中，我国对生态环境的治理在于政府主体作用的发挥。政府职能的履行是乡村振兴战略实施过程中的重要一环。本文从政府职能角度出发，以南京市高淳区为研究对象，分析了其政府在农村生态环境治理中的计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能、控制职能的现状，发现政府在职能履行中存在部门服务积极性不高、生态建设担当不够、环保意识宣传不到位、监督管理考评能力不足、政府缺少多元主体协调共治意识等问题。同时提出优化政府职能在农村生态环境治理中的具体措施，为全面推进乡村振兴战略奠定了良好的基础。

关键词：政府职能生态环境治理 乡村振兴 南京高淳区

一、 绪论

（一）研究背景与意义

1. 研究背景

随着我国经济的迅速发展和城市化的不断推进，我国农村的生态环境问题已成为我国经济可持续发展的主要障碍。因此，我国会很长一段时间将农村生态环境整治作为一项重点工作。

在全面推进乡村振兴战略的过程中，政府应该起到重要的领导作用，制定并实施相关的政策，在宏观上指引生态文明建设工作的开展，明确自己的职责以及经济发展和生态环境保护之间的关系，完善生态文明建设的相关制度。

表1 我国中央一号文件中农村生态环境治理政策

从表1可以看出，中央一号文件多次提到农村环境发展和建设，反映了xx和xxx对这方面的高度重视。同样证明了农村生态环境问题的复杂性和多样性，以及农村生态环境建设工作具有长期性多次性反复性等特点。

发展乡村经济的同时做好生态环境保护，是实现乡村振兴战略的重要途经之一，良好的生态环境是农村的优势和财富，所以必须坚持以生态优先，以绿色为“底色”。各级政府的职能发挥直接影响着农村生态环境问题是否能得到较好的改善，因此，必须把治理好农村生态环境建设作为振兴乡村的首要任务，使乡村建设和生态环境保护达到共赢。

　2. 研究意义

针对生态环境保护现有研究成果来看，大部分的专业学者在研究农村生态环境治理问题时都更倾向于从污染成因、治理对策等角度出发，而对农村生态环境治理中的政府职能和责任的研究偏少，所以很难为政府提供理论性的借鉴。

近几年我国在乡村绿色发展上建立了相对全面的政策，但到地方再到具体农村仍然有履行不足、落实不到位的现象发生，甚至在当地政府推行绿色发展的过程中，有背道而驰的现象出现，如环境污染、资源浪费、生态破坏等。因此根据这样情况背景下对农村生态环境治理中地方政府的职能和履行问题的研究迫在眉睫。

目前南京市各级政府职能部门坚定不移的推动乡村绿色发展，但现实中也存在着很多问题。地方政府的职能应该发挥到位，根据乡村实际情况来制定相应制度和政策，管理层层落到实处，从上到下贯彻以绿色发展为理念，抛弃过去政府形象工程和政绩唯 GDP 论的错误理念。本文直接把研究主体定位到政府职能上，丰富了关于农村生态环境治理中政府职能履行的理论研究，对改善相关政府职能有一定的借鉴意义。

（二）国内外研究现状

1．国内外研究现状

上世纪八十年代的英国出现了治理这一理念，引发大量的学者从不同的角度和深度进行探讨和实践。随着相关理论研究的发展，各国对政府治理的研究也越发的深入。联合国于1972年6月5日举行了联合国人类环境会议，会议主要内容通过了《人类环境宣言》[1]。1973年，作为生态环境管理的核心部门，联合国环境规划署正式成立。就此，世界环境治理制度得以确立。

对于生态环境治理这一主题我国很多学者都表达出了自己的见解，魏聚刚在《XXXXXX绿色发展理念研究》一文中对绿色发展理念进行剖析，他认为，保护生产力的先决条件是要对生态环境进行保护，只有这样，才能提高生产力[2]；余敏江提出了“协同环境”这一独特的思想，认为“协同治理”[3]与“协调”是一个有机整体。这一理论的主要思想在于认为政府、企业、社会组织与个人，即各个主体间可以通过多个元素进行沟通联系和相互制约，环境协同治理能构造出一个平台，以达到生态环境治理与污染防治的目的。2018年在乡村振兴的相关规划中提出，要实现“生态文明、生态环境整洁、生态系统健康、人与自然和谐共生”。XXX指出想要实现乡村振兴，良好的生态环境是其中一个重要的因素。各级政府应坚持贯彻落实新发展理念和乡村振兴战略,树立人与自然和谐共生的理念,逐步提高农民的环保意识参与力度，共同推进美丽乡村建设。

通过国内外农村生态环境治理这一主题的相关文献资料可以看出，近些年国内外研究学者在这一领域进行了多次的探讨实践，提出了自己关于生态环境治理的独特见解。而且在乡村振兴的大背景下，国内学者更是把目光聚集在农村生态环境治理问题。主要研究难点在于中国的农村生态环境治理模式现在依旧是以政府为主导，对于形成多元主体共同治理的意识淡薄，而且在之前的研究看来，大部分的研究学者都把关注点放在环境污染的成因和环境治理的对策上，很少把研究主体定位到政府职能上，为完善政府职能的履行提出相关建议。

　2．相关概念

（1）乡村振兴

“乡村振兴”的概念第一次在中国共产XXXXXX报告中被提出。乡村振兴包括振兴经济、振兴生态、振兴社会、振兴文化、振兴教育、振兴科技、提高人民生活水平。解决农业农村农民问题是全党工作的重中之重。乡村振兴战略是解决人民对美好生活需求与发展不均衡的矛盾的必然要求[4]也是“两个一百年”发展的必然要求。

（2）政府职能

政府职能是指政府各部门依法对国家、公共事务、社会发展等方面所应当承担的责任和作用。它引导着行政工作以及决策的方向和内容。从政府治理的视角来看，我国政府的改革目标是建立一个清廉、勤政、务实、高效的政府。乡镇政府是落实国家各项政策的重要力量,因此转变乡镇政府职能对于保证各项政策落地具有极强的推动作用。政府在全面推进乡村振兴的背景下发挥着政府职能，不光要考虑经济发展还要考虑生态系统的价值。政府的生态职能本质上是政府传统职责应生态要求而发生的职能重组、优化和更新。

（3）生态系统生产总值（GEP）

GEP是指在特定时期内，通过科学计算方法，对某一地区的生态系统的产出与服务进行综合计算。通过对区域生态保护的成果和效益进行核算，使金山银山的可利用价值得到量化。GEP核算体系为各地高质量绿色发展指明了方向[6]。

高淳GEP核算标准系统综合了浙江、云南和贵州三省的成功经验，突出高淳的区域特色，优化生态环境质量。这一核算标准系统主要包含三个方面：物质产品价值、调节服务价值、人居文化价值。其中又细分了农业产品、土壤保持、大气环境维护等18个二级指标。与GDP具有同等重要的意义。

（三）研究内容与方法

本文是以南京市高淳区政府职能的履行为研究对象，以其农村生态环境治理为研究内容。并基于乡村振兴、政府职能和生态系统生产总值（GEP）等相关概念奠定理论基础。选择文献分析法和数据分析法对高淳区政府在乡村振兴背景下对于农村生态环境治理现状和问题进行分析论证，分析高淳区政府在履行农村生态环境治理职能中存在的问题。并根据政府职能履行中存在的问题提出相对应的改善建议，为全面推进乡村振兴战略奠定了良好的基础。

二、高淳区生态环境治理和政府职能

（一）高淳区生态环境治理现状

　1.高淳区生态环境治理成效

　　图1南京市区行政区划图

根据百度地图的南京市行政区划图，即图一可看出高淳区位于南京市的最南端，全区总面积802平方公里。高淳区70%的面积都是生态涵养区，人均有42平方米的公共绿地面积。全区地貌主要以平原为主，平原面积占全区面积的51.37%，共291平方千米；丘陵岗地面积占全区面积的48.63%，共275.5平方千米，水域面积约占30%，高淳区拥有着“三山两水五分田”的生态黄金比例。

高淳区户籍人口总数451219人，农村人口229670人。高淳区以文化旅游和水产产业以及建筑产业和陶瓷产业为特色优势。休闲农业为突破点，推动二三产业，休闲及农业和乡村旅游享誉全国。近年来，高淳区荣获国家生态文明建设示范区、全国生态保护与建设示范区的称号。

高淳区在乡村振兴的大背景下进行的农村生态环境治理各项措施中取得了丰富的成绩。2020年，高淳区完成了8.568万吨的无害化农村生活垃圾的清理工作；完成了3203吨农村厨余垃圾的收集和处理；高淳区2020年的地表水环境质量名列全省第三，空气质量优良率位居全市第一。

　2. 高淳区生态系统生产总值(GEP)核算现状

高淳区生态环境质量指数居江苏省前列，高淳政府将农村生态环境建设作为高度重视的一项工作，对农村生态环境进行治理和改善，开创绿色发展新局面。2020年9月，南京市高淳区正式公布了第一个县级 GEP核算标准，真正实现生态环境指标对政府决策既有导向又有刚性制约作用。这是由高淳区政府牵头起草的，是南京市第一个 GEP核算的地方标准。

　　图2 高淳区2019年GEP分布图

物质产品、调节服务、人居文化三部分的价值相加组成了生态系统生产总值。其中调节服务价值主要包含土壤保持、涵养水源、水质净化、净化大气等。由图2可知，在2019年的高淳区GEP核算中，其中调节服务价值占全区GEP的80%，其他两类价值偏低，这说明高淳区在生态产品和服务的价值实现方面还有较大的提升空间。高淳区政府制定完善的GEP核算应用体系，这将加快推进高淳区的生态经济化、经济生态化。通过GEP核算进一步让人们感受到生态系统的价值。让人们意识到“保护越得力，GEP越增值”，从而增强其保护生态环境的意识和自觉性。政府可以通过发展保护资源优势进而转化成生态产品或则服务。

　　图3 高淳区2019-2020年GEP产值

生态系统生产总值(GEP)核算可反映生态产品的价值。通过2019年和2020年的GEP产值计算，得出高淳区这两年的GEP产值呈明显上升趋势，如图3所示，2020年，高淳区GEP核算高达达1656.07亿元，较2019年增长5.1%。这能直接说明高淳区政府在探索建立生态产品价值转换、生态金融保障等机制等方面积极履行职能使高淳区生态环境质量持续提升，推动了GEP的稳步增长。

（二）高淳区农村环境治理政府举措

乡村振兴战略中的农村绿色生态发展是一个系统且长远的工程，生态保护、环境治理、乡村美化、农产品质量安全、财政支农等重点工作需要服务型市政府系统集成、统筹推进[8]，只有通盘谋划、科学合理制定顶层设计，才能便于一线部门有规划有目标的去完成相应的任务，达到事半功倍的效果。

　1. 政策支持

自1979年的《中华人民共和国环境保护法》颁布以来，国家将环境治理作为一项重要的工作。1982 年至1986 年，中央一号文件围绕“三农”问题，保护农业自然资源；2004 年至2012 年中央一号文件主要是加强农村生态建设；2013-2017年度中央一号文件以推动生态文明为重点[9]。

表2 高淳区生态环境治理目标/主题

表2-1（续）

由表2可看出，2016年至2023年，高淳区政府针对高淳区的生态发展这一方面每年都制订了相应的决策目标，政府在农村绿色生态发展中起到领导作用。政府会重点编制规划、制度、政策的出台，比如，高淳区出台的《全区重点水域禁捕退捕专项整治行动方案》，该文件是政府针对长江经济带非法捕捞等问题而提出的一项指导方针。要以长江生态环境恢复为中心，大力推动高淳区长江水域的禁捕退捕和水生生物的保护，对违法犯罪进行严厉打击，维护长江生态系统的稳定。

又比如《2020年度“绿色高淳”建设成片造林和林荫道任务的通知》，这是高淳政府为加快推进生态文明建设，为提高我区林木覆盖率，并结合我区实际情况而下达的任务通知。

2.财政支持

高淳区积极推进农村综合改革试点创建工作。在财政支出方面加大对“三农”的支持力度，助力乡村振兴战略[10]。

2020年投入3.76亿元，出台农业专项资金计划，实施相应的资金管理实施细则，利用财政资金的绩效导向，并将财政补助进行改革，带动全区金融和社会资本投入到农村生态环境治理中去。探索新型的绿色生态农村创新模式发展[11]。细化到乡村生活垃圾分类、乡村环境长效管理、渔业绿色发展、有机肥生产与推广等等。将生态循环、绿色发展的理念融入到各个农业主体的生产生活中。

2023年以来，南京市高淳区全力推进农业农村重大项目建设工作，目前共实施农业农村重大项目44个，总投资23.18亿元，当年计划投资16.64亿元。截至8月末，已完成投资12.1亿元，完成年度投资额的72.9%。

　3. 法制建设

高淳区在2018年出台了十多个中长期生态发展规划。其中《生态保护引领区建设方案》是其中之一。这是一个全面的区域生态文明建设的绿色发展计划。随后，《关于加强高淳区环境保护行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》等文件相继出台，依法打击、并及时公开破坏生态文明违法犯罪行为，以彰显生态文明法制化建设新特色。

高淳区率先出台了《刑事附带民事公益诉讼诉前督改告知书》和《缴纳生态环境修复费用具结书》，在全市范围内开展了以德法为文明、以绿色为核心的环保执法工作。高淳区《严厉打击“电捕鱼”犯罪,保护固城湖生态环境》中的案件被选入南京市十大环境保护案例，高淳区从源头、过程、后果三个方面构建生态文明制度体系，为保护碧水蓝天提供了制度上的保证。

高淳区通过多个地方性法规的建立，使生态环境治理工作的推行具有了权威性的体系保障，用法律的方式来解决实际问题。这一立法体系的建立，高效的促进高淳区农村生态环境绿色发展水平的提升。

（三）高淳区生态环境治理成效

　1. 空气污染治理

高淳区召开了多次关于大气污染防治工作的主题会，高淳区政府出台了“大气管控30条”等对策并指出了当前大气污染治理中的突出问题与不足，进一步聚焦重点项目，实施精细管理。

“十三五”针对生态环境保护提出了新的要求，要以提高环境质量为核心，实现生态环境质量总体改善。“十三五”期间，高淳区政府大力改善生态环境，2016-2020年高淳区空气污染指数（AQI）在68-84之间波动变化，2016-2020年间空气污染指数有所下降，2020年最低，2019年最高。2016-2020年区空气污染指数平均水平为78，总体处于良好状态。总体看来，“十三五”期间高淳区空气质量状况得到改善。

　　图4高淳区2020年空气质量优良率占比图

2020年高淳区空气质量有318天都保持在良好及以上，较2019年上升13.5个百分点。由图4可知，空气环境质量优良率为87%。空气质量超标48天，其中轻度污染41天、中度污染7天、重度污染0天，主要超标污染物为臭氧和PM2.5。降尘会污染空气清新度也影响着人们的生活，还能反映政府在扬尘管理方面做得怎么样。

　　图5高淳区全年降尘值统计表

由图5可看出高淳区的降尘年均值整体呈下降趋势，2020年，区降尘年均值为2.90吨/平方公里·月，同比下降6.5个百分点。月降尘量年均值范围1.45-3.90吨/平方公里·月。可以看出高淳区近年来降尘污染逐渐减少，且月均值达标率为100%。

　2.垃圾污染治理

近年来，高淳区农村环境治理工作的重要内容之一就是农村生活垃圾分类。在垃圾分类全覆盖的基础上，做到“农户初分+保洁员上门”的模式，给农村地区配置超过170辆小型密闭自装卸垃圾收集车。提升农村垃圾分类处理能力和环卫清洁精细化管理，以此达到分类收集模式覆盖比例达95%以上。

高淳区出台了《高淳区农村生活垃圾分类处理工作管理考核办法（试行）》的文件。2017年到2019年上半年高淳区垃圾分类工作累计覆盖自然村总数的97%;到2019年底，高淳区已全面完成了农村生活垃圾分类工作。2019年高淳区垃圾集中分类处理率在南京市郊区高质量发展考核中排第2位。

3.水环境治理

表3全区2018-2019年断面达标率、水质类别比例

近年来，高淳区认真贯彻落实省、市决策部署，根据《南京市2018年水环境提升工作方案》等相关文件，高淳区政府采取相应措施改善全区水环境，大力开展水环境整治提升工作，并确定相关责任单位和具体工作要求，全区水水质稳步提升，水环境持续改善。

2019年，高淳区22个主要水体水质监测断面，达到或优于规划功能类别标准的断面有19个，由表3可知，水质断面达标率与2018年相比上升了4.5个百分点。2018年有一个V类水质断面，而2019年Ⅴ类水质断面无，2019 年、2018 年均无劣Ⅴ类水质断面。高淳区水质环境呈逐渐好转的趋势，水环境在政府多项治理措施下持续改善。

生活污水治理是农村生态环境整治的重要部分，是实施乡村振兴战略的重要措施。江苏省政府于2020年5月发布了《江苏省农村生活污水治理提升行动方案》，根据此方案进行相应的农村污水处理设施建设工作，并取得了阶段性成效。2020年底高淳区农村生活污水治理农户覆盖率达到55.83%。

从2010年至2020年底，高淳区已完成了800多公里的生活污水管网的建设，以及建成924套污水处理系统。实现了全区自然村污水处理设施全覆盖。目前全区共有7座城镇污水处理厂，根据高淳区覆盖拉网式环境综合整治实施项目规划，目前有35个自然村生活污水接管纳入城镇污水处理厂，受益群众数量约为1.85万人。

2019～2020年，根据南京路通环境科技有限公司调查的高淳区农村污水管网相关数据，如图4所示，目前高淳全区村庄污水处理能力为14162 t/d，总受益农户52242户，其中纳入城镇污水处理厂的农户约3867户，接入污水处理设施的农户约39899户。各街镇农村生活污水处理设施建设情况如下表所示：

表4 农村生活污水处理设施建设情况

三、高淳区生态环境治理中政府职能履行存在的问题

2023年，高淳区生态环境局政务公开工作严格按照xxx、省、市、区的有关工作部署，扎实有序推进新条例落实，取得了一定的成绩，但距离群众的需求和上级的要求还有一定的差距。主要问题体现在以下几大点：

（一）职能部门权责划分不清晰

在环境治理方面，政府发挥了重要作用。然而，在实践中，一些政府部门因职权不清、职责重叠而相互推诿。有些工作人员觉得，上层领导给他们安排了工作让他们去做，他们则不动脑子的直接将任务安排下去，让下层行政人员去进行详细的工作。他们认为自己布置了相应的工作就是完成了任务，完全忽视了自身的职能以及服务能力。一些职能部门的工作人员，完成任务的标准还停留在发几张工作照片，以为有了照片，就会留下蛛丝马迹，即代表完成了自己的工作，其实并没有对每次的宣传工作的执行情况进行评价，也没有对每一次的宣传结果进行总结。

我国行政体制“部门化”现象比较严重，各个政府部门常常缺少整体和全局意识，因此，往往只要看到对自己有利的事情，就会争先恐后地去做，对自己没有好处的事情就会相互推诿，从而使政府职能与生态文明背道而驰[14]。生态环境治理工作是政府环保部门的专门职能，而政府其他部门一般都是各司其职，在做决策时缺乏对生态环境建设的重视，政府各部门缺乏协调性会导致生态建设达不到理想状态。

目前，我国政府机关在乡村环境治理中，也常常出现“责任不到位”的情况。由于农村环境治理工作牵涉到多个部门，各个部门之间的责任分工错综复杂，难以协调。权责划分不明会直接导致政府人员对生态环境治理失去方向，会出现职责交叉重复，引发沟通不畅、配合不足等现象，最终妨碍正常工作的有效进行。

（二）监督管理和考评能力不足

地方政府是农村生态公共服务的提供者也是农村生态环境治理的监督者，有责任去规范、监督和制止污染，其中监督必须考虑治理的各个环节和方面。然而，情况并非如此。政府在全面推进农村生态环境深度管理的初期往往会强调检查监督，而在后期往往忽视反馈或是监督抽查开始减少次数。

高淳区农村生态环境治理考评体系不健全，政府人员积极性未被充分调动，考核工作重点不突出。政府的下派的全部工作基本由基层乡镇干部来完成。在开展工作时，乡镇干部的职责比较重。高淳区在制定环境保护文件时，未充分发挥有关政府职能的作用，考评体系不完善。

高淳区政府在农村环境监督考评工作中，往往存在奖惩措施落实不到位等问题。有些工作人员对农村环境管理的日常监督和定期监管力度不足，有的工作只是停留在表象上。

（三）政务信息反馈深度和时效性不强

在很多方面政府与人民之间存在一种委托代理关系。人民作为委托人，人民将权力委托给政府，希望政府能听到他们的诉求，能及时有效的给予反馈信息。并通过履行政府职能为其提供优质的服务解决问题。然而，从现实状况来看，这只是一种理想状态。目前，我国大部分乡镇政府在进行农村生态环境治理工作时，普遍存在着政府信息反馈能力不强等问题。表现为人民借助通过平台提出的问题与意见但政府消极回应、被动回应甚至拒绝回应民众诉求等。有些服务电话一直处于忙碌或则直接是无人接听状态。更不会向所有的人民群众公开环境治理方案与进程。

高淳区的门户网站上环境污染相关模块里的信息更新不及时。至今有些条目还停留在2020年，这显示出政府相关部门对环境污染这一块的信息反馈不重视，平台处理的相关信息也较少，环境保护这一栏的文件内容主要是以文件公告为主，缺乏深度。

（四）环保宣传工作落实不到位

一方面，人是生态环境治理中的主要角色，发挥着核心的作用。农村生态环境治理的农村主体，即农民，他们大部分人受教育程度较低，对生态环境保护的意识不强，甚至淡薄。村民会随手丢垃圾、会将秸秆直接焚烧、大量使用农药化肥等，他们没有认识到环境污染对子孙后代的影响，不愿意主动采取有效行动改变非生态的传统生产生活方式。他们认为生态环境治理工作理应是政府人员去执行的，与自己无关。

另一方面, 政府在宣传农村环境保护时，针对性不够，没有考虑村民的特性。有些乡镇行政人员的宣传工作做的还不到位，在宣传农村生态环境问题时不注意方法，不顾及农民的具体情况，一味的只在乎上级领导布置的任务是否完成，根本不注意农民是否真正的接收并消化了宣传内容。生态环境意识和生态文明观念的确立是生态文明建设的关键。而一些宣传工作停留在文件上，个别农村只是进行了表面工作，比如发放宣传册、悬挂主题条幅、开了宣传培训会等。任务把这些过程拍拍照并上传工作群这就是完成了任务，这样的工作存在严重的形式主义，直接导致农民生态环境保护的意识得不到提升。

（五）政府缺少多元主体协调共治意识

在生态环境治理工作中，一些地方企业会因为自身的利益而产生破坏环境的行为，但这些应该被关或对其进行整改的污染源主体却得不到相应的处理，在需要政府职能部门这只“看得见的手”发挥作用的地方，往往看不见这只手，这就表现出政府生态职能与其他政府职能的不协调甚至是缺位[15]。高淳区政府与当地企业很少就生态环境治理问题形成合力，还是停留在政府主管监督，企业仅仅只是守法者的角色。

政府忽视了农民在农村生态环境治理中的主体地位。在落实乡村生态环境治理工作的过程中，政府的某些行政人员在发挥其职能时自动忽略了普通民众、相关企业及社会组织等的主体地位，忽视了他们对环境协同治理的巨大影响和作用。所以，在治理生态环境问题上，政府很少去听取民众的诉求与意见，也很少去邀请群众代表参与具体事务的协商。政府职能在生态环境治理的道路上经常表现出的是一部“独角戏”。

高淳区在开展农村生态环境治理过程中，注意到了经济和生态的协调发展，但是所有的治理措施和规划都是至上而下的，没有意识到多元环境治理主体的重要性。

四、农村环境治理问题中政府职能履行的提升对策

农村生态环境治理的好坏与政府职责履行的程度有一定的关联。我们可以在了解农村生态环境治理与政府职能等概念的基础上，进而去分析政府优化职能的必要性，客观的评价政府的生态环境治理责任履行状况，从而提出一些可以强化政府职能履行的意见。

（一）优化组织机构，完善部门协同合作机制

合理优化组织机构，健全部门间的协同合作机制，已成为现代行政管理改革的重要工作。应针对当前所存在的一系列问题，进一步深化改革,不断完善。

部门协同合作能力是政府有效履行政府职能的有效保障。政府要发挥协调以及引导功能。政府部门要与农村环境治理有关部门必须明确界定以及划分其职责。政府应事先划分各部门职能，从而使其具体的责任得以确认，避免出现敷衍做事的情况和避免职能划分不明确、职责交叉的情况。一方面，将协调与协商进行结合；高效科学、权责一致；听从安排；符合绿色发展的要求，与改革目标一致。另一方面，科学地进行部门职责划分，强化部门间的交流，避免效率低下出现互相推诿的现象。在实际操作过程中可以总结各部门之间的联系，使其合作更加科学化。除此以外，在分工时应注意，如果一个项目需要多个部门连同负责时，应该设立一个牵头部门，由主要的领导者，并让其明确相应的职责，明确相应人员的职责分配。最后，要按照相关文件、行政法规完成职责的分工过程。

（二）完善考评机制增强问责力度

为了增强基层政府治理村庄生态环境的能力，必须通过建立健全评价体系，明确农村环境考评细则。政策的制定要有针对性，环境治理成效如何，需要开展工作督导考核评价。

建立健全的长效考核机制。政府要通过一系列的措施和方案发挥政府职能进行生态环境治理工作。要从污染源头进行防控，要保证监管工作涵盖整个流程。政府可以通过不打招呼、暗访等形式去相关污染源主体进行突击执法检查。针对政府人员职能履行情况建立完善的考核体系，对政府人员工作任务完成情况进行严格考核。对乡镇工作进行验收和检查，在考核中成绩好、排名高的，可以给予表扬，若有成绩差的则要给予通报批评。如果有进度严重落后的，就针对相关负责人进行约谈问责。

增强考核问责力度。政府应落实“环保监督员制度，研究和探索企业环境行为审核审计制度”。强化各级执法部门监督责任，达到齐抓共管的效果。政府对于产生污染的相关企业，不光要进行口头教育予以警告和现金罚款，严重者更是要责令停产整治，并对企业相关负责人进行批评教育，根据相应的法律条款增强处罚的力度。对于污染严重以及污染数量多的情况展开座谈会，针对相关污染进行具体的对策分析。

（三）加强政务信息反馈深度与时效性

高淳区各个政府网站平台对于相关信息的公开都应该做到及时。政府应建立完善的信息公开制度来保障公众的知情权、表达权、参与权和监督权。对于经过考核之后的结果应该做到公开，应以正式的公开文件发布在政府网络，以及做到通知到个人和下层政府组织。除此之外还要做到以下几点：

一是加大公开力度。高淳区政府考核标准要围绕区委区政府工作部署，并不断完善政府信息公开平台栏目体系，加强对信息发布管理与考核，使政府信息公开常态化，提升重点领域政策信息公开力度，通过数字、图标、音视频等方式加强政策解读等。

二是加强平台建设。根据《高淳区政府网站管理办法》，进一步明确网站工作责任分工，强化内容分级审核机制，细化栏目保障工作要求，规范政务信息公开内容，提高信息公开内容数量质量，建立政府网站内容保障长效机制。

三是强化业务能力。根据《政府信息公开条例》，要求强化政务公开业务学习培训，定期组织学习会、交流会，分析群众诉求对政府信息公开需求方向，提升信息公开申请处理效率，提高对政务公开平台使用熟练度。

（四）加强农村环境治理宣传工作

在生态环境合作治理中,政府的宣传工作是至关重要的环节，能增强公民生态环境治理的参与意识和规范公民的生态环境保护的行为。公众的高度参与性是有效开展环境治理工作的巨大支撑力。政府应该发挥其职能积极宣传并引导群众，让农民成为协调共治的合作伙伴与参与者。

一方面党组织要起到先锋模范的作用，率先开展农村生态环境整治。要想乡村振兴，党组织可以通过经验交流会或者开展以生态环境保护为主题的宣传会对农村党员干部以及行政人员进行培训，明确好带头人的责任和任务，让其意识到自己要在宣传引导、监督管理等方面尽心尽责。引导农民转变观念来强化环保意识和纠正环保行为。

另一方面要加大对农村环境保护的宣传力度，营造良好的治理氛围。在此环节中，各级政府应该注意到农民的特性，开展的环保宣传教育活动要深入到农民的日常生活中，有助于激发广大农民群众的环保意识。同时，宣传的手段也可以采取多种方式，比如通过各村负责宣传的行政人员亲自入户发放环境治理的相关材料，可以通过各种沟通媒介如微信，广播等来进行宣传，还可以通过标语横幅和多彩墙绘进行特色的环保宣传，并定期组织以生态环境保护为主题的会议和宣讲环保治理的知识。接受农民的咨询，引导农民以主人翁姿态积极参与到环境治理中。

在开展宣传环保工作的同时，还可以加强新闻媒体的舆论引导，这样可以提高公众对环保的认识，加强对生态环境保护的意识，政府要引导公众理性参与，建立健全社会团体、公众监督机制。

（五）形成多元主体治理模式

对于农村生态环境治理工作的协调控制需要不同客体之间的共同协作，而各级政府及其职能部门、企业、民众等不同客体之间的关系也是错综复杂的。政府应做好其中的协调工作，避免出现各类矛盾和纠纷，影响生态环境的治理。

在生态环境治理工作中，企业是政府的有力合作伙伴和参与者。但是某些企业为了获得最大化的自身利益，在经营过程中可能会对生态环境产生污染和危害，因此，政府必须履行政府职能对相关企业进行适当的引导，政府可以采取政策支持、环境观念引导等手段对企业进行恰当的管理并纠正公司的发展观念。使其意识到生态环境保护的重要性，并在经济利益和生态环保之间取得平衡。

只有人民群众的积极参与，生态环境治理工作才能更顺利进行。政府应当鼓励公众积极参与生态环境的治理。在涉及到公众环境权益的政策和立法条款、规划建设项目时必须充分听取公众意见。政府通过建立的互动平台，让政府与人民之间的交流更方便，既要保证政府发布的各项指示能够准确、高效地传达，又要保证人民群众的意见与诉求能够得到最大程度的反馈，这样才能最大限度地降低政府治理工作的阻力。提高环境治理的针对性和时效性。

除此之外，政府要注意平衡地区经济发展和保护生态环境之间的关系。多元主体之间应该相互配合，协助政府进行生态环境治理工作，政府则发挥协调职能，协调同级环境治理主体间的关系。增强乡村生态治理中的科技创新与普及。

五、结论

我国对生态环境的治理应该建立在各级政府对国情和各地生态环境实际情况的深刻理解之上。其中政府职能正确有效地履行是农村生态环境治理中的关键一步，也是各级在实施乡村振兴战略中的重要课题。

本文以探究高淳区农村生态环境治理情况为例，将政府职能履行作为主要研究对象，发现高淳区政府在农村生态环境治理中采取了政策、财政支持和落实法律法规等措施，在空气污染治理、垃圾污染治理、水污染等治理方面取得了一定的成效。在实际调研中，发现政府职能部门权责划分不清晰、政务信息反馈深度和时效性不强、环保宣传工作落实不到位等问题。对此，本文提出优化组织机构，完善部门协同合作机制、加强政务信息反馈深度和时效性、加大宣传力度等措施，同时提高对多重治理角色的认识，协调多个实体的行为，完善协同治理模式，提高高淳区的农村生态环境治理能力，建设美丽乡村，加快生态文明建设进程。

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致 谢

行文至此，落笔为终。我的本科生涯即将落幕，我与宿迁学院的故事始于2020年金秋，终于2023年的盛夏，初到行管Z班的一幕仿佛还在昨天，一路走来不优秀，但一直在努力，一直在成长，目光所至，皆是回忆。

饮水思其源，学成念吾师。在此我要感谢老师，本文是她在百忙之中多次审阅全文，对我悉心指导，并为本文的撰写提供了许多中肯而且宝贵的意见，本文才得以成型。她不仅让我掌握了通用的研究方法，而且让我学会了很多待人接物的道理。她的人格魅力，令人如沐春风。

父母之爱子，则为之计深远。我要感谢我的父母二十多年来对我的关心与支持。他们给我提供了一个很好的学习环境，使我能够顺利地完成我的学业。他们是我人生的导师，也教导我人情世故，教导我做人。

初见乍惊欢，久处仍砰然。感谢我的男朋友朱承才，他是学习十分优秀的男孩子，身上有很多闪光点，我从他身上学到了很多积极向上的思想，很谢谢他总在我自我否定的时候一次又一次地鼓励我，和他相处我变得越来越自信，我们都在好好生活。愿未来我们一切顺遂，携手相伴。喜乐有分享，共度日月长。

最后，我真心感谢我这一路走来遇到的所有人，谢谢你们出现在我的生命里。

乡村振兴背景下农村生态环境治理中的政府职能研究——以南京市高淳区为例

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