精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究

  引言

  研究背景与研究意义

  1.研究背景
  “精准扶贫”这一词汇最早由xxxxxxx提出。2013年11月,在湖南湘西考察时,与当地村名干部座谈,作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月,xxx办公厅、xxxx办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出“要消除贫困,改善民生,走出一条中国特色扶贫开发道路,最终实现共同富裕”。进一步将“精准扶贫”思想落地,详细规划了其工作模式的顶层设计。2个月后,全国“两会”期间,xxx参加贵州代表团审议时提出“干部要看真贫、扶真贫、真扶贫,使贫困地区群众不断得到实惠。”,进一步阐释了“精准扶贫”理念。2015年1月,xxx考察云南时强调,各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性,在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任,采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施,特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。由此,“精准扶贫”一词成为当下媒体及社会各界探讨的关键词。同年11月27日,在全面建成小康社会进入决胜阶段、脱贫攻坚进入冲刺阶段之际,xxxx在北京召开了中央工作会议,充分体现了对扶贫开发工作的高度重视。会上,xxxxxxx从战略和全局高度,深刻阐述了推进脱贫攻坚的重大意义,对当前和今后一个时期脱贫攻坚任务作出部署,明确了新时期扶贫开发工作的大政方针、目标任务、总体要求。要解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”的三大问题,确保到2020年农村贫困人口实现脱贫,就要认真学习贯彻xxxxxxx重要讲话精神,使扶贫开发工作站在高处,想在远处,干在实处。
  2019年12月10日至12日中央经济工作会议强调,明年要坚决打好三大攻坚战。对于脱贫攻坚战,会议强调,要确保脱贫攻坚任务如期全面完成,集中兵力打好深度贫困歼灭战。我国要在2020年将全部贫困县、贫困人口完成脱贫摘帽,让区域性贫困不在出现,到目前为止还有将近一年的时间来兑现,这是中央作出的庄严承诺,打赢深度贫困地区脱贫攻坚战是全面建成小康社会的前提。虽然是“硬仗中的硬仗”,但也是“必须完成的任务”
  2020年3月6日,在决战决胜脱贫攻坚座谈会上,xxxxxxx深刻分析脱贫攻坚面临的形势,就确保高质量完成脱贫攻坚目标任务作出重大部署,号召全国全社会的人民,以坚定必胜的信心可持续助推脱贫攻坚更大决心、更强力度推进脱贫攻坚,以夺取最后的胜利,攻坚克难,不获全胜决不收兵。
  2020年脱贫攻坚任务完成后,中国有近一亿的贫困人口脱离贫困,实现小康,率先完成联合国2030年制定的减贫目标。联合国秘书长古特雷斯指出,精准扶贫是一项伟大政策,是实现2030年可持续发展议程、帮助贫困人口脱贫这一宏伟目标的唯一方法。国际社会各界对中国的脱贫治贫政策充分肯定,中国的经验值得全球国家借鉴,通过“一带一路”共建合作中,许多发展中国家表示愿意同中方加强合作,共同实现全面脱贫。
  2.研究意义
  驻村帮扶干部在整个脱贫攻坚领域有着不可替代的作用,本文着重探析在扶贫领域如何管理驻村帮扶干部。从全国来看,全国各地纷纷出台政策,从各级机关、高校、事业单位及国有企业选派干部到贫困地区驻村开展帮扶。同时,干部驻村帮扶从长期看是中国xxxx群众路线的重要实践形式,在精准扶贫工作中干部帮扶不仅仅延续了群众路线,还成为一种贫困治理的新模式和新机制。
  驻村帮扶干部是党和政府联系贫困群众的重要桥梁。通过驻村进点与群众同吃同住同劳动,朝夕相处让干部直接联系服务群众,感受到群众的安危冷暖,把握群众的思想脉搏,把党和政府的关心和温暖送到群众手中,把群众的需求转化成政府的决策上通下达,在党和政府与人民群众之间架起暖心桥;干部帮扶作为历久弥新的农村工作手段,在精准扶贫中在广泛动员行政、社会力量、充分利用扶贫资源、激发贫困对象内生动力等方面发挥着积极的作用,因此可以称之为我国扶贫方式的制度性创举。驻村干部帮扶将“行业扶贫”与“单位包村”的优势相结合,更好的将“精确度”较低的问题进行解决,对驻村干部帮扶管理进行研究,可以丰富和拓展农村脱贫理论和农村治理理论,有利于广大帮扶干部正确认识其重要意义,找到正确的工作方法促进帮扶成效,完成精准扶贫中党和政府给予驻村帮扶干部的重大任务。
  驻村干部帮扶是推动精准扶贫精准脱贫、打赢脱贫攻坚战的重要力量。XXXxxxx以来,以xxx同志为核心的xxxx,把脱贫攻坚作为我们党执政的重要使命,作为全面建成小康社会的突出重要性和底线目标,目前仅山西省就有1.16万名领导干部,带领9410支驻村工作队25.6万名党员干部,派驻9395名农村第一XX,对全省的7993个建档立卡贫困村和119.2万建档立卡贫困户,结对帮扶全覆盖。“两个全覆盖”,就是驻村工作队对贫困村的帮扶全覆盖,党员干部对贫困户的帮扶结对帮扶全覆盖。仅去年一年,这支力量先后帮扶产业项目8547个,投入产业开发资金4.17亿元,基础设施资金3.2亿元,资助贫困生4万余人,举办各类培训班1万余期,培训32万余人。事实证明,这三支队伍成为山西省打赢脱贫攻坚战的主力军和一线突击队,为去年该省实现脱贫攻坚首战首胜发挥了重要作用。
  驻村干部帮扶是脱贫攻坚成效考核的重要指标。到2020年全面建成小康社会是XXXxxxx提出的两个百年奋斗目标之一,也是我们党做出的庄严承诺。农村是全面建成小康社会最重要的战略要地,特别是贫困农村地区,不达到贫困地区的小康就不能建成全社会的小康。“小康不小康关键看老乡”,我们不能让光靠嘴皮子动一动就实现了小康社会,需要得到人民群众的满意度也需要国际社会对我国建成全面小康社会的认可度。xxxx把脱贫攻坚作为“四个全面”战略布局的最大短板来认识来定位,突显了脱贫攻坚的重要性。因此把贫困的山头攻下来,把贫困的帽子摘下来,这是一场没有硝烟的战争,是一场只能赢不能输也输不起的硬仗。中央政府作为第一方明确了目标,加大了投入,谁来落实,责任主体是谁,省市县三级,作为承担主体责任的第二方,省级向中央签订了责任书,立下了军令状,特别是脱不脱贫,谁说了算,不是中央说了算,也不是省市县说了算,而是必须引进第三方评估机构,对群众满意度进行评估,由群众说了算。通过考核就是为了对照责任书逐级检查工作的进度,总结经验、查找问题、压实责任、传导压力。
  2018年12月底,和顺县顺利通过了第三方的脱贫验收工作,并在当年山西省脱贫攻坚考核大排名中取得最高等次“好”;2019年4月18日,山西省政府庄严宣布和顺县退出贫困县序列;2019年7月6日—12日,和顺县代表山西省顺利通过了国家第三方脱贫摘帽抽检,其中错退率、漏评率为“零”,98.86%的满意度,与国家第三方抽检小组抽检的22个其他省市县最高满意度99.2%,几乎相差无几。在山西省脱贫攻坚表彰会上,和顺县扶贫领导小组被授予“山西省脱贫攻坚组织创新奖”;同时,山西省扶贫办向xxxx扶贫办推荐和顺县作为“四不摘”示范县。
  这些成绩的取得与和顺县驻村帮扶干部统一管理是密不可分的,并且其积分制管理办法等在山西全省、榆次全市进行了推广。所以本文以和顺县为典型案例,基于和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理现状的分析,探讨存在的问题和原因,吸取教训、扬长避短、借鉴经验,提出提升驻村帮扶干部管理的相应举措,以期为中国减贫方案和减贫成就贡献进一步的力量。

  国内外相关文献综述

  1.国外相关文献综述
  (1)关于贫困定义
  国外在面对各自程度的贫困问题时需要考虑到政策制度、经济发展、文化水平等因素。首先需要对贫困的定义作出详细的解释,以反映出研究者对贫困定义关注的角度个性问题。
  随着扶贫活动的不断发展,贫困定义会随着研究者的认识程度而不断开展。在美国,贫困定义最早是在60年代由0rshansky在研究贫困思想时得出的,她提出了一个重要的标准—“贫困线”,就是将购买食物的费用的3倍设定为贫困线,如果某家庭的收入低于3倍的数额,则认定为贫困者。家庭的规模大小、人员数量、城市或者农村户口以及房主的性别都是影响贫困线的主要原因。在美国官方机构对一些消费指数做出了轻微调整之后将0rshansky的贫困定义在1969年收集采纳,笔者认为0rshansky的贫困定义主要针对贫困者最低生活标准来制定。
  到了90年代,家庭实际收入及贫困户的偏好没有包含在贫困定义中而受到经济学家的广泛批评,在经济增长与不平等不充分的矛盾持续恶化中揭示了问题的严重性。部分学者由此开始注意,需要依靠贫困者自身的能力才可以提高脱贫功效。Hanveman和Bershadker在这个时期提出了净收入能力贫困(Netearnings Capacity Poverty简称NEC)的概念。在他们看来,成年人依靠自身的体力及智力仍不能获得与其相等或者高于贫困线的收入,则为NEC。这种新型概念反映出政策取向消除了对贫困者的就业限制,让贫困者能够通过培训等方式提高净收入能力。而不是通过单纯的发放救助物资维持贫困生存,要使得贫困者摆脱贫困,调动脱贫积极性,需要授人以“渔”。
  阿玛蒂亚·森[阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002](1998年度诺贝尔经济学奖获得者)同样有此相似的观点。他认为有两个因素应包含在贫困定义中,一个为“识别贫困方法”,一个为“贫困特征”,将此二者构成“贫困总印象”,即“识别(identification)”和“特征(characteristic)”。I和C分别代表一个方面,另外H为贫困线以下的人口比例,I为绝对收入的贫困比率阿玛蒂亚·森提出可以引用“基尼系数G”来填充因为缺少收入分配问题而造成的困扰。由此提出一个公式P=H{I+(1-I)G}(阿玛蒂亚·森,2001),P为更精确的衡量贫困的指数,较为精确地把握了贫困的内涵,P随G的增加而增大反映了分配的不平等程度,当G为0时,此时P=H。森认为,贫困的真正含义是贫困人口缺乏创造收入的能力和机会。其中贫困的原因是他们获取收入的能力受到剥夺(capability deprivation)以及机会的丧失;低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素,但并不是全部因素,疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。
  表1.1国外贫困理论的研究维度
  年代代表人物观点
  60年代0rshansky(1969)[[Eisenberger R,Huntington R,Hutchison S,et al.Perceived organizational support.Journal of Applied Psychology,1986(71):500-507]]将购买美国农业部食品计划所包含食物的费用的3倍设定为贫困线
  90年代Han和Bershadker(1998)关于净收入能力贫困(简称NEC)的概念)
  00年代阿玛蒂亚·森(2001)P=H{I+(1-I)G}
  P随着G的增加而增大,当分配绝对平均即所有人的收入都相等时,G为0,此时P=H。
  上述各个年代对于贫困定义的论述具有重要意义。很早以前,由于匮乏的资源以及技术的落后使得中国贫困地区依旧为传统农业为主,且贫困地区人们本身不具有对贫困落后经济的强烈改变,所以贫困状况并没有根本改善。但现在我国扶贫方式早已实现从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”的转变,一方面将传统农业作为扶贫的主要方式,另一方面要使用专门政策措施具体针对贫困人口譬如社会、政治、科教。不过这一切还是要以贫困人口摆脱贫困以及确立能力贫困观念为最终观念。
  (2)关于贫困治理样本
  (一)发展中国家的减贫战略
  减贫问题是一个发展中国家面临的普遍问题,即使在现有善治的社会环境里,也会充满政策模糊、挑战以及潜在的失败以及低预期的结构,甚至有时文本战略目标亦会产生逆向效应,因此,西方发展中国家将设立“善治”(good governance)议程作为重要的政策抓手,并一致认为善治对于减贫目标的实现至关重要。[Alvaredo F,Gasparini L.Recent trends in inequality and poverty in developing countries[M]//Handbook of income distribution.Elsevier,2015.](P.697)其具体做法有:1.将脱贫目标重新衡量。制定令人信服以及强有力的政策理由来证明善治对于减贫的重要价值。对于很多贫穷的国家来说,善治或许是一个期许的政策,尽管现实的阻力可能会完全淹没其实现的能力,但大部分发展中国家能够将阻力转变为动力,找出重新制定减贫战略的好方法,即在充分治理条件下研究、分析和评估能力对于方案目标的重制的有效性;2.分清主次矛盾。议程在短期或中期的奏效并非很显著,将贫困地区、贫困人口与资源进行有效分类,并列出优先事项等级,节省稀缺的资源是重要的方法;3.样本分析。历史样本分析和国家案例分析可以提供有关减少“必须完成”事项清单的见解,以此作为推行治理改革的建议顺序;[Kwon H,Kim E.Poverty reduction and good governance:Examining the rationale of the Millennium Development Goals[J].Development and Change,2014(2).]4.汲取逻辑经验。治理议程并非万能治理工具,从“为什么、是什么以及怎么样”三个维度进行分析和经验总结,并通过经验教训厘清何种类型和条件下改革比改善机会更加有效。
  (二)发达国家的区域贫困治理
  1.分析单位的合理性问题
  西欧国家作为高福利地区的典型代表,区域内的贫困问题也是影响其福利国家发展的一个关键因素。从西方发达国家的实践来看,区域贫困问题的解决很难找到一类适当的社会参照群体和物理单位来定义和测量贫困的程度。西方学者和部分政府官员认为欧盟委员会在上世纪90年代采用的以“国家单位”对贫困的分析和判断是不严谨、不科学的方法。[Jesuit D,Rainwater L,Smeeding T.Regional poverty within the rich countries[M]//Inequality,welfare and poverty:theory and measurement.Emerald Group Publishing Limited,2013.]假设不以同样的分析单位对待在不同地区具有相同生活标准的人群,区域贫困概况可能具有欺骗性。全球发达国家区域贫困的比较,北美地区、澳大利亚地区或者说是欧洲各地区,在区域贫困治理中有多大程度上通过固定的分析单位缩小了地区之间的贫富差距呢?从实践来看,分析单位的合理性已经上升到国家公共政策与衡量贫困区域方法的关联性问题,解决发达国家区域贫困问题中分析单位的演变过程,这既是一个历时性问题,也是一个共时性问题。
  2.超越国家和地方的解析模式
  全球性的贫困问题已迫使处于不同区域内的政治单元做出符合本地发展的可持续贫困治理战略。从发达国家的贫困实际来看,纽约州的贫困比例与美国整体的贫困比例在同一阶段内存在很大的差异,威尔士州、澳大利亚和哥伦比亚省的贫困率在同年均低于设定贫困线,而部分发达国家从整体性治理的视角出发制定的贫困线可以作为一种固定区域内的阶段性分析模式,例如,不同发达国家关于贫困线的划分与制定依据有所不同,同一发达国家内地区之间参照标准亦有所差异。因此,超越国家和地区的模式成为了发达国家曾经普遍接受并参照的优先样本。事实上,因为欧盟角色的特殊性跨国家和地区的理论分析模式也有其积极的贡献,发达国家以国家之间、区域及其内部的“差异性”收入作为分析对象,通过共时阶段内对发达国家区域贫困率进行估算,进而寻求出减少贫困差距的有效方法。然而,发达国家亦不可否认的是区域内部的贫困悬殊问题,尽管在贫困政策方面也进行了无数次的调整和改变,但依旧难以应对随之而来的贫困挑战,回顾其根本原因在于针对地区差异的政策工具结构性失衡所致。
  2.国内文献研究综述
  从国内来看,近年来,随着扶贫开发工作任务的重要性日益凸显,逐渐形成了丰富的研究成果。
  相对贫困人口的认定标准。当前,全国对贫困对象的认定最关键的指标是收入指标,也就是农村居民人均可支配收入。以农村居民年人均可支配收入低于4000元(2014年不变价)作为相对贫困人口的认定标准,以全村年人均可支配收入低于8000元(2014年不变价)、相对贫困人口占全村户籍人口5%作为相对贫困村的认定标准。
  农村居民人均可支配收入=工资性收入+生产经营性收入+财产性净收入+转移性收入-生产经营性支出-转移性支出。
  其中,收入指标主要包括:工资性收入、生产经营性收入、财产性净收入(也称资产性收入)、转移性收入四类。
  1.工资性收入:是指从业人员通过各种途径得到的全部劳动报酬和各种福利,包括受雇于单位或个人、从事各种自由职业、兼职和零星劳动得到的全部劳动报酬和福利,也指是农户所有人外出务工的所有工资收入。
  如农户确实无法提供或不愿提供外出务工人员具体的工资收入,可按外出务工人员从业所在地最低工资标准作为计算参考指标。
  2.生产经营性收入:是指农户以家庭为生产经营单位通过生产经营活动取得的收入。分为农业、林业、牧业、渔业、工业、建筑业以及第三产业。
  除了农户提供的数据、凭证作为计算依据,在计算农产品收入时,可参考农产品产量和销售价格。计算第三产业收入时,如小商店的经营收入,可参考营业额和利润率。
  3.财产性净收入(也称资产性收入):是指通过资本、技术和管理等要素参与社会生产和生活活动所产生的净收入。即家庭拥有的动产(如银行存款、有价证券)和不动产(如房屋、车辆、收藏品等)所获得的净收入。包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入;财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。
  4.转移性收入:是指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。包括计划生育补贴、低保金、养老保险金、政策性生产补贴。除以上各类补贴外,还包括政府、非行政事业单位、社会团体对农户转移的退休金、社会救济和补助、救灾款、经常性捐赠和赔偿等;住户之间的赡养收入、经常性捐赠和赔偿以及农村地区(村委会)在外(含国外)工作的本住户非常住成员寄回带回的收入等。
  支出主要包括生产经营性支出和转移性支出两类。
  1.生产经营性支出:指农户以家庭为生产经营单位通过生产经营活动的支出。包括家庭经营费用支出、生产性固定资产折旧、税金和上交承包费用等。
  2.转移性支出:是指农户对国家、单位、住户或个人的经常性或义务性转移支付。包括缴纳的税款、各项社会保障支出、赡养支出、经常性捐赠和赔偿支出以及其他经常转移支出(指除缴纳的税款、社会保障支出、赡养支出以外的其他经常性支出,包括各类罚款、政府部门向农民提供服务收取的服务费)等。
  需要注意的是,从建档立卡工作实际看,以收入作为贫困户的唯一识别标准不一定能全面、客观、真实地反映农户的生活状况和水平,在识别扶贫对象时,除了要计算收入标准外,还应当考虑支出的因素,尤其是农户的吃、穿、住以及子女教育、医疗保障问题。比如,一些农户人均可支配收入可能达到或略超过4000元,但因家庭人口中有重病或小孩读书等因素,开支较大,造成生活长期贫困,这些人口经村民代表大会评议通过等程序后,可纳入贫困帮扶对象。
  精准扶贫研究。李小佳(2020)[李小佳.精准扶贫思想的形成与实践探讨[J],2020(15)]认为精准是核心灵魂,要深刻理解精准化的理念。在探讨精准扶贫思想的形成与实践中,分别从萌芽、产生、发展三个阶段阐述了精准扶贫思想的形成过程,针对坚持精准扶贫基本方略的实践方法展开分析,提出进行精准识别、做好精准帮扶工作、完善精准管理三大措施,并探讨了精准扶贫的发展前景,以促进全面小康和共同富裕早日实现;王晓红(2020)[王晓红.精准扶贫视角下提升我国农业保险财政补贴效率研究[J]上海:经济学科出版社,2020.]认为农业保险财政补贴可以更好地把市场同计划结合起来,为完善精准扶贫制度提供更多参考。农业保险财政补贴助力精准扶贫战略实施是从现实角度看&农业保险财政补贴制度与精准扶贫制度相辅相成,二者相互配合,对农民增收农业发展发挥了巨大作用。谢小芹(2020)[谢小芹.精准扶贫与地方政府行为转型[J]西南财经大学,2020(10)]认为精准扶贫是一种新型的资源输入方式。自精准扶贫战略提出以来对贫困领域的干预之强,犹如在集体化时期形成的“三级所有和队为基础”的组织架构对基层社会的毛细血管式的渗透,为了顺利实现“2020年全面实现小康”的政治目标,扶贫工作采取精准化的新型方式来推进,以中央政策为助力,彰显出一种超常规性的政策特性。
  驻村帮扶干部作用等研究。彭国华等(2014)[彭国华,李林宝.为精准扶贫建好管道——访xxxx扶贫办党组XX、主任刘永富[N].人民日报,2014-06-22.]认为驻村帮扶干部是实现“六个精准”的重要渠道之一,是实现中央等上级政策落实到基层的有效机制,是实现精准脱贫目标的关键手段;刘金海(2012)[刘金海.工作队:当代中国农村工作的特殊组织及形式[J]中共党史研究,2012(12).]认为,驻村帮扶干部作为中共农村的有效方式,可以对农村政策的贯彻和推动农村经济协调发展具有重要的意义;蒋永甫等(2016)[蒋永甫.干部下乡、精准扶贫与农业产业化发展—基于“第一XX产业联盟”的案例分析,2016]详尽地描述了“第一XX产业联盟”的重要作用,不仅是对贫困村农业产业扶贫有着积极地推动作用,也是工业产业扶贫的重要路径;王丹莉(2016)等[王丹莉.干部驻村:西藏乡村基层治理方式再透视——基于西藏六地一市干部驻村的问卷调查,2017-05-01]对驻村帮扶干部对农村公共产品及公共服务供给的作用进行了研究,在驻村帮扶过程中,具有改善公共服服供给的良好效果;杨芳(2016)[杨芳.关于发挥第一XX作用,建强基层战斗堡垒的思考[J],2018(12)]认为,驻村帮扶干部的介入会对贫困村的治理带来新的改善,对乡村法治、德治等注入新的活力,形成XXX领导、村委主导、村民自治的治理新格局,进一步提升治理效能;王文龙(2015)[王文龙.中国财政扶贫政策分析[J].财贸经济,1998(4):23-30.]认为,虽然驻村帮扶干部能够帮助贫困地区、贫困户、贫困群众有效解决政策落实等贫困问题,作为精准滴灌的通道,但是如果只是在短期内扶贫,形式主义泛滥,注重短期效果而不注重长期机制,只会带来贫困户要钱要物、不愿脱贫等负面的现象。
  驻村帮扶干部管理研究。国内学界既有研究主要从考核机制、边际效应、派出机构、制度建设等层面进行研究。在考核机制方面,王晓毅(2016)[王晓毅.精准扶贫要搞好驻村帮扶[J]农民日报,2016(33)]认为,扶贫工作到了后期出现考核繁重的现象,尤其是对过程考核较多,结果考核较少,驻村帮扶干部工作任务日渐增加。在精准扶贫背景下,应建立良好目标瞄准机制,驻村帮扶工作队在对面不同的任务时,提出切实可行的扶贫政策规划,采取多种有效措施对不同村庄、贫困户采取多样化帮扶手段;王亚华,舒全峰[王亚华,舒全峰.脱贫攻坚中的基层干部职业倦怠:现象、成因与对策,2018-06-29](2018)从边际效应方面,以全面建成小康社会为出发点,2020年精准扶贫越到后期,扶贫难度越大,依据边际效用法则,减贫效用随时间推移呈边际效用递减趋势,扶贫压力依据时间推移呈边际效用递增趋势,扶贫干部职业倦怠平台期就此出现,即前者与后者的差值;在派出机构方面,张国磊,张新文(2018)[张国磊,张新文.从博弈走向共谋:精准扶贫背景下新农合征缴困境的化解策略——基于桂南B镇的个案调研[J]西北农林科技大学学报,2018(12).]认为驻村干部派出机构具有职能异质性,对于来自普通单位“吃财政饭”的干部来说,既面临村庄内省资源不足的困境,另一方面外部资源供给缺乏;在制度建设方面,韩广富(2017)[韩广富.xxx精准扶贫精准脱贫方略的时代蕴意,2017-12-10]认为选派干部驻村作为一项制度安排,有利于推动贫困地区加快发展,从选派干部下乡组织实施到管理考核,无一不是在考察培养选拔锻炼干部的一种有效途径;在结构排斥视角方面,许汉泽、李小文(2017)[徐汉泽,李小文.精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中J县驻村“第一XX”扶贫为例?[M]北京:中国人民大学出版社,2017.]认为开展驻村帮扶工作,在权责不匹配以及资源条件有限的情况下,内外部组织机构的不协调会影响扶贫干部工作积极性;钟涨宝、李飞(2017)[钟涨宝,李飞.插花贫困地区村庄的不同主体在精准扶贫中的心态分析[J].经济研究导刊,2017(33):42-44.]从“过客”方面进行了分析,孔德斌[孔德斌.精准扶贫对贫困村公共产品供给影响的实证研究——基于H省Z村的驻村扶贫工作实践[J],2015(12)](2015)则也是对这个观点进行了进一步的说明,认为在帮扶期内驻村帮扶干部会落实政策、完成任务,但随着任期结束、召回退出、轮换换岗等形式,短期的任务而不是长期的帮扶,驻村帮扶干部只是以过客暂时在农村,这些现状、原因分析催·对驻村干部具有很想的实践性;郭斌(2013)[郭斌.村干部工作动力源研究——基于陕西省合阳县10个乡镇110位村干部的调查[J].政策,2013(5):18-15]通过建立量化模型,研究工资、待遇、进修、晋升等与驻村帮扶工作积极性的相关联因素,探寻对驻村帮扶干部的积极影响因素与消极影响因素。
  表1.2国内贫困理论研究维度
  研究方向主要观点实证研究支持学者
  驻村帮扶
  干部作用“第一XX产业联盟”蒋永甫
  乡村公共产品及公共服务供给的影响王丹莉
  对乡村法治、德治等注入新的活力,形成XXX领导、村委主导、村民自治的治理新格局,进一步提升治理效能杨芳
  驻村干部管理提出存在“基层扶贫干部的职业倦怠空间”王亚华,舒全峰
  研究方向主要观点实证研究支持学者
  驻村干部管理
  防止过度考核造成基层负担王晓毅
  面临村庄的内生资源不足和外部资源供给缺乏的双重困境张国磊,张新文
  选派干部下乡从组织实施、工作要求、选派标准、主要任务、管理考核等内容出发韩广富
  “过客心理”钟涨宝、李飞、孔德斌
  量化研究方法,激励惩戒因素与村干部工作积极性的相关程度郭斌
  3.简要评述
  总体来看,国内外学界相关研究较少,尚未形成较为系统的研究。国外学者相关研究主要集中在两方面:一是关于贫困的定义探讨,这种定义是从贫困群众的基本生活需要着手出发;阿玛蒂亚·森提出贫困公式:P=H{I+(1-I)G},“识别”和“加总”了贫困且完整反映出分配的不平等程度。另一方面从发达国家和发展中国家吸取经验,超越国家和地区的模式成为了发达国家曾经普遍接受并参照的优先样本。国内主要集中于在其扶贫干部心里活动比如出现职业倦怠期、派出机构给驻村干部带来的困境以及帮扶干部的“过客心里”的短期嵌入,探讨绩效考核对驻村干部的激励作用等,在决战决胜脱贫攻坚的关键的时刻,基于已有研究成果,运用实证分析的方法以及量化研究方法,对驻村干部管理进行分层次化研究。
  虽然如此,国内外学界相关研究仍呈现出如下不足:国外学者过多的注重理论,缺乏实践效果,没有展开更深层次的分析;而国内研究学者更注重考核管理,缺乏从更深的背后原因挖掘驻村帮扶干部内生动力。一是驻村帮扶干部产生消极反应因其一整套的逻辑制度还有个人精神懈怠因素,不能仅认为是个体行为;二是现有的驻村干部研究仅是将其拟定在静态空间中,将其刻板化、脸谱化,但驻村帮扶干部每个人所处环境不用,且在不用扶贫阶段都有着不同的行为,只片面的描述不能具有代表性,需要将整个扶贫阶段横向纵向动态视角连接起来,才能塑造有血有肉的驻村帮扶干部。突破点在于如何通过具体的情境来揭示扶贫干部异化背后深层次的制度因素。
  本文以和顺县为典型案例,针对以上研究现状,基于和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理现状的分析,探讨存在的问题和原因,吸取教训、扬长避短、借鉴经验,提出提升驻村帮扶干部管理的相应举措,以期为中国减贫方案和减贫成就贡献进一步的力量。

  研究思路及方法

  1.研究思路

  运用贫困的相关理论和公共基础管理的相关理论,以和顺县帮扶干部为例,多点面选取有代表性的贫困乡、村,通过问卷调查、查阅资料、入户访谈的形式,探寻驻村帮扶干部管理的现状、特点、成效和存在的问题及原因,探寻全国其他省、市、县的典型经验,为在决战决胜脱贫攻坚战的关键时刻,运用好驻村干部帮扶这一扶贫机制提供参考性的建议。同时,兼顾“三性”:
  理论性。在借鉴吸收发达国家研究成果的同时,梳理了扶贫干部的内生动力管理的重点难点,揭示了其内涵,分析了其中的原因。
  系统性。按照系统性原理建立县、乡、村三级帮扶干部管理框架,进行解析,在管理实践中突出体现逻辑统一性和关联性。
  实践性。适合贫困县的干部帮扶管理体系,提出来一系列的措施和办法。

  2.研究方法

  本文的研究方法采用了文献研究法、定性分析法和个案研究法三种方法。
  文献研究法。通过图书馆的书籍资料、电子文献检索系统、互联网资源等各种渠道,查阅各类书籍著作、期刊文章、硕博论文、会议报告分析等,广泛搜集了有关于驻村帮扶干部管理的资料,然后进行整理、归纳和分析,提出本文的研究构思和假设。
  定性分析法。对驻村帮扶干部进行“质”的分析,具体运用归纳、演绎、分析、抽象与概括的方法,对从各方面获取的资料“去其糟粕,取其精华”,去粗取精,揭示驻村帮扶干部管理事物本质内在规律。
  个案研究法。笔者着重从“和顺县”这一案例进行全方位挖掘驻村干部管理模式,并加以调查分析,弄清其特点及其形成过程的一种研究方法。个案研究有三种基本类型:个人调查、团体调查、问题调查,总结出一些具有推广应用价值的建议和意见。

  主要创新点及不足

  1.主要创新点

  本文基于和顺县驻村帮扶干部管理的实践探索,结合干部帮扶管理现有的理论成果,笔者在本文创作上更多的体现出文章选题、研究方法、管理优化上的创新:
  首先,论文选题的创新性。国内外学界虽然已有很多专家学者研究过驻村帮扶干部管理的现状及措施,但大部分停留在“本本主义”,相关研究集中于理论方面,极少有深入贫困村实地调研情况,针对驻村帮扶干部管理的措施更是显得“不接地气”。而笔者作为基层一线工作人员,基于贫困村驻村帮扶干部管理实践从多种创新角度详细解读驻村帮扶干部现状、原因及提出相应解决措施,研究更具针对性、创新性。
  其次,研究方法的多样性。本文综合运用了较多种研究方法,如文献研究法、定性分析法和个案研究法等,从多角度、多层次参照本地实际情况对驻村帮扶干部管理的现状和问题进行了全面梳理,对县、乡、村三级帮扶管理体系进行了分析和讨论,并试图理清各地驻村帮扶干部背后的成功案例和逻辑关系。
  再次,研究层次的实效性。笔者经过在基层一线多年的工作磨炼,深知拿来主义的“远水”永远解不了基层的“近渴”,期间亲自参与了对中央、省、市对帮扶干部管理的贯彻落实,并制定和完善了县级管理制度,在选题时密切关注了国家贫困县在面对帮扶干部管理中的基层状况和面对的问题、挑战,并把和顺县作为典型案例进行理论剖析,希望能够破解当下的一些管理难题。

  2.不足之处

  关于驻村帮扶干部管理课题的理论性和实践性均较强,在本论文已经阅读的大量文献中,笔者虽然尽力去学习相关的理论知识,但是由于工作关系不能全身心投入理论研究中,与导师之间的沟通也有限,在论述中难免存在部分理论上的瑕疵。此外,也无法去实地调研各地实际状况,只是以和顺县为案例进行了研究。鉴于当前国内数据统计资料的可信性和和完整性方面的原因,可能会出现概念界定不清晰、问题不能全覆盖、原因分析不彻底等原因,以上这些不足之处,笔者希望通过今后的工作实践来提高理论修养和解决问题的能力。

  第一章驻村帮扶干部管理概述

  1.1概念界定

  1.1.1精准扶贫
  “精准扶贫”这一词汇最早由xxxxxxx提出。2013年11月,在湖南湘西考察时,与当地村名干部座谈,作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月,xxx办公厅、xxxx办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出“要消除贫困,改善民生,走出一条中国特色扶贫开发道路,最终实现共同富裕”。进一步将“精准扶贫”思想落地,详细规划了其工作模式的顶层设计。2个月后,全国“两会”期间,xxx参加贵州代表团审议时提出“干部要看真贫、扶真贫、真扶贫,使贫困地区群众不断得到实惠。”,进一步阐释了“精准扶贫”理念。2015年1月,xxx考察云南时强调,各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性,在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任,采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施,特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。由此,“精准扶贫”一词成为当下媒体及社会各界探讨的关键词。
  所谓“精准扶贫”与“粗放扶贫”形成对比,根据不同的区域贫困环境、不同状况的贫困户,使用有效的、科学的方法对贫困对象实施精准的识别、帮扶、管理。xxxxxxx指出,“致富不致富,关键看干部”。2012年始,xxxx扶贫办提出将帮扶干部作为“六个精准”的重要措施之一,但由于对帮扶干部缺少行之有效的管理方法,目前存在很多“扶富不扶贫”、扶贫资源分配和使用不均衡、越扶越贫、“脱靶”等现象不同程度存在,所以加强帮扶干部管理有利于中央的各项扶贫政策精准落实到户、提高贫困群众满意度、提升脱贫成效等。为了实现2020年全面消除贫困的目标,全国人民一起进入小康社会这一必须要完成的“军令状”。
  1.1.2驻村帮扶干部
  “干部”一词,源于法语“cadre”,即“骨骼”,日语译为“骨干部分”。引申为在国家党政机关、人民团体等部门与单位中起骨干作用的人员。我国目前的社会体系对于干部的定义较为宽泛。干部身份是我国现行的人事管理的制度,狭义角度来说正常从业人员分三种身份:农民、工人、干部。农民归农业部管理,工人归劳动局管理,而干部归人事局管理。广义角度来说所有机关事业团体、国企经营性单位在编人员都属于干部。而驻村帮扶干部则是指从各级机关优秀年轻干部、后备干部,国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派到村(一般为软弱涣散村和贫困村)驻扎负责对口扶贫工作的人员。通过选派机关企事业单位干部到乡村指导帮扶,发挥各级党政机关和企事业单位的资金、政策、项目、信息、人才等优势,推动农业和农村发展,帮助农村改变落后面貌,促进农民增收,健强村级基层组织,以及锻炼和培养干部。驻村帮扶干部选派对象需要有较高政治素养、能力较强、特别是有培养前途的中青年干部。驻村帮扶期间,驻村干部在原单位的干部身份、政治待遇、编制性质等保持不变,工资福利由原单位发放。在贫困村治理中驻村帮扶干部承担了资金引进、技术支持、主导或参与贫困村的发展规划和产业布局等多重角色。干部驻村帮扶模式是我国实施乡村治理的重要途径之一。
  驻村帮扶干部是在乡镇党委直接领导下开展工作,对村党组织工作负第一责任,它的管理是由所在地县市区的组织部和所派出单位双重管理,以所在地属地管理为主,它的主要职责是对村里的工作总揽不包揽,发挥引导作用,指导村党组织按照XXX方针政策,科学决策、民主决策,发挥示范作用,要发挥好协调作用,协调处理好村党组织班子成员之间、党组织与贫困群众之间关系,负责基层与部门单位之间的沟通联系,发挥好桥梁纽带作用,密切党群干群关系,为群众分忧解难。每个村驻村帮扶干部有3名(其中一人兼任第一XX),组成帮扶干部工作队,由帮扶单位能力强、作风硬、有责任心的科级干部担任工作队队长(科级干部3人以上的,由科级干部担任工作队队长;多个单位帮扶一个村,由牵头单位选派工作队长)。帮扶工作队以乡镇为单位编队,各级帮扶工作队要按照驻乡镇中队长(中队长由市驻县大队长确定)的安排部署,落实各项工作任务。
  驻村帮扶为帮扶人员提高能力创造了机会。帮助总是相互的,帮扶人员在帮助贫困村、贫困户的同时,也会得到贫困户的帮助。长期深入基层工作的干部,往往会有“得到的比付出的更多”的深切感受。更为重要的是,帮扶人员在帮助贫困村和贫困户解决实际困难的同时,思想观念也会得到洗礼。他们既有为贫困村和贫困户自我造血、自我发展能力提高作出了贡献的欣慰,也会被贫困人口勤劳、善良、执着等优良品质所感染。从这个意义上讲,驻村干部帮扶为帮扶人员谋长远、谋全局创造了条件,是培养锻炼干部特别是青年干部的重要途径。
  1.1.3驻村帮扶干部管理
  所谓驻村帮扶干部管理,就是加强对驻村帮扶干部领导,开展对驻村帮扶干部的日常监督、管理,严格工作纪律,实行奖惩考核,确保工作成效。具体而言,应从以下五方面着手:
  一是加强组织领导。市、县两级分别建立干部驻村帮扶工作领导小组,统筹负责抓好驻村工作队和第一XX的管理工作。干部驻村帮扶工作领导小组组长、副组长分别由党委组织部长、政府分管负责同志担任,在脱贫攻坚领导小组统一领导下开展工作。市县干部驻村帮扶工作领导小组组长、组织部长增加为脱贫攻坚领导小组副组长。干部驻村帮扶领导小组下设办公室,设在各级扶贫部门。同时,要建立联席会议制度,并实行每月例会制,组长或副组长为召集人,定期通报情况、协调解决问题,抓好干部驻村帮扶工作的组织管理、统筹协调、督导考核等日常工作。
  二是完善考核管理机制。本文在第四段描述了和顺县采用的积分管理制考核。首先,驻村工作队员、第一XX驻村工作期间,由县按照在编干部统一进行管理。各县要抽调专门力量,承担各级驻村工作队员、第一XX工作的指导检查、考勤考核、督查问责、服务等管理工作。其次各级党委、政府要建立对帮扶单位的通报制度:定期对单位“一把手”、驻村工作队员、第一XX和帮扶责任人到岗履职情况进行不定期督查、巡查,每季进行一次通报。建立领导约谈制度:对责任落实不到位、派出帮扶干部不作为、帮扶成效差的单位“一把手”要进行约谈,责令限期整改,对造成恶劣影响的,要进行追责、问责。建立驻村帮扶工作队员和第一XX“召回”制度:对群众不满意、工作表现差的驻村帮扶工作队员和第一XX要退回原单位,两年内不得提拔重用,不得评优评先。最后各级干部驻村帮扶工作领导小组要出台帮扶工作考核办法,强化考核评价,对单位帮扶工作考核结果纳入市、县年度目标责任制专项考核并实行“一票否决”,每年进行一次总结评比。
  三是加大舆论宣传。要坚持正面宣传引导,重点宣传xxxxxxx关于扶贫工作的重要论述和xxxx、xxxx脱贫攻坚决策部署,宣传各地统筹推进疫情防控和脱贫攻坚工作的新举措、好办法,加强经验总结和典型案例收集,全面展现脱贫攻坚伟大成就,注重用生动鲜活的事例讲好脱贫攻坚故事。健全涉贫舆情处置反馈机制,及时回应社会关切,防止炒作诋毁脱贫攻坚,干扰脱贫攻坚大局。在各大报纸、电视台、党建网开辟专栏,加大驻村帮扶工作的宣传力度。各县要制定宣传工作行动方案,指定专门机构、专门人员、专门负责脱贫攻坚的宣传工作,特别是加强对先进经验、典型的宣传报道,深度挖掘培育选树一批精准帮扶可复制、可推广的标杆,营造关心支持驻村帮扶工作的良好舆论氛围。
  四是实行廉洁扶贫。脱贫攻坚任务能否完成,关键在人,关键在干部队伍作风。xxxxxxx早在福建工作期间就说过:“贫困地区干部要付出更加艰辛的劳动。”为推进脱贫攻坚工作,按照中央相关要求,各级帮扶部门都选派了人到基层担任扶贫干部。总体来说,扶贫干部的作风是好的,他们在工作岗位上奉献自我,带领群众脱贫致富。但也有一小部分扶贫干部,作风漂浮,走捷径、搞速成,欺上瞒下、好大喜功,严重影响了整个队伍形象。在冲刺路上,我们要把脱贫攻坚当作检验干部作风的试金石,把全面从严治党要求贯穿到脱贫攻坚全过程,解决问题、务求实效。所有驻村帮扶干部都要严格遵守八项规定,坚守纪律底线。自觉抵制各种不正之风,坚决防止“四风”反弹,切实维护群众利益。建立健全廉政风险管理机制,要把廉洁建设贯穿扶贫工作全过程,树立帮扶干部在人民群众中的良好形象。只有这样,才能以优良的作风凝聚民心,带领群众啃下脱贫攻坚这块“硬骨头”!
  五是健全保障措施。选派单位要当好坚强后盾,落实经费补助、定期体检、购买保险等保障措施,切实帮助驻村干部改善生活条件,做好后勤保障工作。单位主要负责同志要经常到村调研,听取工作汇报、了解工作进展,帮助选派帮扶干部解决实际困难。县级组织部门要经常与选派帮扶干部谈心谈话、及时掌握工作和思想状况,及时报销办公经费,指导选派帮扶干部认真执行“六要六不要”规定,确保在村工作期间交通和食宿安全。最后,营造良好氛围。充分运用媒体,宣传选派帮扶干部中的先进典型、成功经验和帮扶成效。树立鲜明导向,对成绩突出、群众认可的给予表彰,对任职期间表现优秀的优先提拔使用。在干部选拔使用中专列一定岗位用于驻村帮扶干部。进行两年一度的模范帮扶单位、模范驻村工作队员和第一XX评选,各地要严格把关,把真正优秀的推荐上来,树立站得住、叫得响、推得开的学习标杆,营造全社会关心支持选派帮扶工作的浓厚氛围。
精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究

  1.2相关理论

  1.2.1能力贫困理论
  阿玛蒂亚・森被誉为“穷人经济学家”,在经济学界享有盛名。其研究方法与经院式经济学不同,他认为此理论较空洞且艰深,相反,他的经济学研究较为实际,提倡关注人本身在经济学研究的重要地位,提倡“发展需要自由看待”的伦理性发展观,反对纯粹经济增长模式,他以人类的发展以及人类发展中的贫困、饥荒等问题为视角提出一种综合性评估标准——“可行性能力方法”来关注经济底层人民的利益问题。阿玛蒂亚·森以独特的视角研究贫困问题而荣获1999年诺贝尔经济学奖。“可行性能力方法”深刻揭示了贫困的实质,森认为:要理解贫困存在的普遍性,饥饿和饥荒是人类发展的必要阶段,不仅要关注贫困表面所有权模式和交换权利,还要关注贫困背后生产方式的作用。这需要我们深刻反思生产方式与经济结构之间的相互关系。森认为,贫困的实质是能力的缺乏。一是贫穷的表现不仅是低收入,更是基本能力的缺乏与丧失的表现;二是摆脱贫困必须提高收入,而能力的提高必然会使得收入的提高。三是接受良好的教育以及创造健康的身体是提高生活质量的重要保障,更使得个人收入和摆脱贫困的能力得到质的提升。总结一下阿玛蒂亚·森的贫困理论本质就是:通过提升能力和收入来改变贫困的新思维,突破狭隘的传统思想认为贫困即低收入的界限来消除贫困,拓宽贫困理解的新视野。
  1.2.2网格化治理理论
  《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要改进社会治理方式,创新社会治理体制,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台。扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准,这是对XXX扶贫理论的新发展。开展精准扶贫网格化动态管理工作,使扶贫干部对贫困对象的动态现状了解更加时效、准确、全面。这是社会治理工作模式在扶贫战略上的创新性运用,实现精准发力,做到因地、因户、因人施策。社会治理将继延续思路,拓展网格化管理在更多民生工作上的创新与实践。为民之所想,急民之所需,为百姓办好身边事。每个网格配备网格长、网格管理员、民情信息员、网格警员、网格监督员,把矛盾调处、公共服务等与百姓息息相关的事项,融入网格,落到人头。网格长配有掌上网格手机,随时向上级信息化平台上传收集、发现的问题。扶贫干部担当民情信息员、网格监督员,成为发现案源、反馈问题的”眼睛”和执法的”触角”。信息化和网格化,有效解决了部门之间条块分割、信息屏蔽、相互推诿、责任缺失的问题。网格化管理是一种革命和创新。

  1.3精准扶贫中加强驻村帮扶干部管理的紧迫性

  1.3.1打通政策措施到村到户精准滴灌重要管道的现实需要
  XXXxxxx以来,以xxx同志为核心的xxxx把脱贫攻坚作为实现第一个百年奋斗目标的“一号工程”,摆到治国理政的重要位置,坚持五级XX抓脱贫攻坚,层层签订了军令状。xxxxxxx亲自挂帅出征,把脱贫攻坚放在心上、抓在手上,弛而不息地指导扶贫、部署扶贫、督战扶贫,充分体现了对人民群众的真挚情感和xxxx人的历史担当。在2019年6月11日召开的打赢脱贫攻坚战三年行动电视电话会议上,xxxxxxx对脱贫攻坚工作作出重要指示强调:“脱贫攻坚时间紧、任务重,必须真抓实干、埋头苦干。xxxx指出:“打赢脱贫攻坚战,对全面建成小康社会、实现‘两个一百年’奋斗目标具有十分重要的意义。行百里者半九十。各级党委和政府要把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务,强化党政一把手总负责的领导责任制,明确责任、尽锐出战、狠抓实效。要聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体,确保不漏一村不落一人。所以,干部驻村帮扶是推动精准扶贫精准脱贫、打赢脱贫攻坚战的重要力量,是党和政府联系贫困群众的重要桥梁,是帮扶政策措施到村到户,实施“精准滴灌”的重要管道。
  1.3.2多样化帮扶措施满足多方位需求的内在要求
  实施驻村帮扶干部分类管理是将工作责任落实到位、工作压力传导到位的重要举措,是改进和加强干部驻村帮扶工作,保证中央、省、市、县脱贫攻坚战略决策和目标任务全面落实的制度保障。扶贫要精准,管理干部更要精准,管好驻村帮扶干部。精准管理驻村帮扶干部重要方法就是分类管理,因地制宜,因人而异。全国各地驻村帮扶干部,来自中央、省、市、县,来自党政机关、事业单位、行业部门及企业,不同单位不同身份有着千差万异的意识形态,各地驻村帮扶办管理手段上也需要分门别类。党政机关、事业单位及国有企业对各自行政资源、社会资源还有企业资源具有不可比拟的优势性,在精准扶贫实践中,其多样化驻村扶贫帮扶措施与扶贫对象的多方位需求具有内在的一致性。
  例如来自医药行业领域的驻村干部,可以结合药品领域,号召村民种植适合本地区生长的中药材,帮扶单位利用优势集中采购贫困村药材,保证销路畅通,来自人才教育部门可提供培训开展智力帮扶,房地产企业在易地搬迁项目建设中可提供技术支持等。驻村帮扶干部充分发挥专业优势,多措并举,带着资金、带着项目、带着技术、带着团队、带着能力、带着资源到贫困村,提供多样化帮扶,与当地党员干部齐心协力扎实开展扶贫工作,切实推进对口帮扶单位精准脱贫。要坚持xxxx确定的脱贫攻坚目标和扶贫标准,贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略,既不急躁蛮干,也不消极拖延,既不降低标准,也不吊高胃口,确保焦点不散、靶心不变。
  1.3.3满足贫困农村治理效率提升的现实需要
  xxxxxxx在xxx政治局第三十九次集体学习时强调“实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力,在XXX领导下,实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接,这体现了精准扶贫的运作机制,即‘党委领导、政府主导、社会协同’,也就是在党委的领导下,吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来”[xxx在xxx政治局第三十九次集体学习–党建-人民网
  http://dangjian.people.com.cn/n1/2017/0223/c117092-29102457.html]。国家权力依托驻村干部、驻村工作队,与村民面对面,直接参与乡村扶贫治理,在迅速拉近国家与农民关系的同时,也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作,形成合作互补的“多中心治理”关系,这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是,当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡镇村治”,乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织,其他治理主体相对比较薄弱,对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响,尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足,地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体,相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民白治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系,提高乡村治理效率,是当前乡村社会治理面临的一大困境。作为加强和创新社会治理在乡村基层的重要体现,“共建共治共享”的社会治理新命题,成为当前驻村帮扶干部贫困乡村治理的基本遵循。共建,凸显公共空间治理的需求导向。共建即提倡多元主体共同参与乡村公共空间治理。秩序是社会安全运行的现实基础,乡村公共空间之所以“共建”,直接源于对秩序的需求。实践证明,乡村公共空间治理所寻求的是政府、市场、社会等力量的多元合作与协商共建,而不仅仅是政府如何治理的问题;共治,强化公共空间治理的过程保障。共治意味着公共空间治理需要吸收并依靠多元主体共同参与,努力打造利益与协作共同体,从而构建有效的多元协作治理体系;共享,彰显公共空间治理的目标取向。通过乡村公共空间治理创造美好生活、实现治理成果的共享,既是发展成果惠及百姓之意,也是乡村公共空间治理的根本目标与追求。相关单位要进一步引导驻村帮扶干部,通过统一协调共建共治共享新理念,提高乡村治理效率。
  1.3.4打造紧密联系贫困对象沟通渠道的现实要求
  让扶贫干部驻村,就是要让扶贫干部密切联系群众,从各种渠道了解情况及贫困人员真实状况及想法。贫困群众由于自身能力及环境状况不能及时有效的与行政干部进行沟通交流,而驻村干部主动联系,不仅打破了贫困户缺乏问津的现状,还为贫困户与行政体系开展有效沟通开辟了绿色通道。在驻村帮扶干部的基层走访中,我们应理解“走访”二字。“走访”顾名思义,就是既要“走”,更要“访”,走是手段,访才是目的。在走访联系群众过程中既把群众的声音带上来,又做把XXX政策和关怀送下去,进一步畅通党群联系渠道,搭建干群“连心桥”。
  驻村帮扶干部联系群众要做到察民情解民忧,首先应坚持问题导向与监督问责相结合。走访联系群众要聚焦社会稳定和长治久安总目标,盯住干部作风不实,扶贫和民生领域损害群众利益、扫黑除恶等突出问题,以及不作为“懒散拖”行为,动真碰硬,铁面执纪,发现一起,查处一起;走访联系群众要做到不挠民,不打招呼、不用陪同,直接下沉到乡村、社区,进村入户查访;将困难户、老党员、村干部、驻村干部等作为必谈必访对象,综合运用“看、听、聊、问、查”工作方法,面对面与群众拉家常、听“牢骚”;要明确走访任务,通过下村组进农户,要善于发现问题,敢于面对问题,勇于解决问题,踏踏实实抓好落实,这是XXX党员干部当前干在实处、勇立潮头,推进脱贫攻坚、城乡环境整治、产业发展、新农村建设的有力抓手。
  驻村帮扶干部联系群众要做到察民情解民忧,其次应将倾听民声与检验干群关系相结合。走访联系群众党员干部要突出宣传员、监督员、信息员、调研员的角色定位,通过政策法规宣传、问题线索收集、村情民意调研,提升群众满意度、增强群众获得感。宣传XXX领导是走访调研的主要内容之一。“村里民风怎么样?”“村两委干部上门服务多不多?”“有没有需要反映的‘四风’和腐败问题?”通过与群众面对面交流,认真倾听群众心声,既普及了纪检工作在基层的工作方式,又可以检验基层党群、干群关系好不好。老百姓心中有一杆秤,基层干部做得好不好让群众打分。
  驻村帮扶干部联系群众要做到察民情解民忧,应把宣传政策与解决问题相结合、把宣传政策与解决问题相结合,充分体现XXX全心全意为人民服务的宗旨。开展走访联系群众活动必须要下基层、察民情、深入群众、融入群众、与群众沟通用心、为群众办事上心。聚焦关乎群众切身利益的民生诉求、涉及群众生命财产安全和社会稳定的问题进行精准交办,切实把走访调查的过程作为宣传政策、掌握民情、跟踪督导、问责问效的过程。
  通过驻村进点与群众同吃同住同劳动,朝夕相处让干部直接联系服务群众,感受到群众的安危冷暖把握群众的思想脉搏,把党和政府的关心和温暖送到群众手中,把群众的需求转化成政府的决策上通下达,在党和政府与人民群众之间架起暖心桥。

  第二章和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的现状

  2.1和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理概述

  2.1.1和顺县基本情况
  和顺县地处山西省东陲,太行山中段,清漳河上游,总面积2250平方公里,是晋中市版图最大的一个县。全县现辖5镇5乡,238个行政村,常住人口14.77万,其中农业人口110373人,耕地面积33.8万亩。和顺有多张名片,荣获中国牛郎织女文化之乡、中国优秀生态旅游县、全国重点产煤县、中国新能源产业百强县、中国黄牛改良及秸秆养牛示范县、全国优秀农特产品百强县、全国重点林业县、中国低碳旅游示范县、全国健康促进县等称号。
  和顺县作为国家扶贫开发工作县。自从建档立卡以来,全县有173个贫困村,有建档立卡非贫困村93个,当时识别贫困人口18759户50368人,贫困发生率高达45.63%,经过多次动态调整,截止2018年底,全县建档立卡贫困村为173个,建档立卡贫困总规模调整为18088户49239人。其中:2014年减贫3337户9000人,剩余贫困人口15422户41368人,贫困发生率为37.48%;2015年减贫4个村2759户7513人,剩余贫困人口12829户34639人,贫困发生率为31.38%;2016年减贫37个村2854户7761人,剩余贫困人口10307户27830人,贫困发生率为25.21%;2017年减贫55个村5128户14133人,剩余贫困人口5408户13930人,贫困发生率为12.2%;2018年减贫75个村5509户14068人,剩余251户536人,贫困发生率下降到0.49%。农村常住居民人均可支配收入由4875元升至7197元,增幅全省第二。
  表2.1和顺县2014年-2017年减贫人口数、剩余贫困数以及贫困发生率情况
  时间减贫人口数剩余贫困数贫困发生率
  2014年9000人41368人37.48%
  2015年7513人34639人31.38%
  2016年7761人27830人25.21%
  2017年14133人13930人12.2%
  2018年14068人536人0.49%
  (数据来源:和顺县扶贫开发办公室提供)
  2.1.2和顺县精准扶贫概述
  按照中央决策部署,和顺县聚焦“六个精准”,逐户逐人精准施策,保障各项政策、工作精准落实。
  (一)提高政治站位,落实政治要求。一是履行主体责任。把加强领导、落实责任作为打赢脱贫攻坚战的关键和核心,成立以县委XX、县长为双组长的脱贫攻坚领导小组,全面加强对脱贫攻坚工作的领导。严格落实“五级XX抓脱贫”责任制,县委XX以身作则,传导压力,当好“施工队长”,访遍所有贫困村;乡镇党委XX集中精力抓脱贫,走遍所有贫困户;村党支部XX积极发挥“头雁”效应,带领群众脱贫致富。二是科学统筹规划。按照中央、山西省委、晋中市委关于脱贫攻坚的决策部署,立足县情,和顺县委县政府统筹谋划,2016年开展“双十行动”;2017年组织开展“五大行动”,全力打好脱贫攻坚“四季战役”;2018年开展“决战一年,提前一年实现脱贫摘帽”2019年部署开展脱贫攻坚巩固提升、乡村振兴两大战役,打出和顺脱贫巩固提升“组合拳”。三是强化党建引领。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,建成党建广场67个,打造示范农村党支部73个,先后整顿软弱涣散村党组织32个。
  (二)突出产业覆盖,实现稳定增收。坚持“一村一品一主体”,大力发展富民产业,实现了贫困群众全覆盖,带动他们持续稳定增收。一是特色农业产业增收工程。实施食用菌、蔬菜、杂粮、中药材等特色农业产业项目161个,带动4500余名贫困人口,年人均增收900元以上。二是农业产业园区增收工程。建设杂粮中药材特色农产品优势区2万亩,油料特色农产品优势区5000亩,肉牛特色农产品优势区5个,带动全县18088个贫困户,人均增收1000元。三是科技品牌兴农增收工程。积极推广谷子、马铃薯、紫苏及蔬菜、中药材等新品种和可降解地膜、测土配方施肥等新产品新技术,认证GAP产品20个、有机转换认证产品15个,有机认证产品3个,打造GAP绿色、有机农产品基地,带动4000余名贫困人口,人均增收500元以上。四是畜牧养殖稳定增收工程。实施129个畜牧养殖项目。其中引导龙头企业发展肉鸭、肉鸡等现代畜牧养殖项目21个,带动3300余个贫困户9000余贫困人口,人均增收600元。五是养牛提质增效增收工程。给全县养牛贫困户每头牛补助300元优质饲料,涉及8500户2.5万头牛,仅实施的“十企百园千户”养牛项目,使贫困户每年出栏肉牛1.1万头,人均增收2200元。六是龙头企业带动增效工程。创新“公司+基地+农户”、“公司+合作社+基地+农户”等扶贫机制,山河醋业、新马杂粮等农业龙头企业带动3000余名贫困人口人均增收800元以上。七是秸秆综合利用增收工程。加大循环经济建设力度,促进玉米秸秆过腹还田综合利用,带动6000余贫困户,户均增收375元。八是电子商务示范增收工程。完善200个乡村服务站点,实施县乡村三级物流统一配送,农特产品网络零售额实现同比增长20%,贫困户稳定就业160人,通过电商渠道销售农产品2000万斤,户均增收300元。九是文化旅游开发增收工程。依托和顺刺绣专业合作社,带动乡村妇女560人就业,人均增收3000元。在35个村重点开发乡村旅游,扶持建设农家乐70户,户均增收3000元。十是生态建设发力增收工程。在全县10个乡镇聘用建档立卡生态护林员499名、人均增收6000元;2018年实施退耕还林补助1.2万亩,涉及退耕户2000余户,助推1200余户脱贫。特别是与阿里巴巴生态脱贫基金会、桃花源基金会合作实施了和顺公益保护地项目。主要是通过在支付宝蚂蚁森林上线生态扶贫产品,以线上认领保护地、推介和顺特产山河醋、牵绣等生态产品为载体,促进脱贫攻坚和生态保护有机结合,持续擦亮“和顺生态”名片,实现脱贫攻坚与生态文明建设互促双赢。上线一周时间,全国1400万支付宝用户认领完成和顺2016.1万平米保护地,“和顺原醋+牵绣礼盒”3天销售28000多份。和顺县成为阿里巴巴集团独立在山西打造的第一个生态脱贫试点。
  (三)补齐发展短板,夯实脱贫基础。严格落实国家和省市出台的交通、水利、文化、教育、医疗、健康等一系列超常规的政策举措,聚焦问题补短板,全力攻坚促提升,进一步夯实了脱贫基础。一是聚焦村容户貌改观促提升。全力实施“五洁净、六要六有”工程,实现了村容村貌、户容户貌、老百姓精神面貌的重大变化。三是聚焦社会保障落实托好底。教育方面,严格落实学前教育资助、义务教育“两免一补”、普通高中学费全免、中职教育学费全免、中职教育享受国家助学金补助、雨露计划等政策措施,确保对建档立卡贫困家庭学生资助全覆盖。全县已建立了建档立卡贫困学生信息库,对建档立卡贫困学生进行台账化管理。2018年建档立卡贫困学生6318人,落实全覆盖资金630.7625万元。“雨露计划”资助贫困学生1104人9742万元,资助二本B类以上普通本科院校贫困大学生123人64.5万元,2014—2018年,考上清华、北大共25人,今年预计有6名学生考入清华、北大,确保学生如期上学。健康方面,扎实推进健康扶贫“双签约”工作,全县共确定家庭医生签约团队35个730人;乡村干部签约团队251个1143人。目前,已完成签约2234户、4989人,签约率达100%。全县建档立卡贫困人口城乡居民医保参保率达100%;全面落实“136”“先诊疗,后付费”服务,已累计补偿4937人次,报销各类费用1978.83万元。危房改造方面,完成危房改造676户,危房全部消除,确保贫困群众都住上了安全住房。光伏方面,53.537兆瓦光伏扶贫电站,覆盖266个有建档立卡贫困户的村,光伏收益通过二次分配,使4309户户均获得3000元收益。“三保险三救助”,缴纳意外伤害险68.9802万元、大病医疗补充保险140.8568万元、返贫保险90.55万元,实现了贫困人口全覆盖,确保“大病看得起、慢病能得到及时医治”。
  (四)注重扶志扶智,激发内生动力。xxxxxxx强调,要激发内生动力,调动贫困地区和贫困人口积极性。坚持把激发群众内生动力,作为打好脱贫攻坚战的关键。一是党建引领激志气。强化“三基建设”,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。建成各领域示范性党组织123个,整顿32个软弱涣散村党组织,推行“九条破零路径”,行政村集体经济全部“破零”,5万元以上村达到64%;深入开展“三亮三比一争优”、“我是党员我带头”、“第一XX晒日志”等主题活动,引导和带领广大群众学知识、练本领、懂政策,依靠勤劳双手和顽强意志实现脱贫致富,从而激发群众发展生产、脱贫致富的内生动力。二是教育培训提能力。实施“精准滴灌”,加强教育与培训,让贫困群众学知识、长本领、懂政策,从而激发他们脱贫致富的内生动力,变“要我脱贫”为“我要脱贫”。全县贫困群众脱贫致富的信心十足、热情高涨、行动积极,14066名农民积极创办和参与新型农民专业合作社达1272个。三是政策带动增活力。为所有的贫困户印制《和顺县精准扶贫政策汇编》、政策宣传图解,设立《政策牌》、《脱贫攻坚决战一年干部帮扶公示台》,运用电视、报刊、网络、夜校等方式开展扶贫动态报道和政策解读,将各项扶贫政策送到了群众家中。对自主自愿自发脱贫的贫困户,扶贫政策予以倾斜,扶贫项目予以优先安排,广大群众积极主动参与发展产业项目。四是宣传引导树典型。在政府网站开设《脱贫攻坚进行时》专栏,及时总结、推广脱贫攻坚的先进经验和典型做法,在人民日报、山西日报等各类主流媒体上刊播刊登2000多条精品佳作,用优秀的新闻影响人、引导人,激发了广大干部群众干事创业的激情。特别是《合作社里更红火》、《回村操起老本行》上了人民日报头版头条,新华每日电讯整版刊登了和顺县下石勒村的《“小二黑故乡”30条光棍脱单记》,浓厚的宣传氛围极大地激发了广大群众脱贫攻坚的内生动力。
  (五)健全工作机制,形成攻坚合力。加强XXX领导,健全工作机制,压实工作责任,增强社会各方参与,为脱贫摘帽工作提供坚强保障。一是健全领导包保机制。按照晋中市委《关于实施和顺县、左权县脱贫摘帽包保责任制的通知》要求,全部县级领导包保266个建档立卡村和所有贫困户;二是实施干部激励机制。出台了《激励干部在脱贫攻坚一线担当作为的实施办法》,对在脱贫攻坚一线成绩突出、群众满意的23名干部给予提拔重用,对脱贫攻坚不力的5名乡镇党政正职免职。三是强化执纪问责机制。2018年,县委约谈推进脱贫攻坚不力的乡镇党委XX2批16人次。同时开展“不作为、慢作为、乱作为”问题专项行动,移交问题线索23个,给予党纪政务处分10人,组织处理16人。特别是发挥巡察“利剑”作用,坚决破除形式主义、官僚主义,对10个乡镇和30个县直单位进行巡察,其中涉及扶贫领域的乡镇和单位30个、占比75%,发现扶贫领域腐败和作风问题线索29件,给予党纪政务处分13人。
精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究
  2.1.3和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理概况
  全县共有建档立卡贫困村173个,有贫困人口非贫困村93个,选派帮扶单位192个,其中省直单位10个,帮扶24个贫困村;市直单位42个帮扶109个贫困村;县直单位140个,帮扶41个贫困村和93个有贫困人口非贫困村。全县共选派驻村工作队173支,实现了建档立卡贫困村一村一队,一队三人。派驻工作队长174名,第一XX173名,工作队员281名,实选派驻村干部532名(减去工作队长兼职第一XX情况),其中省直工作队24支,驻村干部73名,市直工作队108支,驻村干部332名,县直工作队41支,驻村干部128名。
  表2.2和顺县义兴镇贫困村精准帮扶干部选派情况一览表
  乡镇序号村名贫困
  户数贫困人口数帮扶单位驻村工作队
  工作队长第一XX工作队员
  镇1口上37 113市中小企业局王卫东(兼)王卫东李汾勇、赵清利
  2高窑34 83市文联(牵头)
  市新闻中心杨凤喜乔婵范于洁
  3井则71 212市委党校温琴陈菊刘艳
  4长沟66 210吕霞温艳燕冀泓彤
  5下虎峪35 103市文旅局王建华刘健毕玉明
  6土地坪108 313徐旭峰高伟王政
  7岩庄134 342张强(兼)张强刘凌凌、赵振新
  8紫罗165 458杨宏亮(兼)杨宏亮王志强、程广泽
  9杨家峪46 114程志峰王建敏杨晋鹏
  10仪村171 534市政法委王俊赵立红耿文盛
  11恋思107 326市法院王真龙(兼)王真龙郑志江、朱乾龙
  12团壁168 458宋玉龙(兼)宋玉龙杨政、郝卫俊
  13青杨树37 90市电信公司闫高峰(兼)闫高峰李力、刘建强
  14曲里90 242张雨方(兼)张雨方王铁明、韩丽红
  15石板房40 96市应急管理局、
  潞安集团李阳煤业韩文科宋福珍侯向泽
  16南沟42 101市应急管理局张轶(兼)张轶梁经、杨俊
  17裴家峪37 139韩文斌(兼)韩文斌李勇杰、薛露
  18联坪62 164赵强(兼)赵强赵有枝、祁沛智
  19冯家庄59 169赵贵新籍江红张贵斌
  20郜家庄26 86市史志院王晨阳(兼)王晨阳雷海豹、刘向东
  21上虎峪33 100县工业和信息化局赵文义张维如靳志强
  22红堡沟26 82义兴镇郑建英白灵刘婷
  23新庄57 164县妇联(牵头)、县自来水公司王燕田宝青张炜
  24白云61 164县投资促进局(牵头)、县石油公司陈浩王素芳耿建国
  25官庄50 134县旅游开发服务中心(牵头)、阳煤化工何彦芳段利斌蔡仲伟
  (数据来源:和顺县下乡办提供)
  截止目前,和顺全县各级帮扶单位共投入帮助资金1212.45万元,引进帮扶资金1203.98万元,实施万元以上帮扶项目137个,各帮扶单位在帮扶村购买农副产品50.81万元,帮助销售农副产品497.76万元。中央在晋定点扶贫单位全国总工会投入帮扶资金550万元,引进帮扶资金175万元,实施万元以上项目20个,购买贫困地区农副产品22万元,帮助销售农副产品193万元。10个省直单位共投入帮扶资金226.81万元,引进帮扶资金41万元,实施万元以上项目7个,购买帮扶村农副产品4.88万元,帮助销售农副产品46.5万元;45家市直单位共投入帮扶资金354.76万元,引进帮扶资金575.4万元,实施万元以上项目71个,购买帮扶村农副产品16.37万元,帮助销售农副产品125.61万元;194家县直帮单位共投入帮扶资金80.89万元,引进帮扶资金412.58万元,实施万元以上项目39个,购买帮扶村农副产品7.55万元,帮助销售农副产品132.65万元。各级驻村干部走访群众23415次,帮助群众解决困难问题1239个。全县目前共爱心扶贫超市57个,爱心扶贫超市物资折价29.144万元;参与积分兑换群众1476人次,极大地增强了群众的获得感和满意度。
  全县共开设夜技校79个,培训党员干部群众5488人次,有20个贫困村新发展党员22名。组织驻村干部培训2次,参训人次778人次。提拔使用驻村干部23人,分别受省及以上和市县表彰驻村干部4人和126人。
  从139个县直单位选派了100支帮扶工作队。在全县开展“一户解一难”结对结亲活动,对全县266个建档立卡村的所有贫困户和非贫困户实施精准帮扶。出台了《驻村帮扶工作积分制管理办法》,通过“积分”来衡量驻村帮扶成效,并在山西全省推广。实行“五天四夜”驻村工作制和双休日、节假日值班等机制,对派驻工作不到位、包村责任不落实的县直单位在年度目标责任制考核中实行“一票否决”。加强督促检查,创建“红黑榜”公示制度,累计公示市县工作队、乡镇、部门和村140次。2016年以来,通报批评帮扶单位13个,驻村工作队16支,工作队员和第一XX120名,约谈单位负责人和工作队成员64人次,召回帮扶单位1个,工作队员和第一XX3人。

  2.2和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的主要举措

  2.2.1加强选派管理
  根据《xxx办公厅xxxx办公厅<关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见>的通知》(厅字〔2017〕50号)和《xxx组织部中央农村工作领导小组办公室xxxx扶贫开发领导小组办公室关于做好选派机关优秀干部到村任第一XX工作的通知》(组通字〔2015〕24号)等文件精神,和顺县将省、市、县各级驻村帮扶干部进行整合完善,向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织选派驻村帮扶干部,实现全覆盖。同时把深度贫困村和脱贫攻坚难度大的贫困村作为选派工作的重中之重。
  坚持分类选派、精准选派。把熟悉农村工作的干部派到农村条件差的贫困村,优先安排优秀年轻干部和后备干部参加驻村帮扶,选派政治素质好、工作作风实、综合能力强、身体健康、熟悉“三农”工作、有农村工作经验的人员参加驻村帮扶工作,选派的驻村干部一般应为45岁以下年轻干部。派出单位严格按照人选条件选派干部。驻村干部的选派调整,实行备案登记制,按照个人申请,派出单位研究推荐,县驻村工作领导小组审核把关,报市委组织部、市扶贫办备案。驻村干部不能胜任工作或因提拔任职、调离原单位、辞去公职的,因病或特殊困难不能坚持驻村工作的,由派出单位或所在镇(办)党委书面申请,经县驻村工作领导小组批准,可进行调整轮换。
  坚持县级统筹、精准派驻。和顺县县委和政府向173个贫困村派出由省、市为主、县级补充的帮扶干部,向93个建档立卡非贫困村派驻由县级为主、非公经济党委派出的帮扶干部,实现建档立卡,贫困村一村一队,驻村工作队长、农村第一XX原则上一人兼。和顺县驻村工作领导小组深入研究各派出单位帮扶资源和驻村干部的综合情况,结合本县实际及各村重点帮扶需求和类型,注意与派出单位充分沟通,认真统筹配置省、市等各方面的驻村工作力量,做到精准安排驻村。实行一村一队,严禁一村多队、重复派驻。乡镇不单独选派驻村工作队,在和顺县委和政府领导下,乡镇党委根据驻村帮扶的实际情况,选派干部对驻村工作队人员不足部分进行补充,但补充人员一般不能担任第一XX或驻村工作队队长。驻村工作队实行队长负责制,驻村干部要服从队长的管理。
  2.2.2完善驻村管理制度
  和顺县围绕“精管严纪实考、打造扶贫铁军”的目标,结合实际,制定出台三项管理制度。
  (一)《和顺县脱贫攻坚驻村帮扶工作积分制管理办法》。围绕脱贫攻坚工作序时绩效,本着实事求是、客观公正的原则,实行帮扶单位和驻村工作队积分制考核管理。分为36项具体指标,实行百分制,对驻村帮扶干部的共性指标细化为100分综合考评、进行积分排名。并以各种会议、记录、文件资料、工作台账、影像、考核测评结果和党员群众评议结果等为依据。
  1、计划措施:对照贫困村退出标准,围绕贫困发生率、集体经济收入、产业发展、基础设施和基本公共服务五大类十三项具体内容,帮助村“两委”制定年度脱贫计划(包括脱贫年度安排、保障措施等)和帮扶措施(包括帮扶责任人,采取措施,时间安排等)。(以驻村年度脱贫计划为依据)(2分)
  2、一户一策:结合帮扶村实际,对照贫困户退出的五项标准(人均可支配收入、安全饮水、义务教育、基本医疗和住房安全),将精准脱贫措施细化到每一个贫困户、每一个贫困人口身上,做到“一户一策”。(以“一户一袋”资料为依据)(2分)
  3、站室建设:建立干部驻村帮扶乡镇工作站和驻村帮扶工作室。(以市、县挂牌标准为依据)(1分)
  4、挂图作战:协调村“两委”挂好“五张图”(村级贫困现状图、贫困户致贫原因分析图、贫困户脱贫目标任务图、村级脱贫目标任务图、村级脱贫攻坚组织保障图),帮助贫困户记好“三本账”(脱贫计划进展情况、帮扶措施落实情况和帮扶工作台账)。(以图、账为依据)(1分)
  5、产业发展:指导村集体因地制宜发展支柱产业,积极探索“五型”发展模式(产业带动型、资源开发型、资产盘活型、股份经营型、民俗旅游型),抓好项目建设的承接、论证和落地,着力实现集体经济“破零”。(以项目落地和集体财务收入情况为依据)(5分)
  6、项目落实:积极落实扶贫项目持续发展的途径、模式和办法,完善扶贫项目管理机制体制,优化流程、降低成本、提高效益。(以项目资料、落实情况为依据)(5分)
  7、项目承接:做好2016年以前已实施扶贫项目的承接、建设工作并确保产生效益。(以原有项目进展情况为依据)(2分)
  8、利益联动:建立扶贫项目带动贫困户的利益联动机制,积极引导贫困户通过各种方式和渠道,参与项目建设,增加稳定收入,解决好项目建设和贫困户利益联结不紧的问题。(以贫困户在项目建设中的经济收入情况为依据)(1分)
  9、资金监管:全程参与对到村扶贫项目资金的申报、实施、监管工作,确保扶贫资金安全、高效使用。(以项目资金财务支付手续为依据)(5分)
  10、学习培训:在熟悉掌握各项强农惠农政策和各类文件精神的基础上,积极参加省、市、县组织的会议、培训、交流、“比学赶帮”等活动,扩展思路、提升能力、推进工作。(以相关学习资料和会议记录为依据)(1分)
  11、扶贫扶志:积极向贫困户宣传各项精准扶贫政策,做好思想工作、提高脱贫意识、激发内生动力,做到“扶贫先扶志”。(以工作日志、访谈记录和评估测评结果为依据)(1分)
  12、民生实事:落实好各项惠农政策,推动教育、卫生、民政等社会保障政策到村到户,切实提升群众满意度,使贫困户有明显的获得感。(以工作台账,第三方评估和考核验收结果为依据)(5分)
  13、群众认知:向贫困户做好各项扶贫政策的宣传解读工作,使贫困户认知应享已享的各项社会保障措施、帮扶措施以及所实施的扶贫项目。(以贫困户90%以上认知度为依据)(5分)
  14、群众满意:通过加强与住村村民的沟通交流、张贴标语、发布告示、散发传单、喇叭广播、访贫问寒、解决困难等方式,拉近与住村村民的情感距离,着力提升村民的获得感、认可度、满意度。(以第三方测评问卷结果为依据)(10分)
  15、全程纪实:以工作台账的形式记好工作日志,全程记录履职情况,思路打算、解决问题、民生实事、心得体会及重点工作进度等。(以每周村党组织XX、每月乡镇党委XX签字核实后的工作日志和考勤记录为依据)(1分)
  16、信息录入:定期将贫困户家庭基本情况、帮扶责任人、帮扶项目、措施等情况报所在乡镇。(以县扶贫中心脱贫攻坚信息录入系统数据为依据)(1分)
  17、汇报交流:每周向所在乡镇报送扶贫信息或工作动态,包括典型经验做法、先进事迹等;每季度以书面形式分别向所在乡镇和选派单位汇报一次帮扶工作;年终做出书面总结。(以县扶贫中心每周信息台账和书面汇报材料为依据)(1分)
  18、簿帐登记:完善贫困村、贫困户信息台账、帮扶工作台帐、考勤登记簿、好人好事登记簿等。(以相关档案资料和乡、村签字为依据)(1分)
  19、完善档案:协助帮扶单位完成反映精准脱贫全过程的档案资料。(以单位帮扶责任人扶贫档案资料为依据)(1分)
  20、比学赶帮:亮标牌、做名片、建广播,积极开展“比学赶帮”活动。(以相关资料和考核验收为依据)(2分)
  21、自查自评:每半年对驻村工作情况进行自查自评,并形成自查报告。(以半年自查报告材料为依据)(1分)
  22、评估考核:高度重视,严肃对待第三方评估和国家、省级考核验收工作。按照评估验收项目内容条款,认真做好驻村扶贫工作。(以第三方评估和考核验收结果为依据)(15分)
  23、组建临时党组织,接转组织关系、严肃组织生活、定期开展各项活动。(1分)
  24、帮助加强村党组织建设,增强“两委”班子合力,整顿转化软弱涣散党组织,提升“两委”干部履职能力,培养选拔村级后备干部,实现村级党组织晋位升级,争创“五个好”(领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、农村发展业绩好、农民群众反映好),引领村党组织在脱贫攻坚中发挥领导核心、战斗堡垒作用。(1分)
  25、加强党员队伍建设,通过召开党员会议、建立微信群、远程教育等形式,组织党员学习,提高党员教育水平,增强党员意识、提升党员素质,引导党员在推进脱贫攻坚中发挥先锋模范作用。(1分)
  26、帮助建好工作机制。严肃党组织生活,发挥党支部主体作用,严格落实和运用好“三会一课”、党员活动日、民主评议党员等党建工作制度;健全“两委”联席会议、村干部带班坐班、为民服务全程代理、无职党员设岗定责等制度。(2分)
  27、认真破解农村党员长年不参加组织生活、与党组织失去联系和流动党员管理难等问题。(1分)
  28、协助村支部建设和完善村级组织活动场所、基础设施等。(1分)
  29、大力宣传XXX扶贫开发和强农惠农富农政策,深入推动政策落实。(1分)
  30、积极组织农户参加各类实用技术培训,提升群众致富能力。(1分)
  31、经常入户走访,听取意见建议,了解群众所需所盼,努力为民办实事、办好事,帮助解决群众生产生活中的实际困难,提升群众对扶贫工作的认可度、满意度。(1分)
  32、落实“三定双评四议三公开”制度,指导完善村规民约,帮助村干部提高依法办事能力,促进村级事务公开、公平、公正。(1分)
  33、记好民情日志,全程记录在村履职工作情况,按照县乡规定进行晒日志。(1分)
  34、每月以书面形式向乡镇党委和派出单位汇报一次工作情况,每年向县委组织部提交一篇高质量的调研报告。(1分)
  表2.3和顺县脱贫攻坚驻村帮扶工作积分制考评细则
  (二)红黑榜制度。“红黑榜”通报以推进驻村帮扶干部工作为目的,坚持客观公正、实事求是、注重实效的原则,“红黑榜”通报以上级领导调研督导和市县脱贫攻坚督查考核结果为主要依据。“红黑榜”通报结果与年度绩效考评挂钩,具体加减分值根据该年度绩效考评评分细则执行。
  纳入“红榜”通报表扬的情形:
  1.上级领导、部门给予充分肯定,并有明确批示意见的;
  2.在市县脱贫攻坚督查中发现各驻村帮扶干部在脱贫攻坚工作中取得明显成效或有工作亮点的。
  3.在督查工作中发现驻村工作队严格执行工作纪律,帮扶成效明显、群众满意度高的。
  纳入“黑榜”通报批评的情形:
  1.上级领导和县领导在调研督导过程中发现问题给予严肃批评的。
  2.市、县督查组在督查过程中发现有突出问题的。
  3.各驻村帮扶干部在县脱贫攻坚督查组督查考核中排名后3名的。
  4.在督查工作中发现驻村工作队工作纪律执行差、帮扶成效不明显、群众满意度低的。
  (三)分类管理制度。各乡镇党委负责各级驻村工作队日常管理,省、市驻县大队长负责对本级工作队进行定期督查,县脱贫攻坚领导小组负责对各级工作队开展专项督查,确保各级工作队能严格落实驻村在岗、请假销假等相关制度,全面提升帮扶成效。
  1.省直驻县大队长。省直驻县大队长严格落实单月调研、双月例会、季度汇报、年度述职工作制度。一是督促协调各省直单位严格按照“一队三人”的标准做好驻村工作队员的轮换选派工作,充实帮扶力量,确保各省直驻村帮扶工作队按期到岗,及时投入帮扶工作。二是建立工作例会制度,定期召开省直包村工作队长会议,及时传达各项会议精神和文件要求,协调解决省直工作队工作中遇到的问题和困难。三是落实定期报告制度,全面掌握各省直工作队成员思想、工作、学习情况,并定期向县脱贫攻坚领导小组汇报。四是落实考勤管理制度,按照《和顺县脱贫攻坚驻村帮扶工作积分制管理办法》等相关文件规定,督促各省直工作队员和第一XX严格落实全脱产帮扶、“五天四夜”驻村工作、考勤登记和请销假等相关制度,加强对驻村工作队和第一XX的管理。五是建立约谈整改制度,加强督促检查,对各级督查中发现的问题要及时要求对相关责任人限期整改落实,被通报批评的要进行约谈,同时反馈派出单位,督促其加强管理,提升帮扶成效。六是配合县脱贫攻坚领导小组,完成好其它相关帮扶工作任务。
  2.市直驻县大队长。市直驻县大队长落实好各市直驻村帮扶工作队的管理工作。一是认真贯彻执行干部驻村帮扶工作决策部署,确保各市直驻村工作队完成好各项工作任务。二是督促协调市直帮扶单位按要求做好市直工作队员的调整选派,确保市直帮扶工作队和第一XX按期到岗,责任到人。三是负责协调帮扶单位与县、乡、村的关系,做到上下通达,确保工作顺利开展。四是按照要求监督检查各市直驻村帮扶工作队工作,定期召开市直驻乡镇中队长工作例会,掌握好全县市直工作队成员的工作、生活情况,及时汇报。五是督促市直工作队及时整改督查中发现的问题,对整改落实不力的要约谈问责,并反馈派出单位。六是配合县脱贫攻坚领导小组,完成好其它相关帮扶工作任务。
  3.市直驻乡(镇)中队长。市直驻乡(镇)中队长在市直驻县大队长和乡镇党委的领导下做好本乡镇市直工作队的管理工作。一是完成好驻村帮扶的相关工作,抓好落实。二是全面掌握本乡镇市直工作队的工作情况,督促其严格执行驻村帮扶工作制度,压实帮扶责任,提高工作成效。三是定期向市直驻县大队长反馈本乡镇市直工作队的工作情况和问题,发挥沟通、协调作用,确保各市直工作队按期完成帮扶任务。
  4.县干部驻村帮扶工作领导小组。县干部驻村帮扶工作领导小组负责统筹协调、培训指导、督查考核,重点要做好县级工作队的精准选派。一是督促各县直帮扶单位做好驻村工作队成员的调整选派工作,确保每个驻村工作队由3人组成,由帮扶单位选派能力强、作风硬、肯担当的干部担任工作队队长,选派优秀党员干部担任第一XX。坚决防止把干不成事的“闲杂人等”派下去,凑人数完成任务。真正将想干事、能干事、干成事的优秀干部充实到一线帮扶队伍中去,夯实驻村帮扶力量。二是加强对各级工作队的督促检查力度,重点检查各级工作队的驻村在岗、帮扶成效以及群众满意度等内容,及时将检查中发现的问题反馈县精准帮扶专项工作小组、省、市驻县大队长、驻村工作队和派出单位,督促其限期整改落实。三是严格执行通报批评和约谈召回制度,对存在问题的要提醒通知,对整改落实不力的要通报批评,直至约谈召回。
  5.各乡镇。各乡镇党委要做好本乡镇驻村工作队的日常管理工作,要加强对驻村工作队的具体指导,支持驻村工作队落实各项精准帮扶政策措施。一是落实好属地管理责任,将各级驻村工作队成员按照本乡镇在编干部进行日常管理,建立完善驻村在岗、请假销假等管理制度,从严从实要求,培养优良作风。二是各乡镇要安排专人负责驻村工作队的管理工作,加强同省、市驻县大队长,市直驻乡镇中队长的沟通联系,统筹协调本乡镇干部驻村精准帮扶工作。三是发挥好主体责任,各乡镇要结合实际制定包村包点干部驻村工作制度,变包村为住村,要吃住在村,把工作挺进到一线、作风压实到一线。
精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究
  2.2.3强化考核激励
  (一)实施分级考核。考核分为日常考核和年度考核。日常考核采取考勤登记和工作日志相结合的量化考核制度,具体由乡镇党委负责。考勤记录和工作日志,每周由村党组织XX签字核实,每月由乡镇党委XX签字确认。年度考核由各县组织、扶贫部门共同负责。并抽调专人成立考核组,具体程序包括工作述职、民意调查、查阅资料、征求意见,并如实填写《驻村工作队员、农村第一XX工作绩效考评参考标准(年度)》和《考核登记表》。考核分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次,优秀等次占20%,不占选派单位的优秀指标。
  (二)加强督导检查。县委组建专门督查组,通过跟踪督查、随机抽查、定点检查和暗访等形式,对驻村工作队和第一XX进行不定期的督查考核,动态掌握工作进度,跟踪问效。督查坚持问题导向,立足发现问题,致力解决问题。建立半月通报制度,在各级督查中,发现脱岗、帮扶责任不到位的驻村工作队和第一XX,在全县进行通报批评,对其进行约谈,责令限期整改;对造成恶劣影响的,要进行追责,派出单位和驻村工作队、第一XX当年年度考核均不得评为“优秀”等次。
  (三)强化激励问责。在全县驻村帮扶干部中开展“比学赶帮”活动。开展“三比”树标杆:1、比差距,跟同行比,比干事激情、比优良作风,比优质服务、比工作进度,比出差距、照出不足,迎头赶上;跟人民群众比,比一比自己入党时的初心,比一比自己在克难攻坚、艰苦奋斗上与人民群众的差距;跟脱贫指标比,对照贫困户、贫困村退出标准,认真查漏补缺,推进精准帮扶措施落实,确保全面达标、如期出列。2、比实绩。按照全县脱贫攻坚行动计划和《和顺县干部驻村精准帮扶工作行动方案》,结合帮扶村实际,比脱贫速度,看谁先完成既定扶贫任务;比帮扶措施,看是否做到“精准滴管”;比减贫成效,看引资上项和带动贫困户脱贫情况。
  3、比纪律。严格按照遵守《和顺县干部驻村精准帮扶工作行动方案》和《和顺县农村“第一XX”管理考核实施办法》中规定的工作纪律和各项制度,严守纪律底线。
  组织“三学”明方向:1、自身带头学。帮扶工作队组织驻村工作队员、第一XX深入学习xxxxxxx扶贫开发战略思想,深入学习掌握中央和省、市、县出台的一系列有关扶贫工作的惠民政策,弄清每个贫困户应享受的惠民政策,切实做到心中有数。2、组织群众学。让群众知晓应享受的扶贫政策,为贫困群众传授先进理念、实用技术,提高自我发展能力,增强脱贫信心决心。3、相互借鉴学。乡镇通过召开工作例会、座谈会或观摩评比等形式,组织驻村工作队和第一XX交流经验,相互借鉴,互相促进。努力“三赶”造氛围:树立赶超意识,通过“赶”,增强紧迫感,清楚目标距离。积极发挥主动性,赶早谋划、赶追进度、赶超先进,营造你追我赶的氛围。对干部驻村精准帮扶开展“比学赶帮”活动中表现突出的先进集体和个人进行表彰,树立好脱贫攻坚典型,营造表扬先进、赶超先进的浓厚氛围。同时,对在脱贫摘帽中工作优秀、成绩突出、帮扶成效明显的驻村工作队员和第一XX要优先评先评优,优先提拔重用;对帮扶责任落实不到位、帮扶成效差的,要进行追责问责;对没有完成脱贫攻坚目标任务,第三方评估中影响全县脱贫攻坚工作的,个人年度考核直接评定为不称职等次,在村任职年限不计入农村基层工作经历,驻村工作队和第一XX是科级干部的进行组织处理,是一般干部的两年内不得评先选优、提拔和重用,并取消派出单位年度考核评优资格。
  2.2.4落实驻村保障
  (一)保证工作经费。财政设立干部驻村帮扶工作专项资金,支持驻村帮扶干部开展精准帮扶工作。财政扶贫资金向贫困人口多、扶贫任务重的贫困村优先安排、重点投入,支持驻村干部组织落实好六大类帮扶到户政策措施;各行业部门在项目建设和资金安排上向贫困地区优先布局、重点倾斜,支持贫困村组织实施好“六个一”的资金保障。帮选派单位按照相关规定,落实好公用经费允许用于帮扶工作、现有车辆优先保障帮扶工作等政策措施把相关经费纳入财政年度预算。按照所帮扶村的大小,财政每年为驻村帮扶干部安排一定的工作经费(人口在300人以下的0.5万元,300-700人的1万元,700人以上的1.5万元)。
  (二)发放生活补贴。驻村帮扶干部驻村工作期间,不再承担原单位工作,人事关系不变,原有工资、津贴补助和福利待遇足额发放。同时,按照有关规定落实好驻村工作队员、农村第一XX生活补贴。选派的驻村帮扶干部生活、交通、通讯补贴,按实际在岗天数每人每天80元标准执行。
  (三)提供相应保障。选派单位在帮扶地党委政府的支持配合下,建立驻村干部工作站(室),并统一挂牌。本着厉行节约、勤俭办事的原则,积极创造条件,解决好驻村帮扶干部的办公、住宿、取暖、吃饭等问题。在不影响当地办公的情况下,可优先使用村“两委”办公场所或学校等公共用房,也可采取租赁或购买等方式解决,需要维修的可以进行必要的维修。所需费用原则上由选派单位从公用经费中解决。驻村工作结束后,所购房屋及设施要无偿交付帮扶村,作为村集体资产。同时,驻村帮扶干部因工作需要从驻点村到县内其他地点从事公务活动所发生的短途公共交通费用,由派出单位据实按票报销。选派单位还要安排驻村帮扶工作队员和第一XX定期体检,办理任职期间人身意外伤害保险。

  2.3和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的成效

  2.3.1进一步强化了驻村帮扶干部的精细化管理
  和顺县通过多项举措,加强对驻村帮扶干部的管理,主要的目的就是达到精细化管理的目标,精细化管理这个理念是来源于发达国家,最早起源于日本,这种管理理念就是为极大地提升工作效率,减少因管理带来的资源的占用和降低管理成本。以“绣花”功夫加强管理,就是以现代管理学的方式用制度管人、以方法管理、以创新驱动,进一步加强科学化管理,是在一般管理化的方式上,进一步引深、深化、加强、精细。
  进一步而言,和顺县就是通过建立积分制管理办法、红黑榜、分类管理等措施方法。这些措施办法的实质就是将管理责任明细化、具体化,不产生推诿扯皮、多头管理的现象,该谁管谁管,该谁督导谁督导,该谁考核谁考核,同时这些措施也是为了使驻村帮扶干部明确自己的责任,要求每个驻村帮扶干部履职尽责,明确责任、细化责任、落实责任,对所帮扶的贫困户帮扶到位,让xxxx的各项决策部署全面贯彻落实到村、到户、到个人头上。同时也是进一步提升驻村帮扶干部帮扶能力的有效契机。在确立了“精细管理”的思路后,和顺县通过找准关键问题、薄弱环节,分阶段进行,而这些措施就是重点解决驻村帮扶工作缺乏明确的考核标准和考核指标无法量化问题。针对之前较为突出的驻村帮扶干部只重修路建桥、引资金、上项目等物质扶贫,不注重宣传政策、扶贫扶志等精神扶贫的问题,以及督查组检查工作成效只能通过听汇报、看资料,《管理办法》逐项逐条把上级各个政策办法中的规定摘录细化成打分项,既便于帮扶力量理清工作思路,做到工作全程留痕,又便于督查考核重点明确、有章可循,从而进一步实现对驻村帮扶干部的精细化管理。
  2.3.2进一步提高了脱贫攻坚的精准性科学性实效性
  在加强对驻村帮扶干部的精准管理下,驻村帮扶干部聚焦“六个精准”,从政策落实、产业项目、帮扶措施等聚焦发力,推进和顺县脱贫攻坚的精准性科学性实效性有较大提升。2018年底,和顺县现行标准下的农村贫困人口由18088户49239人减贫至251户536人,17837户48703人实现脱贫,综合贫困发生率下降至0.49%,低于省定标准1.51个百分点;171个贫困村达标退出,贫困村退出率为98.8%,高于90%的指标要求;全县农村常住居民人均可支配收入,2018年前三季度完成4567元,与2017年第四季度2321元相加,总量达到6888元,同比增长16%,增幅高于全省平均水平;农村低保达到每人每年3660元,高于国家扶贫标准;城乡居民基本养老保险和基本医疗保险参保率分别达到96.8%和97.4%,高于全省平均水平;行政村卫生室达标率99.13%,超出全省90%的平均水平;适龄儿童学前入园率99.9%,且贫困村九年义务教育阶段无因贫辍学学生;建档立卡贫困人口参加城乡居民基本养老保险和基本医疗保险参保率100%达标完成;行政村通村公路硬化率和开通客运班车率均100%达标完成;行政村或自然村人口安全饮水达标率均100%达标完成;行政村和具备条件的自然村通动力电比率均100%达标完成;行政村互联网覆盖率100%达标完成;行政村综合文化活动场所(地)覆盖率100%达标完成;“十三五”时期易地扶贫搬迁计划任务全部完成。
  2.3.3进一步提升了乡村治理效能
  建设强有力的基层组织带动农村发展,需要党委政府统筹规划。村支两委是农村公共权力核心,是农村最具有影响和行使权力最多的,同时也是需要监督的重点。和顺县在坚持地方党委政府的统一领导下,将驻村帮扶干部作为第三方力量,让各自保持工作的独立性,有效形成了相互监督制约的村级治理机制。驻村帮扶干部由政府部门派驻,而又与村支两委和包村干部不同,没有那么浓的乡镇政府色彩,能够搭建村民和乡镇政府之间的连心桥。相对于和村干部、包村干部打成一片来讲,驻村帮扶干部成为察民情解民意,主动成为村民意见建议反映的重要渠道,可以有效助推村级治理和基层建设。驻村帮扶干部在这方面的作用,主要在于监督制约村级权力行使,着力推动村级民主科学治理,以利于在农村发展中更好团结带动村民脱贫小康。和顺县这方面的举措为其乡村治理带来了新的机遇,为乡村治理带来了新鲜的血液,对乡村的“三治”有着积极的影响和推动作用。加强了贫困村的组织建设,不仅规范了“三会一课”、党员活动日、村民代表大会等制度,并推动发展村集体经济,破零、壮大,并对农村基础设施建设进行加强、改善、改造,切实解决了农村等很多老大难问题。
  在调研中中笔者发现,位于和顺县北部的马坊乡北村,距县城40多公里,四周山岭环绕,水系纵横交错,素有“和顺后花园”的美誉。为加强基层治理,2016年以来,北村在和顺县委办公室的帮扶下,探索成立“村民小组”组织,由党员、小组长、村民代表、驻村帮扶干部组成的党群圆桌会,作为创新社会管理、加强基层组织建设和社会治理能力建设的有效载体,实现“自己的事自己做、自己的权自己用、自己的利自己享”,2019年,党群圆桌会模式已在全乡23个村进行了推广。据悉,北村《党建“同心圆”激活基层治理神经末梢》的案例,展现了驻村帮扶干部在村民小组中建立由党员、小组长、驻村帮扶干部组成的党群圆桌会,整合务类社会组织和社会资源,推动特色经济发展、调解矛盾纠纷、调整产业结构、夯实人才队伍。以“党建同心圆”为抓手,北村有效探索出一条“党群一体,实现共建共治共享,有效激活了乡村治理的神经末梢,促进乡村治理落地”的新路子,即“党群一体,为末梢治理聚合力”、“目标一致,为乡村发展找出路”、“队伍一心,为家园美好育情怀”、“协商一道,为民主决策立规矩”。

  第三章和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理存在的问题及原因

  3.1和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理存在的问题

  3.1.1存在选人不优、派人不硬的现象
  一些派出单位没有认识到驻村工作的重要性,只是考虑单位的利益,不愿选派优秀年轻干部驻村帮扶。选派驻村的干部不是临近退休人员,就是工作能力一般、不能胜任驻村工作的干部。导致这些同志到村后,没有将驻村工作摆在重要位置,对驻村工作不安心,驻不下、蹲不实、作用发挥不好。在调研中,笔者发现,在选派过程出现了几种情形:一是认为选派干部是为了以后提拔的筹码,把有关系的、没能力的选下去;二是认为选派驻村帮扶干部是一种负担,不会给本单位增加什么好处,所以在选派时就是抓阄或轮流等极端的方式进行选派;三是有的地方为实现所有村全覆盖,机关单位难以选派出大规模的干部驻村,于是将平时不好管、作风漂浮的“老油条”派去顶数,而把真正优秀的后备干部、骨干力量留下保运转;四是有的即使把优秀后备干部选派下村锻炼,也仅仅是下去“见个面”,经常被原单位叫回来“救火”,难以真正驻下来、沉下去;五是对《选派指导意见》宣传不到位,部分选派单位和帮扶干部不了解文件精神和有关要求,没有按照“一村一队、一队一般不少于3人”要求足额选派工作队,有的还存在一队帮多村、一人跨两村的现象;六是基层干部反映,单位选派的帮扶干部素质不过硬,派闲人、懒人凑数,甚至有的单位抽调工勤人员或乡镇干部担任驻村工作队员。最后导致的结果就是:选派干部有意见,基层也有想法,认为是搞形式。而一些作风漂浮的“老油条”派到村里,原单位不管,乡镇党委和村支两委认为是上面派来的,又“不好管”,怕得罪人,只要联系单位给钱给项目就行,于是更加肆无忌惮,三天打鱼渔两天撒网”,想来就来想走就走,说话口大气粗,不仅没有增进与群众的感情,还丑化了机关干部在群众中的形象。
  3.1.2存在“多头管理”的现象
  所谓多头管理,就是责任不明确、互相推诿扯皮的意思,也就是在同一个管理架构过程中,一个下属被同时好几个上级所管理,这几个上级的管理权限和范围也不明确,责任也不明晰,导致下属不知道该听谁的,不知道到底该做什么。出了问题后,推卸责任更容易。驻村帮扶干部由派出单位派出,组织关系、党关系都在派出单位,目标责任考核、评先评优、提拔重用、岗位轮换等一些关乎个人的关系都在派出单位;派出的驻村干部人在村,组织关系不在村,由县(区)组织部门管理,也由乡镇进行属地管理,同时还有县(区)扶贫部门管理,对工作的指导标准不统一,乡镇党委政府属地管理主体作用发挥不到位,日常管理不严格。多个职能部门各管一摊儿的情况,出现问题互相推诿责任。问题不在于多头管理本身,而在于权责不够明确,做不到权责一体。因此,多头管理所带来的混乱违反了权责对等原则。
  在笔者调研中就发现,市直单位驻村帮扶干部在选派时,由市直单位选派,目标责任考核、评先评优、提拔晋升全在本单位进行,但是到村驻村帮扶以后,县委组织部、县驻村办要按照省、市的要求,对其驻村帮扶期间的工作进行考核,也要打优良中差,并且按照驻村的时间长短发放生活补贴,请假、三会一课、有关会议还要在乡镇进行,乡镇每年还要对优秀的个人进行推荐,所以就以市级为例,就有四个部门对其管理,管理考核有交叉,责任落实也交叉。如果出了问题,也是各家互相推诿,互相扯皮,问题相互推。
  3.1.3存在驻村帮扶干部“异化”的现象
  XXXxxxx报告明确指出我们党XXX的历史使命就是“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”,这就阐明了XXX我们XXX人民性。坚持以人民为中心,是XXX中国xxxx不忘初心、牢记使命的思想起点。而驻村帮扶干部一个很大的特点就是xxxx与基层人民群众联系的桥梁纽带,保持“人民性”,就要将群众需求作为努力方向。人民群众需要什么、呼喊什么,间接反映出我们工作的不足和短板,应该第一时间得到回应,采取措施予以填补。当前,驻村帮扶干部所做的事情要从群众中来,到群众中去,急群众之所急,想群众之所想。但是在脱贫攻坚的后期,笔者在调研中发现三个现象,是“异化”现象的代表。
  一是“作秀”。驻村帮扶干部只是按照上级的要求,表格式扶贫、做样子扶贫,在上级领导来调研督导时,汇报头头是道,却没有掌握贫困群众的真正情况,上级的政策措施也没有有效的贯穿下来;二是“喝茶”。驻村帮扶干部到群众家中就是喝茶聊天,做客瞎说,并没有把上级的政策措施讲清楚,没有把自己带来的资金、项目用到群众身上,没有启发、引导群众“我要脱贫”“我要致富”的理念,重说唱而轻干事,除了聊天能让群众开心高兴以外,其他事情什么也不做,也做不成。三是敛财。有极少数的驻村帮扶干部借助于驻村的机会,向上级的扶贫资金伸手,由于一些贫困群众不懂政策,则通过贷款、融资等方式欺骗群众。在群众中造成了很不好的印象,大大地影响了帮扶干部的初衷,也对xxxx的政策是很大的曲解和破坏。
  总之,在脱贫攻坚的后期,可能有着“事少人多”的偏离思想,一些驻村帮扶干部会出现“好吃懒做”“不扶不帮”的现象,特别是一些县里的干部白天在村里工作,晚上回到家里,“走读”现象严重,甚至相互拼车上下班,开着私家车“走读”,存在着严重的安全隐患。个别选派驻村干部没有与原单位工作脱钩,“两边干、两边跑”甚至“两头不见人”,一定程度上影响了工作开展,这些也就出现了帮扶干部异化的现象。

  3.2和顺县精准扶贫中帮扶干部管理存在问题的原因

  3.2.1管理机制不健全
  纵观世界,可以看出,有什么样的制度,就有什么样的国家治理能力,也就有什么样的国家实力和竞争力。很多问题的发生,在于机制不完善、不健全。
  就和顺县驻村帮扶干部管理而言,其机制方面存在的问题有二:一是考核约束机制不健全。对于帮扶干部的考核,和顺县委组织部门只出台了一个指导性文件,没有细化具体考核标准,也没有提及抓党建促脱贫攻坚的内容;规定对帮扶干部的考核由乡镇党委负责,而乡镇党委在具体执行过程中随意性较大,要么考核办法可操作性不高、区分度不够,要么抓党建和脱贫工作在整个经济社会发展目标考核体系中占比太低。上级考核“指挥棒”的虚化,在客观上造成农村基层抓党建促脱贫攻坚工作“说起来重要,忙起来不要”,出现村级党组织在扶贫等领域的核心作用发挥上有所弱化。二是教育培训机制不健全。一方面,目前乡镇党委只有纪检、组织委员,宣传委员还没有配齐;加之,不一些帮扶干部又大多身兼数职,没有足够精力抓好党建、抓好培训。另一方面,有的村甚至需要通过发“误工补助”吸引党员参加活动;组织党员学习教育方式单一、时间不保障、自身建设松软,致使村级党组织战斗力、凝聚力和向心力不强,推动脱贫和改革发展的能力不足,政治功能不能充分发挥。没有强有力制度的引导和规范,村干部工作办事无章可循,容易产生两种极端,要么缩手缩脚、原地踏步不敢干,要么肆无忌惮、野蛮生长,不会干。
  3.2.2帮扶功利化
  干部驻村帮扶是现在目前为止典型的政府动员式的扶贫,是为了做好完成政府出台制定的考核目标,有较强的功利性,缺乏自愿和主动性。
  一是源头不足。农村空心化、党员老龄化趋势明显。比如,从义兴镇官庄村来看,全村共有党员14人,其中40岁以下的只有1人,50岁以上的就有9人,分别占党员总数的7%、64%;从全县来看,236个村党组织XX中,年龄在40~50岁的有73人,50~60岁的有100人,60岁以上的有38人,40岁以下的只有25人,年轻干部只占总数的10.6%。随着党员发展指标的大幅缩减,有的村党组织5年乃至10年都没有发展1名党员,致使有的村党员干部队伍后继乏人,党组织XX选举陷入“能干的不想干不愿干、不能干的想干又干不好、选上的想干不会干”的怪圈。二是能力不足。一部分帮扶干部满足于勉强完成上级党委统一安排的脱贫攻坚工作任务,上级安排什么工作就做什么工作,没有自己的工作规划或计划,没有做到主动去谋划和推进脱贫攻坚和巩固提升工作,依然存在“等、靠、要”的思想。有的农村党组织软弱涣散,统筹考虑党建与扶贫工作的力度不够大,加上自身素质不高、能力不足,一定程度上存在党建与扶贫“两张皮”的现象。出现了“老办法不能用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法不敢用”的“本领恐慌”问题,工作不好开展。三是创新不足。一部分帮扶干部仍然存在追求短平快的思想,只注重短期效益、不注重长远规划;只注重项目投资,不注重因地制宜、因户制宜,只是一味的在种玉米、种土豆、养牛上,没有创新性的项目,甚至有的项目投资后,不能适应市场需求,长期处于停滞状态,群众意见较大,在持续支撑贫困群众增收致富上乏力。
  3.2.3压力型体制下的强制加码施压
  上面千条线,基层一根针。农村作事务繁杂、矛盾多、难度大,特别是面对脱贫攻坚这一“最难啃的硬骨头”,需要投入广大党员干部几乎全部的精力来抓,但是待遇低、发展机会少,可谓是“官小事多”“权小责大”。特别是帮扶干部到帮扶村、帮扶对象中,没有明确的具体官职,没有一官半职能管理的了村、民,所以在有些时候,说话力度不够,但是面对着越来越多的脱贫攻坚检查、考核、验收,只能一遍一遍填表格、拍照相,严重影响了驻村帮扶干部的积极性。
  在决战决胜、决战完胜脱贫攻坚之际,为了保证脱贫攻坚各项指标、各项任务的完成,上级政府都在出台一系列的措施办法,激励完成各项任务,并保证检查不出事、验收得高分,脱贫后摘帽。在出台了一系列制度后,也就随之一系列的督查考核,县委、政府督察组日常化督查,市级交叉检查、省级验收、扶贫资金、项目专项验收、明察暗访、xxxx第三方评估等等,不胜枚举。虽然考核验收是很必要的,需要去检查县级是否正确的落实了上级的政策措施,是否进行了“三落实”“四个一批”“六个精准”等,但是作为脱贫摘帽县,可能不是一次两次的检查验收,可能需要十几次、二十次的督查考核。这就压着驻村帮扶干部在大考前,准备印证资料、介绍资料、档案资料等等一堆东西,还得确保各项工作不出差错,特别是不能是上级关注的问题比如“两不愁、三保障”上出现负面问题,也就导致了脱贫攻坚本是第一政治任务和最大的民生工程,现在的情况是“迎接检查”是最大的政治任务,上级党委、政府的要求必须把“迎检”做好。在“最后一公里”的时刻,
  由于各项任务几乎完成、指标也接近达到,各式各样的调研组、督查组、验收组纷至沓来,各式检查频次密集,基本上就是五天一小考、十天一大考、一月一验收、半年一抽检,帮扶干部的精力是有限的,全部用在迎接检查上了,到最后扶智、扶志上的效果却不好,在提升群众满意度、幸福感上还差的不少,所以很多在最后阶段的时候,贫困群众的满意度反而不如刚考试高,这也是一个主要原因。
  3.2.4基层党组织软弱涣散
  驻村帮扶干部在驻村帮扶初期,都有坚定的信念和过硬的措施,想帮助贫困村、贫困户、贫困群众做事情,但是由于某些基层党组织的软弱涣散导致很多措施和政策落实不下去。
  一是领导核心功能有所弱化。在脱贫攻坚中,一些农村党组织思想跟不上,缺少话语权,仍然存在就党建抓党建,就扶贫抓扶贫的现象,不能把党员的先锋模范作用融入到脱贫攻坚工作中,不能发挥应有作用,甚至“说话没人听、做事没人跟”,在脱贫攻坚的“主战场”,当不了带领群众致富的“排头兵”。比如,笔者脱贫攻坚包保的马坊乡北村、京上村、张庄村、石后沟村、军城村5个村中,除张庄村、京上村外,就有3个村的村支部XX原来都是建档立卡贫困户,在2017年才按照相关政策做了退出处理。二是政治引领意识有所弱化。有的村党支部习惯于运用传统方式、老旧办法解决问题,不注重教育引导,不善于开展思想工作,平时协调沟通少,党员群众认可度不高。有的农村党组织找不到党建促扶贫的抓手,“三会一课”等基本制度执行不严,把脱贫攻坚和农村党建工作相割裂,导致资源整合难、机制不顺畅,扶贫工作成效也不够明显,特别是特色产业引导不力。比如,义兴镇南窑村,笔者在调研中发现该村党支部战斗堡垒作用发挥不够,村里是靠土地、房屋租赁实现的村集体经济“破零”,没有任何特色产业可言。又比如,喂马乡的20个行政村的村集体经济,已经有18个村达到了5万元以上,但收入来源都是补偿款、分红款或租赁费,可持续性堪忧。三是凝聚群众能力有所弱化。一些农村党组织不愿做、不会做群众工作,虽然经过开展基层党组织标准化创建行动,村干部服务农村发展、服务群众、带领群众脱贫致富的能力得到提高,但受年龄、建档立卡贫困村“空心化”等因素影响,加上主题教育中要对农村主干存在的“三类问题”进行专项整治,出现了部分村村干部选配难的问题。比如,走访调研中的喂马乡关家窑村,原村党支部XX、村委会主任王建华,是喂马乡20个行政村中唯一“一肩挑”的村干部,但因2009年犯寻衅滋事罪只能被清理。

  第四章精准扶贫中完善驻村帮扶干部管理的对策

  4.1压实各级责任

  4.1.1压实各级干部驻村帮扶工作领导小组和办公室责任
  实践证明,在驻村帮扶干部管理过程中,干部驻村帮扶工作领导小组起着统筹协调和具体管理的作用。在驻村帮扶干部管理过程中,之所以出现选人不优、派人不硬的现象和“多头管理”的问题,主要是由于领导小组及其办公室的制度和责任方面有欠缺。省市县三级干部驻村帮扶工作领导小组办公室设立以来,进一步加强和改善了对干部驻村帮扶的日常管理,但在一些地方还存在职责不落实、推诿扯皮现象,有的人员不固定,有的运行机制不顺畅,严重影响了工作效率。要把数万名驻村帮扶干部的日常管理做扎实,组织部门和扶贫部门要密切配合,切实加强各级办公室建设。
  干部驻村帮扶工作领导小组在管理过程当中,更应该担负起主体责任,切实负起培训指导、督查考核的责任,对农村第一XX和驻村工作队员要按照属地在编干部进行日常管理和监督。首先,要把人员选好配好。组织部门要牵好头,采取省、市、县“三级联动”的方式,按原“省级示范带动,市县级足额兜底”的原则统一择优选派,由任职地所在的乡镇党委任命,选派的第一XX任期二年,进一步从源头上把好选派考核关。
  其次,要完善好工作制度,进一步优化工作运行。办公室要做好日常管理、教育培训工作,任职期间,办公室坚持每月召开驻村帮扶工作例会,定期学习上级有关精神,掌握帮扶工作进展、研究解决存在问题、安排部署近期工作、检查督促工作落实。建立例会任务清单,形成反映问题清单。办公室负责督促乡镇党委和县(市、区)委组织部要定期组织驻村帮扶干部培训,每季度至少培训一次,每次培训要组织闭卷测试,测试成绩要登记备案,纳入考核内容。同时,在进村任职期间,办公室负责督促派出单位不再对驻村帮扶干部安排工作任务,也不得要求其提前返回单位。办公室要对其进行培训上岗。
  4.1.2压实地方党委政府责任
  在选派之后,除了领导小组及其办公室要加大责任落实力度,各级党委、政府也要加大对驻村工作指导和支持力度。党委、政府要统一负责统筹配置驻村力量,组织开展具体驻村帮扶工作,对驻村工作队员和农村第一XX按照属地在编干部进行日常管理;乡镇党委、政府要加强对驻村工作队的具体指导,支持驻村工作队落实精准帮扶政策措施。
  一是帮助适应。驻村帮扶干部很多都是从北京、太原、榆次等大城市下来的,一开始入村有很多的不习惯,吃饭、住宿等很多都不符合乡村的习惯,为了更加激发驻村帮扶干部工作的积极性,同时也是进一步加强管理,所以村里作为第一接触人,要进一步照顾好。驻村帮扶干部在原单位都是中流砥柱,承担着很多责任,如果一下来就只是让驻村帮扶干部走访入户,不做有管理和有责任的工作,其积极性则会进一步受到挫伤,所以在岗位设置上要把驻村帮扶干部放到有一定责任和任务的岗位上。
  二是严格管理。县乡两级对驻村帮扶干部要严格按照属地在编干部统一进行日常管理,切实展行好统筹协调、塘训指导、巡查督查、考勤考核、服务保牌等职贵。按照建制不乱、人员不换、机制不变、力度不减要求,持续加强对驻村工作队的组织监督管理,切实推动“一村一队、一队三人”选派要求、“五天四夜”驻村要求、“六大行动”工作要求落到实处。
  三是联动协作。完善驻村帮扶工作联席会议制度,进一步加强县级属地管理与省直、市直驻县帮扶工作大队的联动配合。健全省市县三级驻村工作队临时党组织,县级成立临时党委、乡镇成立临时党支部,推行县驻村办与省市主线工作大队相关列席例会、相互参与监督管理等制度,进一步加强驻村工作队的自我管理和组织领导。
  4.1.3压实单位包村帮扶责任
  派出单位作为“后盾”力量,包村单位党委(党组)要切实承担起帮扶责任,对所包村的帮扶工作负总责,定期研究驻村帮扶工作,切实选派过硬干部,确保驻村工作队员和农村第一XX全脱产驻村,扑下身子扎实干,用心用情用力做好帮扶工作。要压实驻县大队长统筹协调责任。各驻县大队长要牵头建立中央、省、市、县四级驻村帮扶队伍纵向联系机制,构建帮扶单位、地方党委政府、村支“两委”横向沟通机制,形成上下协调、左右联动的帮扶合力。
  一是扶力量。帮扶单位要组织单位干部职工,每月从双休日中选择1至2天作为“帮扶活动日”,组织本单位干部职工深入帮扶村开展调查研究,在帮扶村的村委会帮扶单位召开“三会一课”,主要领导干部要定期走访驻村干部,帮助解决问题单位班子成员轮流入户驻村每月一次。帮扶单位要选派帮扶干部驻村扶贫,要支持选派帮扶干部在村履行职责、发挥作用,确保与单位工作脱钩;加强跟踪管理,落实相关待遇,解决后顾之忧。只有形成帮扶单位主要领导常研究、包保人常去、驻村帮扶干部常帮扶,这样才能凝聚起对贫困村、贫困户的强大合力,保证帮扶工作取得实效。
  二是扶思路。其实很多贫困村不是缺项目、不是缺资金,只是缺少脱贫的思路和举措,帮扶单位平台高、视野广,通过对贫困村、贫困户的思路扶贫,才能进一步打开视野,帮助其脱贫。同时,通过“进访惠聚”活动宣传政策,配合镇村化解非贫困村与贫困村、非贫困户与贫困户之间的矛盾,与镇村干部群众共商脱贫之策,共谋致富之路。要根据致贫原因和发展需求,帮助完善扶贫开发规划计划。帮助所帮扶村选准脱贫产业、实施脱贫项目、开展咨询服务和技能培训,提供必要指导。
  三是扶政策。从2014年建档立卡以来,xxxx出台了很多扶贫的好政策,比如产业方面的政策、医保、养老等的政策,但实实在在贫困户知道的政策少之又少,所以一个重要的任务就是宣传政策,广泛宣传各级脱贫攻坚方针政策,帮助所帮扶村的干部和群众知晓政策、理解政策、用好政策。帮助定点帮扶村党支部切实承担脱贫攻坚主体责任,拿出“绣花”功夫,精准实施好“十大工程”,确保各项扶贫政策措施精准落地,如期完成脱贫攻坚任务。
  四是扶项目。帮扶单位要立足实际,对水利项目、农田项目、基础设施项目、产业项目等,要进一步研究部署,缺什么补什么,统筹各类资源帮助所帮扶村解决实际困难和问题。要组织有劳动能力和意愿的贫困户开展实用技术培训和就业技能培训,提高贫困户自我发展能力;帮助培育和发展稳定增收的主导产业、“一村一品”特色产业和村级集体经济;帮助改善道路、农田水利、生活用水、用电、村容村貌等公共基础设施;帮助解决危房、就学、就医等实际困难。监督村干部用好扶贫项目资金,阳光操作,切实提高扶贫精准度和有效性。通过四方面的扶项目,使贫困村所有的项目覆盖所有贫困户,保持持续增收。
  五是扶动力。其实,在扶贫的初期,很多贫困户有“懒”的思想,只会“等、靠、要”,“要我脱贫”的思想很严重,所以帮扶单位要充分发挥贫困群众脱贫主体作用,引导贫困群众把外部帮扶与激发内生动力结合起来,组织贫困群众全程参与扶贫项目的选择、设计、实施、验收,增强脱贫的积极性、主动性、创造性。尊重基层干部群众首创精神,培树3至5个脱贫攻坚的先进典型和成功案例,总结推广行之有效的经验做法。坚持扶贫先扶志,加强乡风文明建设,发掘和宣传自力更生脱贫致富的先进典型,增强贫困群众的脱贫信心,变“要我脱贫”为“我要脱贫”,变“要我富”为“我要富”。
  六是扶稳定脱贫能力。脱贫摘帽只是万里长征的第一步,要保证稳定的脱贫能力才是最重要的任务,不使贫困户返贫。要协助乡镇党委、政府抓好基层组织建设,以农村基层党组织标准化建设为总抓手,突出带头人队伍建设,健全组织体系,完善运行机制,充分发挥党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,增强带领贫困群众稳定脱贫的能力。要积极推进“三变”(资源变资产、资金变股金、农民变股东)改革,消除村级集体经济空壳村,实现村级集体经济年收入稳定在5万元以上,增强稳定脱贫防范返贫能力。
  4.1.4强化属地管理
  除了管理的主体责任、帮扶的主体责任,属地管理的主体责任也尤为重要。因此要切实坚持统筹兼顾、探索创新、依法推进,迅速编制驻村帮扶干部“属地管理”目录清单,建立健全配套政策,强力推动工作落实落地,切实为基层减负松绑,助力建设边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的基层管理体制。
  一是要充分认识规范“属地管理”工作的重要性。规范“属地管理”是贯彻落实中央关于减轻基层负担、激励干部干事创业的必然要求,也是明晰县乡职责、提升基层治理能力的重要举措。很多工作都属于“属地管理”,但驻村帮扶工作的属地管理是切实需要加强的,只有属地管理,才能让驻村帮扶工作“接地气”,才能让驻村帮扶干部了解基层情况、更好开展工作、用好考核指标,才能让驻村帮扶干部的积极性进一步迸发。此外,这项工作也是公益类事业单位改革前一项十分重要的改革任务,要列入省市绩效考核的重要内容,要以此为契机,落实好规范“属地管理”工作各项目标任务,让驻村帮扶干部管理更有“温度”。
  二是要保质保量抓好工作推进落实。在驻村帮扶干部管理过程中,很多工作都打了折扣,制度也没有得到有效的落实,省市已经出台了清单指导目录,县、乡、村三级要按照省、市级清单指导目录,结合实际进行细化,压实工作责任。其实,规范“属地管理”工作也是一项系统工程,完成实施方案制定、工作机制建立、三级联络员汇总公示等重点工作,也是对属地管理工作的一种补充和完善,只有这样才能确保高质量、高标准完成各项工作任务。
  三是要加强组织领导、严格落实责任。驻村帮扶干部管理工作需要省、市、县、乡、村五级承担起改革主体责任,把规范“属地管理”工作摆上重要议事日程,建立领导协调、上下联动、评价问责机制,及时研究解决改革中遇到的问题。同时,保持久久为功的工作韧劲也非常重要,要以钉钉子精神一锤接着一锤敲,并学会“弹钢琴”的工作方法,既统筹兼顾,又突出重点,切实解决一些长期想解决而没有解决的难题,让驻村帮扶干部有实实在在的获得感。与此同时,可建立定期调度制度,对重视不够、进展缓慢的,进行通报批评。

  4.2加强队伍管理

  4.2.1加大“派”的力度
  选派是驻村帮扶干部管理的第一关键环节,选出好干部、派出优秀人才,才能为下一步的干好工作打下坚实的基础,所以要严格按照“一村一队、一队三人”的要求派驻,据资料显示,下一步xxxx扶贫办要将帮扶干部信息全部录入全国扶贫系统,对不按要求派驻的要随时进行反馈通报。所以如果选派不好驻村帮扶干部,下一步的就必须将选派不精准、素质不过硬、作风不扎实的要及时召回调换,并对单位的主要负责人和驻村帮扶干部进行约谈、问责。同时,各选派单位在完成一次两年的工作任务时,要全面做好轮换工作,严格按照“一队三人”的要求进行配备齐全,按照驻村工作队长、第一XX、工作队员的要求及时充足配备,各级组织部门要按照“提前到岗、压茬轮换”的要求做好集中轮换工作,确保派出单位足额选派、建档立卡贫困村全覆盖。
  一方面,要精准选派扶贫干部。要找准穷困“病根”,针对“病灶”进行精准选派。按照“供需匹配”原则,以“经济部门帮穷村、政法部门帮乱村、党群部门帮弱村”等选派方式,优先选派部门工作人员组成驻村工作队,队长原则上由第一XX担任。因懒致贫的,选派善做思想工作的干部。信息不灵通而致贫的,选派懂市场熟营销的干部。对症下药、因户施策,坚持“缺什么、给什么”、“缺什么、补什么”,让专业性强的干部、懂行业的干部、懂得如何帮助贫困户脱贫的干部选出来,这样才能有针对性地进行滴灌,才能保证精准。
  另一方面,紧盯“关键少数”,选好配强贫困县区党政领导班子并保持稳定。按照xxxx的要求“党政正职在脱贫攻坚期内需要保持相对稳定”,要综合考虑本地区主导产业、优势资源、人文特点、自然禀赋等,对贫困县(市、区)领导班子运行情况进行综合分析研判,在此基础上有节奏、有重点地对党政领导班子进行优化,让有闯劲敢担当、熟悉基层、阅历丰富的干部担任县区党政一把手。作为贫困县的一方大员,负责着全县所有脱贫攻坚事宜,任务繁杂、帮扶干部众多,所以必须选好“领头羊”,才能进一步构建起完善党政主责、部门主抓、基层主推、干部主帮攻坚格局。
  4.2.2严格“管”的措施
  一是常态化管理。驻村帮扶干部派下去,要切实取得实效,就需要加强管理。一方面,要从严加强管理。驻村帮扶干部严格全脱产吃住在村的要求,实行每周跟乡镇签到,每天驻村签到制度。严格请销假程序,请假3天以内由乡镇党委批准,3天以上7天以内由县驻村办批准,7天以上由县委组织部和派出单位共同批准。要规范使用统一格式的签到表和请假条。因公出村办事,要履行报备手续。明确驻村干部出勤天数要求,每月出勤天数应不少于工作日的2/3。因身体健康等原因请假超过两个月的,派出单位应及时做出调整,切实保证驻村时间。严禁挂名、走读、兼职现象,严格落实督查、通报、约谈、召回制度,对不作为、不务实、不合格的驻村干部要坚决撤换召回,两年内不得提拔使用、评先评优、晋升职级。
  另一方面,注重关心关爱。选派单位要当好坚强后盾,落实经费补助、定期体检、购买保险等保障措施,办理重大疾病和和人身意外伤害险。乡镇要定期与驻村干部谈心,为驻村干部工作生活创造条件,帮助协调解决实际困难。坚决克服形式主义、官僚主义,减少驻村帮扶干部填表报数,让他们有更多精力和实践开展工作。
  最后,要树立鲜明导向,对成绩突出、群众认可的给予表彰,对任职期间表现优秀的优先提拔使用。在干部选拔使用中要专列一定岗位用于驻村帮扶干部。进行两年一度的模范帮扶单位、模范驻村工作队员和第一XX评选,要树立站得住、叫得响、推得开的学习标杆,营造全社会关心支持选派帮扶工作的浓厚氛围。
  二是强化积分制管理。运用日常工作积分、突出成效加分、发生问题减分的动态管理进行量化考评。参与考核工作的部门要严守考核工作纪律,坚持原则、公道正派、敢于担当,保证考核结果的公正性和公信力。从帮扶单位、驻村工作队、帮扶责任人、工作纪律方面进行全方位考核。满分100,设加减分项目,其中创新工作、表现突出、成绩优异,受到主流新闻媒体宣传报道、通报表扬、会议表彰、现场观摩、经验交流推广的,按国家、省、市,受到国家、省督查巡查表扬的、在国家或省级第三方评估或考核验收中,为脱贫攻坚工作提升成绩的、帮扶单位派出人员中,有担任驻县大队长、驻乡中队长的,能认真履职尽责的为加分项;其中没有按时完成驻村办所要求上报材料任务的,受到上级督查巡查通报批评的,没有按规定要求脱产驻村,无正当理由或无请假手续、群众不认可、工作表现差、工作成绩不好,经批评教育、督促整改后效果不明显的,对责任落实不到位、帮扶干部不作为、帮扶成效差的单位“一把手”要进行约谈,责令限期整改,对造成恶劣影响的,要进行追责、问责的、在国家、省第三方评估或考核验收等检查中为差评的,视为减分项。
  三是加强作风建设,防止干部异化。脱贫攻坚任务能否完成,关键在人,关键在干部队伍作风。xxxxxxx早在福建工作期间就说过:“贫困地区干部要付出更加艰辛的劳动。”为推进脱贫攻坚工作,按照中央相关要求,各级帮扶部门都选派了人到基层担任扶贫干部。从调研中发现,扶贫干部的作风是好的,他们在工作岗位上奉献自我,带领群众脱贫致富。但同时也有一小部分扶贫干部,作风漂浮,走捷径、搞速成,欺上瞒下、好大喜功,严重影响了整个队伍形象。在冲刺路上,要把脱贫攻坚当作检验干部作风的试金石,把全面从严治党要求贯穿到脱贫攻坚全过程,解决问题、务求实效。
  一是驻村帮扶干部要提升思想认识,加强脱贫攻坚作风建设。要加大宣传力度,进一步明确打赢脱贫攻坚战,对全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的重要意义。保持顽强的工作作风,珍视保持党同人民群众的血肉联系的重要机遇,坚定不移地做好群众的脱贫工作,少喊空话,把脱贫攻坚工作落实在行动上。
  二是驻村帮扶干部要建强基层组织,加强脱贫攻坚作风建设。基层党组织是带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。驻村帮扶干部要建强乡镇党组织和村级党组织,打造脱贫攻坚的强大主体力量。抓好乡镇党组织和村级党组织的配套建设,加强领导班子建设,选好配强村两委班子。鼓励群众自主自力脱贫,提高群众脱贫致富的能力。推进抓党建促脱贫攻坚工作,把扶贫开发、脱贫攻坚同基层党组织建设有机结合起来。
  总之,提升驻村帮扶干部思想认识,建强基层组织,建设扶贫队伍等多方面加强脱贫攻坚作风建设,才能以优良的作风凝聚民心,带领群众啃下脱贫攻坚这块“硬骨头”!
  4.2.3激发“干”的感情
  在脱贫攻坚一线要建立健全驻村帮扶干部激励机制,调动驻村帮扶干部积极性,只有这样,驻村干部积极性的问题才能得到更好的解决。所以,在下一步工作中,要积极为脱贫一线干部创造良好工作、生活和成长氛围,及时帮助排忧解惑,让干部在脱贫一线安得下心、沉得住气。要坚持物力财力向脱贫一线倾斜,重视保障和提高扶贫干部正常工作生活待遇,落实带薪休假、日常体检等制度,及时了解脱贫一线干部思想动态和心理动态。具体有以下几个具体措施:
  一是提高待遇。要进一步明确单位公用经费的使用,可以用于包村的帮扶工作,可以列支用于改善驻村干部的,住宿条件租房取暖的经费,单位的现有车辆要优先保障单位驻村帮扶工作;驻村帮扶工作队和第一XX,在单位享受的正常待遇不变,提拔、晋级正常进行,工资待遇、补贴待遇正常不变;派出单位要为驻村工作队员和第一XX定期体检、办理驻村期间的人身意外伤害。人身意外伤害保险费用从单位经费中列支。派出单位要为第一XX和工作队每年定期进行体检,从派出当天起办理人身意外伤害保险;以实际在岗天数由派出单位给予生活、交通、通讯补贴。省直单位选派的要按现行差旅费标准,县市区选派的按同级差旅费标准执行;要每年为驻村帮扶干部安排1万元的工作经费,可以用于外出培训、定报刊杂志、农村的墙壁粉刷,生活条件改善等等,如在没有发票的情况下,只要有足够的证明材料也可去报销。
  二是加强教育培训。应科学制定贫困地区干部和扶贫干部培训方案,加强对第一XX、村“两委”干部的培训,实现对省、市、县、乡、村四级干部轮训全覆盖。省级每年要组织驻县大队长、省直包村工作队长进行2次示范培训,组织农村第一XX进行1次示范培训;各市县要开展分级培训,由县级兜底,每年对农村第一XX、驻村工作队员进行2次以上系统培训,提高驻村帮扶干部抓党建促脱贫攻坚、促乡村振兴的能力。“两不愁三保障”等有关专业部门要组织和指导做好各自承担的脱贫攻坚有关政策培训工作,乡镇要经常性开展帮扶政策电话随机抽查,抽查情况要登记备案。
  三是建立容错纠错机制。一方面,倡导容错纠错。要按照市纪委“六个区别开来”“六个区别对待”的政策措施,为担当者担当、为负责者负责,对因在脱贫攻坚帮扶过程中,出现的工作错误和失误偏差,组织要及时为驻村帮扶干部撑腰,让勇于改革创新、干事创业的干部打消顾虑,甩掉“包袱”,吃下“定心丸”,最大限度地调动脱贫攻坚一线干部工作积极性、主动性和创造性。依纪依规、勇于纠错。另一方面,对于在以往脱贫攻坚工作中所受处理有异议的干部,应当引导其通过合法渠道反映诉求,属依纪依规做出的正确处理,应讲清情况,消除影响;对处理确实存在偏差失误的,要按照政策规定,采取补救措施,该纠正的坚决纠正。

  4.3加强督查考核

  实行最严格的考核评估制度是打赢脱贫攻坚战的重要保障。离脱贫攻坚目标实现期限越近,任务越艰巨,越要实行严格的考核评估。通报干部驻村帮扶工作考核结果,目的是激励先进、鞭策后进。其实考核不是目的,而是推动工作落实的重要措施和手段。落后的单位要查明问题原因,采取过硬措施,迅速整改到位,迎头赶上。要进一步加强对扶贫干部的监管考核。对干部尤其是领导干部而言,从严监督管理,抓早抓小、抓苗头抓预防,多“扯扯袖子、提提领子”,该批评时批评。要强化真抓实干,认真落实脱贫攻坚作风建设年工作部署,持续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理,严肃查处吃拿卡要、优亲厚友、敷衍塞责、数字脱贫、虚假脱贫等问题。
  4.3.1明确考核内容
  一是减贫成效。在这项内容中我省与国家考核的区别是增加了长效机制的考核内容。这项指标主要就是围绕国家定的14项退出指标和12项重点工作任务进行明确的,对于安全饮水、互联网覆盖、适龄儿童入学率、卫生所、文化场所、低保医保等明确的指标进行考核,并对贫困人口今年的减贫率等进行考核。
  二是精准识别。主要考核建档立卡贫困人口识别退出的准确率。精准识别是开展脱贫攻坚工作的关键,对于按照村民代表大会、村支部表决等程序进行精准识别贫困人口市关键中的关键,切实把贫困人口识别出来,把非贫困人口、关系户剔别出来,也是驻村帮扶干部工作的一个关键,在精准识别以后才能开展精准帮扶,强化帮扶成效。
  三是精准帮扶。重点考核对驻村工作队和帮扶责任人帮扶工作的满意度,精准识别和精准帮扶构成我们常说的考核中的两率一度,主要聘请第三方评估机构进行评价,对贫困户开展普查调查工作,调查驻村帮扶干部在驻村工作中,是否帮扶了项目建设、是否加强了基层组织建设,是否推动了经济发展,是否维护了社会稳定,是否执行了工作情况,分为满意、基本满意、不满意三种情况,对所有帮扶贫困户开展走访调查,了解贫困群众的两率一度的情况。
  表4.1开展加强基层建设年活动群众满意测评表
  四是扶贫资金。重点考核各级扶贫资金安排使用监管和成效等方面的工作,财政部门每年要对资金使用情况,做财政专项扶贫资金绩效评价。扶贫资金是中央、省、市、县各级对于脱贫攻坚的专项配套资金,从上级下拨到乡、村两级后,驻村帮扶干部要对项目、产业、基础设施、帮扶等方面运用扶贫资金,但是必须按照《扶贫资金管理办法》,正确有效运用,绝不能动扶贫资金的“奶酪”,这也作为考核的一项重要指标。
  4.3.2明晰考核步骤
  首先是市级总结。按照“一年一考核、三年总验收”的要求考核,各市党委和政府根据年度减贫计划就当年工作进展情况和脱贫成效形成总结报告,连同所属贫困县相关基础数据和资料以党委和政府名义报送省脱贫攻坚领导小组办公室,具体由组织部、扶贫开发服务中心、人社局、财政局、纪委监察局有关部门组织实施,考核时间原则上定在每年12月中下旬,由市级下派相关部门下沉一线进行检查验收总结。
  二是日常督查。由县委组织部、县纪委抽调专人组成驻村工作巡回督导检查组,每月对单位一把手、驻村工作队员、第一XX和帮扶责任人到岗履职情况进行督查、巡查,并进行通报。坚持实行“联动督查”机制,乡镇每月对驻村工作队在岗履职情况进行1次全面巡查。县驻村办每两月组织1次专项督查,每次抽查不少于25%的驻村工作队。围绕脱贫攻坚驻村帮扶工作部署要求,制定督查任务清单,形成发现问题清单,通报反馈督导情况。对督查发现问题的单位和个人,要根据情况严肃采取提醒谈话、书面检查、限期整改、通报、约谈、召回等措施。定期通报是每两月通报1次,通报内容包括乡镇传达贯彻落实驻村帮扶具体任务和执行驻村管理制度等情况、各级督导检查通报反馈问题,驻村工作队出勤、走访、任务落实等情况,帮扶责任人入户走访对接情况,半年测评和年度考核等情况。即时通报是根据工作需要随时进行通报。通报内容包括重点工作落实情况、紧要任务完成情况,上级审计、巡视、巡察、督导、检查通报反馈问题等。被通报问题的单位、个人,要限期做好整改工作。对通报问题拒不整改的,上报县脱贫攻坚领导小组、省市驻村帮扶主管部门、移交纪检组织部门处理。对弄虚作假、失职失贵,造成恶劣影响的,严肃追贵问贵。
  三是综合评价。省脱贫攻坚领导小组办公室可会同有关部门对整理汇总的数据、各市总结报告,结合日常督查和年度核查情况进行综合分析,形成考核报告,考核报告内容主要包括基本情况、指标分析、工作业绩、存在问题等,对考核对象作出综合评价提出意见建议报省领导小组。并根据贫困县退出计划,市级初审,省级核查,核查结果纳入考核评价,最后由省脱贫攻坚领导小组办公室会同有关部门对建档立卡动态监测数据、国家农村贫困监测调查数据、第三方评估相关部门提供的指标数据等情况进行汇总整理。同时,省领导小组向各市及相关贫困县专项反馈考核结果并提出改进工作的意见建议。按照“优秀”、“良好”“合格”和“不合格”四个等次,对驻村帮扶单位及工作队的考核结果进行评定。
  4.3.3运用考核结果
  考核结果应作为选派人员评先评优、提拔使用的重要依据。对表现优秀、实绩突出、群众反映好的驻村工作队员,优先考虑提拔重用;半年测评排名靠后的,要组织处理并调整召回;对未能通过国家、省级第三方评估或考核验收的,工作队全部召回,并对相关责任人予以组织处理;驻村工作队员被召回的,当年不得评先评优,2年内不得提拔使用。连续2次发生选派干部被召回的,工作队及选派单位当年不得评先评优、年度考核不得评为“优秀”等次。具体为:
  考核结果经县脱贫攻坚总指挥部审定后,下发考核情况通报,对帮扶工作成效好的通报表扬,对包扶责任人落实不到位、派出帮扶干部不作为、帮扶成效差的单位主要负责人进行约谈。召回的对象年度考核被评为不称职或不合格在巡查中被责令书面检查诫勉谈话处理2次以上的,半年的综合测评2次在全省、在当地在本县5%左右倒数5%左右的、违反党纪国法受到处理的、县乡党委认为不适宜继续担任的,要及时进行组织处理予以召回。对驻村工作队员召回的,由县扶贫办提出书面报告,逐级报上级扶贫部门,由同级扶贫部门通知派出单位进行召回。如果是市派的工作队员,由县扶贫办报市扶贫办,由市扶贫办报告市直派出单位去召回。如果是省直单位派的,则由县扶贫办报市扶贫办报省扶贫办,由省扶贫办通知派出单位进行召回。对农村第一XX召回的,按程序由各级组织部门去承办。被召回的干部当年不得评先评优,2年内不得提拔重用,相关的处理情况记入个人档案,在村任职年限不计入农村的基层工作经历。如果是工作队队员和第一XX作为重点培养对象和后备干部的,取消后备干部资格;如果是发生被选派干部有召回的,由同级的扶贫和组织部门约谈单位的主要负责同志。

  结语

  驻村干部帮扶作为我国扶贫方式的创新之举,有效解决了以往帮扶精准不高、扶贫干部人力不足的局面。通过“行业扶贫”、“单位包村”,进一步探索出社会扶贫新模式。精准帮扶是脱贫攻坚的内生动力。外因是条件,内因是根本。不仅要“授人以鱼”,更要“授人以渔”。所以如何激发贫困人口的脱贫内生动力是驻村帮扶干部的首要任务。不仅仅是为他们修路盖房办产业,更要对他们进行知识培训、技能提高,这些是帮扶干部必不可少的工作环节。因此对驻村帮扶干部管理进行研究,可以在提高精准滴灌的程度上,更加有效地提升群众的幸福感、满意度,可以丰富乡村治理水平及农村脱贫理论,有利于广大干部认识其重要意义,并且通过已成型的制度或经验做法,推动圆满完成xxxx委托给驻村帮扶干部的重大任务。
  本文选取的案例——和顺县,是国家扶贫开发重点县,对研究驻村帮扶干部很具有代表性。和顺县在2018年接受省级第三方评估验收,2019年宣布脱贫,并代表全省接受xxxx第三方评估验收,并且它的积分制管理办法、红黑榜、分类管理和一些创新管理模式都走在了全省的前列。所以通过简要描述其基本含义和国内外探索的经验,并基于和顺县在精准扶贫中帮扶干部管理的实践现状的深刻分析,查找问题,探寻原因,进而提出了相对完善的举措。基本结论如下:
  1.驻村帮扶干部由于主观原因、客观原因会发生很多的问题,对中央提出的打赢脱贫攻坚战不能有效的贯彻落实下去,所以在协调派出单位、管理单位、属地单位时,既要加强联系沟通,又要建立相关机制进行探索完善。
  2.要建立完善的考核管理机制,对各级的帮扶干部进行完善,尤其是要运用积分制管理办法,对每一项任务进行明确化、细化,将每一项任务都明确到具体的分值上,对之后的管理考核和结果运用都是很大的帮助。
  3.驻村干部在帮扶中存在的不同的问题,所以更要因人施策、精准施策,对各级干部中存在的问题,管理单位要积极考察,建立能上能下、容错纠错的完善的干部机制,激励帮扶干部干事创业的积极性。
  由于个人的科研能力和学术水平还不高,调研的地方还不够细致、全面,还不能完整地、详细地发现驻村帮扶干部管理中存在的问题,对原因分析还不彻底,措施还不够完善,我将在以后的工作中继续努力。
  2020年是脱贫攻坚决战完胜的关键之年、交总账之年,也是与全国同步进入小康的关键之年。我坚信,有中国xxxx的英明领导,有全国人民的共同努力,有着驻村帮扶干部的勠力同心、艰苦奋斗,我国的扶贫攻坚工作一定会取得更大、更具实效的伟大胜利!

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