1915-1934年墨西哥土地法的发展 ——以土地所有制为视角

二十世纪以来,伴随着世界范围内普遍兴起的土地制度改革,土地法(Derecho Agrario)的重要性日益突出。墨西哥自1910年革命开始启动土地立法,直至1934年终于完成了土地法这一法律部门的基本建构和土地制度的改革。其中,墨西哥私人所有权绝对性的确立导致

 绪论

  一、选题的目的及意义

  本文选题可以拓展现有对于墨西哥土地改革研究的深度,笔者将立足法条,从所有权视角来论述1934年以前墨西哥土地制度的变迁,分析概括1915-1934年墨西哥土地制度的内容特点,希望能加深国内对墨西哥土地改革的了解。如果能为当下农村产权改革提供参考,则不胜荣幸。
  根据恩格斯的观点,人类社会的发展是从原始公有向私有制的发展过程,且最终将走向公有制[详见恩格斯著:《家庭私有制和国家的起源》,https://www.marxists.org/chinese/marx-engels/21/005.htm。]。私有制和公有制作为土地所有制[土地所有制是一定社会生产方式下,由国家确认土地所有权归属的制度,是土地制度的核心内容。土地所有权是所有制的具体法律表现。一个所有制可能对应多个所有权类型,如公有制对应集体土地所有权和国有土地所有权。]的两种基本类型,其此消彼长也对一个国家的发展产生了深刻影响。而理解墨西哥的土地法和土地改革历史有助于正确认识财产权的社会功能,平衡好土地的私有与公有。首先对土地法下个定义。“土地法”(Derecho Agrario)[agrario作为土地其本身还有均田的意涵,可溯及罗马法中的土地立法,如公元前456年制定的《关于阿文缔诺土地收归国有的法律》(Lex de Aventino Publicando)与前133年的土地法(Lex Agraria),贯穿着平民与贵族关于土地所有权的斗争。参见(意)朱塞佩·格罗索著,黄风译:《罗马史》,中国政法大学出版社,1994年版,第76-77页。此外国内有学者将其译作农业法,这种译法不妥,因为墨西哥有农业法(ley de agricola),因此译作土地法为宜。参见高波著:《农民、土地与政治稳定——墨西哥现代村社制度研究》,中国社会科学出版社,2016年版,第74页。]一词的词源带有“均田”的价值倾向[Veáse a Zeledón Zeledón,Ricardo,Estado del derecho agrario en el mundo contemporáneo,IICA,2004,página 20.]。反映国家对国内土地生产资料归属的干预和再分配。墨西哥著名土地法学者卢西奥(Lucio Mendieta y Núñez)定义为:土地法是规范、立法、条例、一般规定、学说、判例的总体,调整乡村财产及农业性生产活动。[Veáse a MARIO RUIZ MASSIEU,DERECHO AGRARIO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO,1990,página 14-15.]这一定义深刻影响了目前通行的定义:土地法是法律规范的总体,它通过机关及不同机构的参与来实施法律、条例、一般规定、学说、判例,调整乡村不同财产形式以及农业产品的生产、分配和商品化,从而满足土地主体的需要。[Veáse a EFRÉN MEZA TREJO,LA CONSTITUCIÓN DE UN NUEVO EJIDO CON LA NUEVA LEY AGRARIA,UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO,2004,página 6.]
  其次,墨西哥1915-1934年间充分认识到过去的土地制度对社会问题的影响,通过土地立法改革了土地制度。这一过程是独立自主的,无论是土地法概念的探索、程序的设计,还是农村的组织,都是基于墨西哥自身对历史和现状的理解作出的尝试[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 70.],为当下中国的土地制度改革提供内容和程序方面的参考,如在建立小土地所有权,完善农村的组织,规范所有权的行使等方面都有重要价值。
  同时,本文选取1916-1934年这一期间展开论述。这一期间的两端各自以1915.1.6土地法令与1934年土地法典为标志,前者开启了1910年革命以来土地法从无到有的大门,成为当代墨西哥土地法的重要基础,后者作为墨西哥历史上第一部土地法典,标志着墨西哥土地法基本内容的成熟,1992年以前的土地立法基本沿用此架构,能够集中呈现土地法发展的特点。

  二、研究现状

  关于墨西哥土地制度改革这个主题,国内外研究者多从历史、政治、经济以及社会角度出发,讨论土地与社会公平[Veáse a Zeledón Zeledón,Estado del derecho agrario en el mundo contemporáneo,IICA,2004,página 6.]、经济发展、社会稳定和种族平等的关系,从法律史角度系统梳理1915-1934年间的土地制度改革的中英文著作相对较少。

  (一)国内研究现状

  国内目前对于1915-1934年墨西哥土地制度改革这一主题的研究主要集中在历史学、政治学领域。其中,部分著作侧重于村社制度部分,如高波的《农民、土地与政治稳定——墨西哥现代村社制度研究》主要介绍了墨西哥的村社组织作为土地改革措施的一部分,承担着稳定墨西哥政治局势的功能,并就个别土地法律文件的内容进行了简要说明。但是存在法律术语翻译不合理的问题,如将1920年《集体土地法》翻译成了《集体村社法》、将土地法(derecho agrario)翻译成农业法,此外涉及法律的内容不多,集中在1920年《集体土地法》和1992年宪法改革上,内容宽泛。董国辉的《墨西哥村社土地制度的历史变迁》介绍了墨西哥村社的起源、衰落和重建,利用大量数字说明村社集体土地被兼并的过程,并在重建部分介绍了革命期间的三种方案、1920年《集体土地法》和1934年《土地法典》的基本内容,重点说明了卡德纳斯总统配套改革措施。但这个著作侧重于整体的介绍,仅介绍了部分村社制度内容,且时间跨度大,对1915-1934年墨西哥的土地立法涉及不多。
  整体介绍1915-1934土地改革的著作有:董经胜的《墨西哥革命时期各派别在土地改革问题上的斗争》和《墨西哥革命后“国家重建”时期的土地改革(1920—1934年)》与本文的主题最为相近,介绍了1910-1934年间墨西哥土地改革的各个主张、方案和改革过程,但主要侧重土地改革的社会环境的变化,如农村地区的复杂的社会阶级矛盾和国内外政治局势因素,并论述土地改革的实际效果,说明土地改革从奥布雷贡总统开始力度逐渐降低,直到卡德纳斯总统才较彻底地进行了土改。此外该著作存在部分法律术语翻译问题,依然是将土地法翻译成农业法,并且对制度的介绍有系统的法条梳理,没有考察原文,也没有权利、程序等法律角度的分析。冯秀文的《墨西哥的土地改革》介绍了墨西哥土地改革的起因和过程,各个总统的土地改革内容和效果,最后评价了土地改革的经济和社会意义,但属于简单的历史介绍。关勋夏的《墨西哥资产阶级革命中的土地问题和农民运动》主要从种族歧视和殖民压迫的角度分析了土地问题,强调农民运动对于土地改革的重要意义,认为土地改革是农民试图消灭地主大地产制和消灭墨西哥反动专制政治制度的斗争,对制度介绍不多。
  关于土地所有权的社会功能部分的研究,夏立安和董晓杰的《土地改革的法理初探——基于财产权的社会功能学说》纠正了学者们对所有权的社会功能的误解,即将财产权的社会义务这一立法原则与征收这一财产权的限制方式混为一谈,指明对所有权的社会功能的正确理解必须联系墨西哥等国的土地改革历史,提到了所有权的社会功能是所有权行使必须承担的社会义务,但该著作不是对墨西哥土地改革的分析,侧重于法理学的探讨。

  (二)国外研究现状

  目前国外对1915-1934年墨西哥土地改革的研究较为丰富,特别是上个世纪土地改革作为社会主义运动的一部分吸引了许多学者的目光,笔者将从英语著作和西语著作分开介绍。
  英语著作:在译著方面,(美)乔治·麦克布莱德的《墨西哥的土地制度》对二十世纪四十年代前的墨西哥土地制度作了介绍,分为前殖民时期、殖民时代、独立时期和1910年革命以后四个部分,但各部分的介绍较笼统,侧重于社会环境的描述,突出了反对殖民和阶级压迫的主题。(美)派克斯的《墨西哥史》介绍了土地改革的过程,但主要侧重于整体历史的概括。
  在原著方面,M.C.Mirow的a history of private law and institutions in Spanish America是一本系统介绍拉丁美洲私法、法律职业及法学教育的法律史著作,成为何勤华的《拉丁美洲法律史》的重要参考文献。其中对前殖民时代、殖民时代、独立等几个时期的拉丁美洲土地制度都做了专门介绍,特别是从法律视角分析了独立时期的土地兼并现象。但该著作研究范围是整个拉丁美洲,没有专门梳理墨西哥的土地制度。
  Susan R.Walsh Sanderson的Land reform in Mexico:1910-1980,专门介绍了墨西哥的土地改革过程,从数据的角度说明了墨西哥土地改革是为了应对国内外经济形势带来的就业问题,其中作者整理了墨西哥官方公开的数据与私下渠道取得的未公开的数据,列举出墨西哥土地改革授予土地较多的几个时期,比较了土地归还和授予等多个程序的成功率,发现土地归还成功率较低。同时论述了墨西哥土地改革总的趋势是受制于国有土地数量,长期来看授予的土地越来越少。此外还研究了墨西哥北部地区土地改革与美国移民政策的关系。但这是一本社会学著作,对重要制度只是简单介绍,虽然通过流程图介绍了两种主要的土地执行程序,但没有关于土地所有权的分析。
  西语著作:Martha Chávez Padrón的El Derecho Agrario de México,作为墨西哥土地法的经典教科书,在著作的第一部分介绍了墨西哥土地法律史,按照前殖民时代、殖民时代、独立等几个时期分章,其中对1915-1934年的部分提供了众多立法评价,附上了1915.1.6法令、1917年宪法第27条等重要法律原文,介绍了土地法的一些理论问题如中央与州的权力、程序进展缓慢等。但只是对单个立法的介绍和评价,没有综合系统地梳理分析。
  重点介绍了村社制度与法学家主张的著作有RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO的El nacimiento del ejido modern:La Ley de ejidos de 1920,该著作介绍了卡布雷拉和恩里克斯两位法学家在是否应赋予村社集体所有权和法人身份的问题上的看法及他们对土地问题的认识。
  墨西哥公民运动组织编写的EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014.介绍了墨西哥土地问题产生的原因,指出了土地问题的原因是绝对性所有权,对十九世纪以来的重要土地立法有选择地做了介绍,其突出点是结合左右翼的斗争来说明土地改革的波折,指出了一些总统的阶级偏向及主张的虚伪性。但这部著作是用来发起社会运动的,对于1915-1934年之间的土地立法介绍不全。
  此外,介绍了1915-1934年间的主要土地立法,但缺少部分重要立法,没有从私人小土地所有权、村社集体所有权、所有权的社会功能限制等切入点进行系统论述的著作还有:
  Daniela Marino的Institucionalización de la Reforma Agraria(1915–1937).Revolución y modernización jurídica en México de Derecho privado y modernización;
  GUILLERMO FLORIS MARGADANT S的INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO;
  此外,MARIO RUIZ MASSIEU的DERECHO AGRARIO和GONZÁLEZ NAVARRO的DERECHO AGRIARIO;二者都是教科书,在其第一部分介绍了土地法的重要制度基础如1915.1.6法令和1917年宪法第27条,但未进行系统论述。其特点是明确了土地法的权利、主体、程序等基本范畴。
  本文结合上述著作,从墨西哥政府网站较完整地浏览了1915-1934年之间重要土地立法的原文,并以所有权为中心,从私人小土地所有权,村社集体所有权,所有权的社会功能限制以及土地改革执行机关和程序几个方面系统梳理了这近二十年的土地立法变迁,总结了这几个方面立法发展的特点和问题。

  三、研究方法

  (一)文献分析法

  本文为了全面系统的梳理1915-1934年间土地法的发展,采取了文献分析法。首先结合相关学术著作查明该时期主要的土地立法,并通过墨西哥政府网站查询各主要法律的公报,从而把握制度细节,如权利主体和客体的法律表述,概括出重要法律内容。其次,对于个别无法查询到的法律原文,则综合多个著作的内容来说明。做到史论结合,依托原文来论述。

  (二)历史分析法

  本文在介绍1915-1934年间土地制度改革时,结合了墨西哥史的相关内容。首先本文采用了墨西哥史的几个历史分期,即前殖民时代、殖民时代、独立时期、1910革命以后,结合当时历史背景、时代特点来介绍制度,如在独立时期结合自由党和天主教保守XXX冲突来分析土地所有制的变迁,突出自由主义的影响。其次,从经济史的角度对一些制度变迁进行分析,如墨西哥在世界市场的角色是其土地兼并的重要经济动力。再次,全文虽然围绕土地所有制展开,但是土地私有与公有实际上分别反映了墨西哥各民族的传统,因此也涉及了民族关系史。

  (三)比较研究法

  本文的主题是1915-1934年墨西哥土地法的发展,必然要求对这一时期重要的土地立法进行纵向比较。首先是对法律表述纵向上的比较,突出法律表述逐渐规范化,不再简单罗列,而是趋向用抽象概括的方式,显示立法技术的提高。其次,通过各法律制度的内容比较,反映私人小土地、现代村社制度的完善过程,并从中概括出制度发展的方向和特点,如私人小土地主体的扩大。

  第一章墨西哥土地所有制的历史回顾

  墨西哥的土地问题一般被描述为土地兼并问题,全国大部分的土地掌握在少数人手中,这部分大地主同时以债务奴役等方式将劳动者圈禁在种植园中,剥削广大农民,严重威胁农民的生存,造成社会危机,最终导致革命的爆发。而支撑土地兼并的是自由主义支配下私人所有权的绝对性,它不仅是法律制度,更重要的是反映了执政者的态度即放弃了对土地兼并的干涉。为了理解这一点,必须要回顾墨西哥土地制度的历史变迁。

  一、前殖民时代的土地所有制

  前殖民时代的墨西哥社会一般被认为不存在近代意义上的所有权概念,即同时具备占有、使用、收益、处分权能的财产权利。受制于落后的生产方式和生产力,土地多为部族成员和奴隶集体耕作。在西班牙殖民者到来之前,墨西哥处于阿兹特克、玛雅等多个民族共存的时代,虽然他们之间差异巨大,但仍被殖民者统一称作印第安人。其中影响最大的是阿兹特克人,有观点认为阿兹特克人统治下出现了一定程度上的土地私有的萌芽[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 146.(idem a la nota anterior)]。但严格来说,阿兹特克人土地权利与身份挂钩,只有少数贵族(Señor)能对土地实施使用、收益与支配。同时,其对土地的支配还要受制于各种社会功能。因此前殖民时代的土地主要是公有的[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 25.https://movimientociudadano.mx/sites/default/archivos/investigaciones/el-problema-agrario.pdf.]。
  此时印第安人的公有土地制度可被称作公社土地制(Calpulli)。土地归属于公社,但其用益却是私人的,由耕种者享有。公社土地不能转让,但可以继承。具备公社成员身份的家长可以向公社首领申请占有使用小块家庭份地,用以维持家庭生计。一个人要获得一块公社的家庭份地,还需要满足在此居住一定时间的条件,并且为了维持对该份地的占有,还需要持续耕种。公社集体的代表有权组成一个行政组织参与公社治理,因而同时具有政治和社会意义。[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página 22-26.]有时家长会质疑公社首领分配土地决定的公平性,这时需要诉诸相应法庭来解决,这种土地制度将影响墨西哥1910年革命以来的土地改革。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 147.]

  二、殖民时代的土地所有制

  直到新大陆的发现,西班牙殖民者将罗马法上的财产权制度带到这片土地,墨西哥的土地所有制才发生了变化。这一时期引入墨西哥的权利受到各种封建性的限制,大部分私人拥有的不是近代具有占有、使用、收益和处分权能的所有权,尽管中世纪罗马法学者主张所有权具备绝对性,但法律实践中受到各种封建制度的限制,此时不存在近代意义上的绝对所有权[参见张卉林著:《从所有权绝对到所有权社会化:所有权观念及立法变迁》,载山东社会科学.2013(05),第110页。],因此本节用财产权指代[这一时期即便在欧洲大陆,占主导的也是近似所有权的权利,对此,学者们创造了“用益所有权”这个概念。参见陈晓著:《大陆法系所有权模式的历史变迁》,博士学位论文.吉林大学,2011,第23-29页。]。
  制度引入具体表现为王室向殖民地颁布敕旨和专门立法,其中罗马法也被吸收适用于殖民地,如王国的罗马法汇编《七章律》。在这个过程中,国王主张自己享有对墨西哥全部土地的原始性权利,这不仅是根据教皇的训谕,而且是合乎正义及法律的。此后墨西哥的私人通过各种方式从王室手中取得土地。一般,王室给予西班牙人私人土地财产权,授予印第安人集体土地财产权。此外教会也被赐予了大量土地。
  整个殖民时代,按财产权人划分,墨西哥有三种土地财产权:西班牙人及其后代的财产权;教会土地财产权;印第安人的财产权。前两者都直接或间接来自王室(或者说国家);印第安人的土地则较为复杂,有两种类型:国王一方面宣布尊重既有印第安人土地占有的历史事实,由国家法律给予保护,另一方面也根据伊比利亚半岛的法律建立了新的印第安村社土地。

  (一)殖民时代的私人土地财产权

  1513年国王费尔南多五世(Fernando V)颁布了《财产的分配与安排法》(El Ley Para La Distribucion Y Arreglo De La Propiedad)及相关命令,允许西班牙移民在满足一定前提下成为土地财产权人,根据私人取得土地财产权的不同方式,诞生了以下私人享有的土地财产权类型[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página 84-90.]:
  1.恩赐土地的财产权(Mercedes)。这种恩赐的土地由国王授予,其面积不同,根据向王室提供的服务决定,且授予是暂时未定的,需要以居住和耕作为前提。2.骑士土地财产权(Caballeria)。有历史学者认为这种土地是墨西哥大庄园的前身,国王赐予为他开拓新大陆服务的骑兵大片土地,这些人往往不自己耕种而是奴役印第安人,且以履行兵役为前提。3.步兵土地财产权(Peonia)。这种土地被分给步兵,其面积是骑士地的五分之一。4.契约垦殖地财产权(Suertes)。是给每个契约垦殖者的土地,他们需要耕种一定年限,且处分土地受到限制,例如十年内不得转让。5.购得地块财产权(Compraventa)。通过合同从王室土地中购得,处分一般不受限制,采取这种形式的多是半岛的商人;6.判定土地(Confirmacion)财产权。由王室在诉讼中肯定某人的土地财产权或认定其无权以及非法形式获得权利,从而引起土地财产权的变动,这种财产权的变动常发生在殖民者与印第安人之间。[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página50-51.]
  从以上的定义可见,这些私人土地财产权大多受到国家的限制。还有些限制来自半岛的封建法律传统,如继承方面,土地采取限嗣继承(Mayorazgos),一般是长子继承,国王可以没收无合格继承人的土地,继承人只能得到不动产收益,土地不能出售,类似于信托遗产以保证土地财产权永久留在特定家族中,1585年的一个王室敕旨要求土地继承要得到王室的认可,缴纳一定费用;[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página128-129.]司法方面,王室建立印第安法庭,为土地遭到掠夺的印第安部落提供司法救济;这些做法是由于国王担心殖民地产生割据势力,对私人在墨西哥累积大片土地和蓄养奴隶高度警惕,并从政治和法律层面加强对殖民地的控制。[Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp.150-154.]

  (二)集体土地财产权的变迁

  1.对印第安原始公社的承认与尊重。
  在经历了前期的驱赶与掠夺后,一些印第安原始公社幸存下来。西班牙国王肯定了印第安原始公社[这里包括所有实行土地公有的印第安农村。]的土地财产权,并要求移民在开发土地的过程中尊重印第安原始公社的权利。1535年5月31日颁布的敕旨规定:如果私人占据了印第安原始公社的土地或遗产应当归还。1646年4月的敕旨认可印第安原始公社土地的分配及享有是永久的。此外总督也发布了1781.2.23指示,禁止以买卖、出借、租佃为借口实施分离印第安原始公社土地的行为。[Veáse a RUIZ DAZA MANUEL,LA INEXISTENCIA AGRARIA,LA REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS No.4,AÑO 4,MÉXICO,1980,página 98.]这属于一种对“事实存在”的尊重,因为这些印第安原始公社土地的使用及管理仍是依据前殖民时代的习惯。[Veáse a ANDRÉS ARMIDA MORENO LACALLE,LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS,TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADO EN DERECHO,UNIVERSIDAD PANAMERICANA,2017,página 84-85.]

  2.建立新的集体所有制村社,包括土地公社。

  国王也根据王室法令建立新的集体所有制的村社,授予印第安人集体土地。国王在1551、1560、1573年的立法中,要求将分散的印第安人聚集起来建立土著村社,以方便管理,迫使他们改信天主教。这些村社适用的是王室的立法,规定了四种西班牙传统集体所有的土地类型[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 168.]:(1)建筑用地(Fundo Legal),这是居住地,用以建设教堂等公共建筑和住所;(2)村郊公用地(Ejido),起源于西班牙,这是村庄外围的土地,不能耕种建造,仅用于社区娱乐,不可分割,1573年菲利普二世的法令中则规定其用途是给印第安人用于养殖的,大约1西班牙里宽,避免和村外殖民者放牧的牲畜混在一起。[Veáse a Robert J.Knowlton y Lucrecia Orensanz,El ejido mexicano en el siglo xix,Historia Mexicana,Vol.48,No.1(Jul.-Sep.,1998),pp.71-96](3)市管土地(Propio)[部分名称的翻译参见(美)乔治·麦克布莱德著,杨志信译:《墨西哥的土地制度》,商务印书馆,1965年版,第101页。],其产出被用来供应公共开支,这种土地只能共同耕种,不可转让,由市政府负责管理;(4)集体分配的土地,由个人享有,市政府负责管理。至于山地、草地、水源属于集体财产,由居民共同用益。[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página79-84.]
  尽管王室承认并立法试图保护印第安原始公社土地财产,制定了《印第安法典》,为印第安人提供司法救济。但随着越来越多移民进入墨西哥,他们需要更多土地,这时,对于国王的法令,特别是保护印第安人土地的法令,殖民地官员们逐渐形成一种做法:尊重但不执行。这种做法深刻影响了王室对印第安人的有效保护,反映了殖民地独立性的扩大。越来越多土地通过各种合法与非法的方式落入教会和殖民者个人手中,如通过委托监护制度[该制度原本是国王授予殖民者个人代表国王监督印第安人改信天主教,并组织印第安人为国王服劳役的制度,监护人不得越权占有印第安人土地。但是随着时间推移,这些监护人开始实际上占有印第安公社土地,随着独立运动,摇身一变成了所有权人。Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp.12-14,87.],个人能够掠夺印第安原始公社来积累大量土地,奴役公社成员来建立大庄园,而失去土地的农民只能依附于庄园,因此形成了一种庄园奴役制度。[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página71-72]
  如前所述,这一时期,王室在立法上尊重印第安的土地财产权,试图通过限制殖民地的私人土地权利来遏制大地产出现,从而加强王室对殖民地的控制,这种态度是明确的[根据历史学者的分析是限制大地产是为了防止殖民地割据势力的出现,保证王室对殖民地的控制,客观上给了印第安人土地以法律保障。Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp.61-65.]。

  三、土地私有的大发展及土地问题的形成

  (一)1824年《墨西哥宪法》确立了私人所有权绝对性

  1.墨西哥独立的背景。

  十八十九世纪欧洲大陆启蒙运动与革命兴起,各种欧洲的政治理论也风靡于殖民地精英阶层之中[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 206.],不仅造成了西班牙本土的政治危机,也推动殖民地的精英阶层即克里奥尔人[西班牙殖民者的后代,一般是白色人种。]向王室争取政治权利,这是因为王室在选任殖民地的重要官员时一直将克里奥尔人排除在外。在法律上,“出于对贵族制的厌恶和法国大革命精神的影响,一个个国家逐步废除了包括限嗣继承在内的封建制度,1797年以后通过西班牙加的斯法庭的自由主义的立法,西班牙和殖民地逐步(减少对私人所有权的限制),实现一般意义上的所有权”,[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página129.]当时,殖民地的自由党人要求改革土地制度,如阿巴德(Manuel Abad)在1799年主张向印第安人免费分配国家的荒地,同时将印第安人的集体土地财产分配给个人。这个主张不久被采用。[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página141.]1810年拿破仑军队占领西班牙,为墨西哥的独立提供了时机。同年,墨西哥人民在伊达尔戈和何塞·莫雷洛斯[二人都关注到当时的土地问题,要求集体土地不能对外出租超过三分之一,甚至考虑没收超过限额的大地产。]的带领下发动起义,直到十九世纪二十年代初才获得最终胜利。这场独立战争受到了法国革命的精神影响,尤其是人权宣言所蕴含的自由主义精神以及1804年民法典中对私人所有权的神圣地位即绝对性的肯定,深刻影响了独立后的立法[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página133-135.]。

  2.墨西哥革命中私人所有权绝对性首先由宪法确立。

  在法国,私人所有权绝对性的法律确立先在宪法性文件如《人权宣言》中出现,其次才是1804年《法国民法典》中“以完全绝对的方式享有和处分物的权利,但法律禁止行使的除外”。[张卉林著:《从所有权绝对到所有权社会化:所有权观念及立法变迁》,载山东社会科学.2013(05),第111页。]这个顺序也适用于墨西哥,墨西哥最先在1824年《墨西哥宪法》中确立了私人所有权的绝对性。但不同于法国,墨西哥独立后自由党与保守党长期就国家是采取联邦制还是中央集权制斗争不休,民事领域的立法权也处于中央与各州的争夺中,政治上的动荡严重阻碍了墨西哥各法典的编纂[Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp.105.],例如1854年墨西哥政府颁布了商法典,但不久,随着政府被推翻,商法典也被废除。[Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp.160.]历史上,墨西哥政府于1822年任命了民法典编纂委员会,然而直到1870年墨西哥才有了第一部真正意义上的全国性民法典。这使我们在探究当时墨西哥的私人所有权绝对性如何得到立法确认时要以宪法为主。
  在私法领域,独立后的墨西哥像其他拉美国家一样,明确要用自己的立法替换原殖民政府的法律,但这一理想的实现严重受制于国内的政局发展,大部分国家的法典化是十九世纪下半叶的事情,在此之前,它们的民事仍沿用大部分殖民时期的法律渊源。由于法律渊源的混乱,一些国家的律师和法学家不得不用专著来整理可适用的法律,如1834年墨西哥一部广泛使用的法律专著给出了适用顺序:1.墨西哥国会的立法;2.殖民时期西班牙议会的法律;3.王室敕旨和命令;4.在特定领域的王室法令;5.印第安法典;6.卡斯蒂利亚法典;7.王室法院裁判;8.七章律。对于所有权的理解,墨西哥还深受法国民法典的影响,法国民法典和商法典成为整个拉美地区法典化的立法模范[Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp104.]。综上,墨西哥私人所有权绝对性的确立在整个十九世纪上半叶是宪法的事情。

  3.1824年《墨西哥宪法》关于私人所有权绝对性的内容:排除国家干预,实现土地自由流通。

  1824年《墨西哥宪法》确立国家领土主权的同时,也确立了私人所有权的绝对性,即表明所有权不受限制的性质。在其第三部分表明:总统不能占有任何公民的财产,包括团体的,也不能干扰其占有、使用、收益。确立了私人所有权是公权力的界限。同时宪法也规定了例外,即在必要情形下,通过议会批准,议会休会时由州长建议,并根据州长等部门的决定提供补偿,则可以为上述行为,然而实际上这一规定很难实现。作为所有权绝对性的要求,其第6条规定所有阻碍土地自由流通的法律应当立即废除[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 95.https://movimientociudadano.mx/sites/default/archivos/investigaciones/el-problema-agrario.pdf.],包括了殖民时期一些封建性的制度。以上规定是自由主义精神的反映,确立私人所有权的神圣地位,将其作为土地制度改革的方向,例如追求土地的自由流转,废除了所有王室立法对土地兼并的限制,体现了独立的墨西哥对尊重和保障大庄园主及宗教团体土地所有权的承诺。
  总之,宪法第6条规定政府放弃殖民时期王国干预兼并的做法,将个人私有财产作为国家权力的边界,尊重了私人所有权的绝对性,在制度层面消除了土地自由流通的障碍。这些兼并也成为墨西哥印第安人苦难的来源。如果要说墨西哥政府反对土地兼并,那它反对的是教会的土地兼并,如1824年宪法第13条禁止新移民通过永久占有权制度(Manos Muertas)把土地所有权事实上转移给教会[一种类似信托的制度,信徒死后永久转移给教会占有收益,教会为此每年替教徒祈祷。Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 105.],规定了对教会土地扩张的限制。

  4.1824年宪法没有规定印第安人集体财产的平等地位。

  殖民时代建立的印第安村社和前殖民时代幸存的印第安原始公社在墨西哥独立时期没有得到新的立法保护,只能事实上继续选择适用殖民时代的立法。“其他立法也没有改变印第安人、妇女、黑人在民事权利上的各种限制”,[Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp.104.]事实上将印第安人置于无保护的境地。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 206.]印第安人事实上的不平等地位表现为大多数印第安人语言不通、文盲无法了解法律规定、生活方式原始,实践中墨西哥的殖民者用欺诈、胁迫、放高利贷、以廉价工业品换取等方式从印第安村社首领手中获得土地,“诈骗这些新的印第安土地所有者是极其容易的,用劣等白兰地酒的劝说就足以使他们落入圈套,以便宜的条件出卖他们的土地”[参见(美)派克斯著,瞿菊农译:《墨西哥史》,新知三联书店出版,1957年版,第191页。]。更有甚者出动武装控制村社、强征奴工。
  此外,独立战争中王室的土地在战后被收归国家所有,作为对军队的回报,1823年政府连续出台法令向军队分配土地,如1830年《垦殖法》(Ley De Colonizacion)规定向国内外想要垦殖的家庭分配荒地,向墨西哥家庭提供迁徙资金。在自由主义影响下,土地私有化迅速扩大,然而教会兼并了最多的土地,一度拥有全国一半的耕土地。[Veáse a Espinoza·Bolívar,Gardy·Augusto,Flores Vega·Leonel,El liberalismo social en los ejidos y las comunidades en México,la relación entre lo público y lo privado,Textual(Chapingo),México,2015 Núm.65 Ene-Jun,página 87.]代表私人资本的自由党认为集体所有权,包括教会土地所有权,严重阻碍了土地的自由流通,国家的进步必须通过将教会土地与印第安集体土地所有权转化为私人土地所有权来实现。因此,教会与资产阶级的对立造成了墨西哥十九世纪上半叶的动荡,表现为资产阶级自由党与天主教保守党争夺xxx的军阀混战[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página146、159 y164.],直到1857-1861年自由党和天主教保守党大规模内战才相对告一段落,但是墨西哥政治真正告别军事强人统治还需要等到二十世纪二十年代以后。在长时间的社会无秩序中,印第安村人的土地遭到地主武装掠夺,社会矛盾越发尖锐,1849年一次革命运动提出了《格尔达山脉方案》(Plan de Sierra Gorda),主张没收大地产,改成村社,但这还不是一个系统的方案,没有可行的措施。

  (二)十九世纪五十年代中后期政府进一步限制集体土地

  1856年,墨西哥自由党激进派胡亚雷斯当选总统,随即颁布1856年《解除产业永久占有权法》(Ley De Desamortizacion De Manos Muertas)[又名《莱多法》(ley de lerdo),下文使用《莱多法》的称呼。]和1857年《墨西哥宪法》(以下简称“1857年宪法”),试图通过激进行动来实现其主张——土地的私有化和完全的自由流通。
  1.《莱多法》剥夺了社会团体的土地所有权,印第安村社也在内。
  该法第1、3条规定民事或宗教社团作为所有权人拥有及管理的所有城乡庄园,其所有权应裁定(adjudicate)给租种的人……社团包括了宗教团体、教友会、天主教兄弟会、市政府……教会学校以及所有一般设立或活动带有永久性无期限特征的团体。立法者希望扭转教会占据全国一半可耕地的局面,将财产普遍分配,“任何种类的团体都不得占有地产,一切土地都必须成为个人的财产”,然而结果却是奖励了土地集中,“只有富人才能支付买价和交易税,许多较为富足的墨西哥人受了教会劝阻,不利用这种反教会的法律,于是得到《莱多法》的好处的大多是外国人”[参见(美)派克斯著,瞿菊农译:《墨西哥史》,新知三联书店出版,1957年版,第191页。]。“《莱多法》命令出售隶属于西班牙城镇的公地——而受害更大的是属于印第安乡村的公地,当急于求取土地的白人知道他们的财力够不上购买教会的大农庄,转而求取其他地方的公有土地,向行政当局告发,以微末数额购买此类土地。”[参见(美)派克斯著,瞿菊农译:《墨西哥史》,新知三联书店出版,1957年版,第191页。]印第安人与殖民者的冲突随即爆发,迫使墨西哥当局不得不禁止告发做法。
  2.1857年宪法第27条继承了《莱多法》,并进一步否认了宗教团体取得或管理土地不动产的权利能力[有观点认为这也是否认了村集体的法人资格,关于权利能力与法人资格的问题在后面会专门说明。]。
  1857年宪法第27条虽然针对教会势力,但也被用来拆分部分印第安人集体所有的土地,只要它符合《莱多法》第3条规定的团体特征[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 126.https://movimientociudadano.mx/sites/default/archivos/investigaciones/el-problema-agrario.pdf.],尤其是对于这些殖民时期为了监督印第安人改信天主教而依王室规定建立的村社,它们与教会关联密切,成为教会直接或间接获得土地收益的重要来源[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 224.]。面对激进的自由党,天主教保守党直接发动了内战。
  1857-1861年间的内战也给法国人入侵墨西哥并建立殖民帝国提供了机会。墨西哥第二帝国皇帝马克西米安于1866年立法,允许村社以集体所有权的形式拥有土地,同时也将部分集体土地分配给穷人所有,力求争取印第安人支持帝国以打击取得内战胜利的自由党。这给自由党也施加了巨大压力,使得对印第安集体土地的分割有所缓和。但总的来看,自由党政府偏向私人所有权,排斥集体土地制度,将它视为社会进步的障碍[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página176.],对其进行拆分。而在此过程中的大量违法腐败行为导致土地公社等村落的集体土地流失到大地主手中,私人所有的大地产如雨后春笋般出现,而集体土地所有权受到极大削弱。“绝对所有权过分强调个人利益而忽视社会整体利益,社会财富逐渐集中到少数人手中,不仅加剧了社会矛盾,也阻碍了大规模生产的发展”[张卉林著:《从所有权绝对到所有权社会化:所有权观念及立法变迁》,载山东社会科学.2013(05),第111页。]。从1824年宪法到1857年宪法,自由党政府由漠视兼并转为拆分集体土地,当然对土地问题负有责任。
  后来的民法学者如耶林、狄骥意识到绝对所有权的问题,不断推动所有权社会化,取代所有权绝对的思想。这些持社会化观点的学者认为,所有权绝对原则会导致拥有强势地位的财产所有者事实上的仗势欺人情况的出现,而绝对性也使所有者可以为了市场投机而故意荒废田地、房屋等稀缺资源,而理所当然地接受穷苦劳动者无田可耕、居无其屋的现实[参见梁慧星、陈华彬著:《物权法》,法律出版社1997年版,第4页。]。社会化的要求是国家必须为了公共利益限制所有权行使的绝对自由。

  (三)十九世纪下半叶土地兼并的盛行

  随着波菲里奥迪亚斯独裁时代的到来,墨西哥大量引入外国企业进行投资,允许外国公司拥有墨西哥土地以发展商品农业,土地逐渐聚集到大庄园主与外国公司手中。从新航路开辟以来,墨西哥就成了西方资本原始积累的重要来源,作为商品的倾销地,原料的生产地,墨西哥长期维持着农业国的地位,为世界市场提供经济性农产品,如可可、甘蔗、烟草等。这些经济性农业需要不断扩大规模,需要廉价劳动力,这些就是墨西哥土地私有化与债务奴隶等剥削制度的经济动力。
  为了方便庄园主和外国企业获得更多土地以扩大生产,1863年的《荒地占有与转让法》确定了荒地的定义以及公民获得荒地的权利和价格。为了勘定荒地,评估价格并支付花销,又制定了1883年《垦殖法》,允许勘界的公司占有三分之一的勘定土地,但不得转让给未经墨西哥政府授权的外国人,同时设置了面积上限,违反规定的土地收归国家所有。这些立法掀起了侵占印第安集体所有土地的狂潮,同时私人所有的小土地也被大量侵占。1894年波菲里奥迪亚斯颁布了新的《荒地占有及转让法》,废止了1863年的《荒地法》,其第6条确定所有共和国的成年有缔约能力的居民,有权在本法期限内在境内任何地方占有荒地和超过限制的土地,且没有面积限制[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página131-136.]。这些法律为庄园主及外国公司进一步侵占印第安人的土地打开了方便之门。作为政治上的弱势群体,印第安人很难保护自己的土地。这一过程伴随着各种腐败与违法,比如迪亚斯将地方土匪强盗收编成乡村警察,镇压农民的反抗,配合地主侵占掠夺农民财产,坐视美国联合糖果等企业在墨西哥扩大种植园。总之,这是迪亚斯本人回馈给他支持者的盛宴。这三十多年,又被墨西哥人民称为黑暗的波菲里奥时期[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página181-185.]。
  根据社会调查,1910年墨西哥96.6%的农村家庭没有土地,百分之一的人口控制了全国97%的土地,仅仅834个庄园就占据了全国一半土地[Veáse a MARIO RUIZ MASSIEU,DERECHO AGRARIO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO,1990,página 7.],并且出于获取更多农产品,以及开发地下丰富的矿产的目的,外国垄断企业不断兼并更多的土地。英国的圈地运动被称为羊吃人,失地农民沦为工厂的无产阶级,在墨西哥,农民反而沦为农奴,因为作为世界市场和原材料产地,墨西哥落后的工业无法接纳这些失去土地的农民,于是,农民被迫沦为种植园苦力,接受本国地主和外国资本没有尽头的盘剥。忍受不了剥削和压迫的他们像欧洲大陆的同志们那样,发起一次次反抗。

  小结

  殖民时代的墨西哥不存在绝对性的所有权,王室给予印第安人集体土地财产权,给与西班牙人私人土地财产权。独立后的1824年《墨西哥宪法》确立了私人所有权的绝对性,消除土地自由流通的障碍,1856年的《莱多法》和1857年宪法第27条通过禁止社会团体特别是教会拥有土地,进一步促进了土地私有化。这一过程中外国人和本国地主凭借其优势地位掠夺了大量印第安人的土地,为了追求利润,不断扩大兼并,奴役印第安农民,形成了严重的阶级压迫,最终导致革命爆发。同时期的法学家开始反思绝对的所有权观念,提出了社会本位概念,为墨西哥改革土地制度奠定基础。

  第二章土地制度改革的启动

  一、革命各方对土地问题的认识和立法实践

  (一)马德罗对土地问题的认识

  1907-1910年间墨西哥发生了农业危机、经济危机,进而引发了政治危机。为了阻止革命,波菲里奥迪亚斯相继颁布立法,如1910.12.18法令,推动国有土地的分配,以个人所有的方式授予墨西哥家庭土地,并在十年内禁止抵押、转让和分离[Veáse a Daniela Marino,Institucionalización de la Reforma Agraria(1915–1937).Revolución y modernización jurídica en México de Derecho privado y modernización:América Latina y Europa en la primera mitad del siglo XX,Max Planck Institute for European Legal History,2015,página 156-157.]。但是,大势已去,无可挽回。在此期间,墨西哥自由党[该党实际上是无政府主义者,因此其土地问题解决方案是无政府主义阵营的主张。]列举了波菲里奥迪亚斯执政的种种错误,提出了“改革、自由与正义”的口号,尽管该党也提出了土地改革的设想,但这里,土地问题并没有作为一个单独的口号提出:土地所有权人有义务耕种所有的土地,否则由国家收回,国家分配土地给申请人,唯一的条件是耕种和禁止出售,授予个人的土地面积上限由国家确定[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página140.]。
  作为波菲里奥的有力反对者,马德罗(C.Francisco I.Madero)的口号是“有效选举,不得连任”,没有将土地问题上升为口号,但是他清楚地认识到土地问题在革命中的重要性,他在1910年提出的《圣路易斯波多西(San Luis Potosi)方案》第3条明确提及了土地的归还,认为由于荒地法的滥用导致了众多土地所有者(大部分是印第安人)的土地被行政决定和法院的错误判决剥夺,因此认为把这些土地归还原主是正义的,他表示要重新审查这些行政决定和司法判决,要求那些以不道德手段取得土地的人及其继承人归还原主并赔偿损失,但如果土地在本方案制订前已被转移给第三人,则侵占者仅用支付损害赔偿。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 9.]这个方案得到了农民阶层的支持,吸引农民参加反对波菲里奥迪亚斯的武装斗争,是其成功的重要原因。
  虽然马德罗认识到了土地问题的重要性,但越来越多的研究表明,马德罗作为一个地主阶级出身的政治家,他并不想要革命,而是希望通过政治民主化来解决危机。[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 145.https://movimientociudadano.mx/sites/default/archivos/investigaciones/el-problema-agrario.pdf.]1912年1月27日,在其上台后关于公正(El Imparcial)的演讲中,他否认自己做出过关于分配土地和拆分大庄园的承诺,“请你们认真回顾《圣路易斯波多西方案》和我革命前后的演讲以及1910-1911年间公布的执政纲领,如果它们中表述了这样的观点,那么你们就有权说我没有完成自己的承诺……我支持创造小土地所有权,但我不愿意剥夺任何地主的所有权,而且很容易就能认识到土地政策目标是小土地所有权……且试图让政府去获取大量土地所有权是荒唐的,很简单,政府没有足够的钱来这样做,这些负债会造成国家破产。”[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 147]马德罗的声明遭到了其革命伙伴比利亚(Villa)和萨帕塔(Zapata)的批评,二者回忆了马德罗曾经的表态,当时萨帕塔曾两次提醒马德罗关于土地改革的内容,马德罗表示事情比较复杂,需要时间仔细研究。萨帕塔与比利亚决定继续武装革命,在萨帕塔提出自己的方案后,马德罗面对全国高涨的革命形势试图展开有限的土地改革,但实践中却出现售出的16.5万英亩土地有10.5万为美国房地产商和木材加工企业主购得,导致他农民站在他的对立面[参见董经胜著:《墨西哥革命时期各派别在土地改革问题上的斗争》,载拉丁美洲研究,2014,36(03),第56页。]。最终他于1913年被部下韦尔塔杀害,马德罗的遭遇突显了解决土地问题的必要性和紧迫性。

  (二)两位法学家的主张

  法学家莫里那·恩里克斯(Molina Enriquez)和路易斯·卡布雷拉(Luis Cabrera)在墨西哥土地法领域有重要地位[恩里克斯比卡布雷拉要激进,他在特斯科科方案中提出财产权是为社会而存在的,社会是客观实在的,财产权是主观的,因此财产权的限制不应超过社会的需要,乡村的封建主义以及大地产都将在革命的暴力中被摧毁,也只有革命能实现。Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 157-158.然而其早期持有一种社会达尔文主义的观点,认为共有制公社是人类社会早期阶段的产物,注定要发展到私有财产的时代,前者是落后的,卡布雷拉也认为重建村子集体所有权是暂时的,最终的形态是小土地所有权。Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido modern:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 14-16,24.],革命期间,他俩都起草过重要法案,为土地法的发展确定了方向。
  恩里克斯在自己的著作《国家的大问题》(Los Grandes Ploblemas Nacionales)一书中明确将土地财产问题定性为墨西哥社会的主要问题,在当时取得了巨大影响。在革命前恩里克斯曾认为土地的持有方式应当是个人私有财产的形式,他认为这是一种更高级进化的形式,但革命使他迅速改变了看法,认为土地由村社或庄园以集体所有的方式持有是必要的,可以作为未来土地制度改革的方向,用以保证粮食自给和民族安全。他进一步表示印第安人有自己的财产权利,这种权利不能兼容于(当时)欧洲的财产权体系,殖民当局在统一权利制度时没能注意到这点,而且不把印第安人当做与西班牙人平等的民族对待,因此,他呼吁给予印第安部落与西班牙民族平等共存的方式,保护他们独特的集体土地及生活方式。
  路易斯·卡布雷拉与恩里克斯的观点大同小异,一方面他深刻认识到了重塑土地制度的重要性,早在1909年就公开指出大地产制度是共和国的大害,另一方面却将解决办法限于创建小土地或者说小地产。在1912年的公开演讲中,他把重建乡村集体土地作为创建小土地的前提,先把人民从大庄园的压迫中解放出来,同时这样做可以团结革命势力。集体土地不能分离转让,且必须通过购买或征收并给予补偿的方式进行。乡村集体土地的使用方式包括共同耕种和以家庭为单位经营份地。但是与恩里克斯不同,卡布雷拉没打算靠小地产承担扩大农业生产的目标,他只把它们当做给穷人的工资的补充罢了,同时也不支持农民去恢复占有被兼并的土地。[Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido modern:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 14-16]尽管有如此多的不足,两位法学家的主张仍旧对包括萨帕塔在内的众多革命者产生了深远影响。
  以下将主要介绍萨帕塔、卡兰萨、比利亚的方案和土地改革立法,这些方案和立法产生于革命期间,反映了关于土地问题解决的共识:分配土地、消灭大庄园和限制土地兼并等,最终成为土地法的原则,其制度中关于土地所有权类型、限制模式、取得方式等问题的探索开启了土地法的大门。

  (三)阿亚拉(AYALA)方案和1915年萨帕塔土地法

  1.提出系统化的革命土改方案。
  和马德罗不一样,萨帕塔提出了革命口号“土地与自由”[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 263],他是印第安农民出身的革命者,始终忠于他的民族[参见董经胜著:《墨西哥革命时期各派别在土地改革问题上的斗争》,载拉丁美洲研究,2014,36(03),第58页。],承诺当新政府成功实施土地改革时,他将结束革命。他不关注超民族的意识形态——抽象的社会主义,而是关注具体的问题,如家乡莫雷洛(Morelo)地区的土地如何分配,这种风格深深影响了他在1911年11月28日提出的《阿亚拉方案》。在该方案第6条,萨帕塔宣布对于那些被庄园主、科学家派和卡西客首领通过侵占和司法贿赂等方式强夺的耕地、山地和水源,这些被剥夺的乡村及公民将立即恢复其占有;并且出于对那些压迫者的不信任,人民应当抓紧武器;至于那些认为自己有权利的强占者,革命胜利后将由专门法庭来审查其权利。第7条规定“墨西哥的乡村和公民不是他们脚下所踩广阔土地的主人,因为耕地、山地和水源被一些人所垄断,他们不能投身工农业,不能改善他自身的社会条件,遭受惊人的痛苦。因此,我们将征收这些资源,并补偿被征收者,使墨西哥的乡村和公民得到集体土地;对于那些缺少繁荣和福利的墨西哥人,通过给予村庄或者劳动者播种的土地,一切情况都将会改善”。第8条规定对于那些直接或间接反对本方案的人,萨帕塔政府将国有化他们的土地,其中三分之二将用来支付战争赔偿,抚恤烈士家属。[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 93.]
  关于土地所有权的主体,他明确了村社及个人都可以恢复或取得土地所有权,这与他南部印第安人出身有关,因为南部地区集中了大量印第安人,有着浓厚的印第安集体所有制传统,深刻影响了萨帕塔。
  关于归还土地所有权的程序,虽然类似民法上的恢复权利(Revindicacion)[也可翻译为返还原物、恢复原状。],但萨帕塔没有提供具体的诉讼方案给那些想要拿回被侵夺土地的村民,根据相关表述,村民将根据事实而非法律以暴力手段夺回,不借助任何司法或行政性的请求来确定权利的有效。一旦拿回被强占的土地,人们将用武力保卫它。因此,这是一种以武力改变财产权上的不平等与不正义现状的革命路线。土地的授予不同于土地的归还,不需要申请者之前拥有所有权,只要申请者有需要,政府即授予,但政府要补偿被征收者,可见萨帕塔假设了土地授予程序中土地所有者其权利的合法性。方案列举了村郊公用地(Ejido)、垦殖地(Colonias)、公用建筑地(Fundos Legales)和市管土地(Propios)等集体土地类型,象征对土地集体所有传统的恢复,这些具体的集体土地类型后来统称为集体土地(ejido)。[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 94.]

  2.尽管方案提出很早,但1915年萨帕塔土地法的出现比其对手卡兰萨的土地法稍晚。

  其第3、4条正式规定了国家承认村社(pueblo、ranchería……)和土地公社(comunidad)[这些村社都是殖民时期依据王室法令建立的集体所有制村子,并注意这里的土地公社也是殖民时期建立的,但在权利行使等方面不同于印第安原始公社,后者是前殖民时代遗存下来的,适用的是印第安习惯。]以便利的形式占有、管理集体分配的土地和其他历史性权利。这来源于萨帕塔对南部印第安集体传统的信仰。同时,他为了与卡兰萨进行革命斗争,也认为小土地所有权是必不可少的:“为了创建小土地所有权,将基于公共利益来征收所有土地并给予相应赔偿;但属于村社的集体所有土地以及那些不超过本法所定限额的私人所有的土地将维持现状。”[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 96.]这两条所涉及的制度设计,如承认村社集体土地所有权、对财产的自我管理、基于公共利益的征收、集体所有权与小土地所有权形式的并存、小土地的限额和地产不受影响制度,都无疑接近了一个成熟土地法的架构前身。特别是“传统及历史性权利”的表述,反映了一种对民族传统的尊重[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 260.]。

  (四)1915年比利亚(Villista)土地法

  为了回应卡兰萨为首的宪制派率先制定土地法的情况,比利亚也于1915年5月24日公布自己的土地法。比利亚出身于墨西哥社会底层,他和萨帕塔一样都支持土地改革,[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 164.]但又有所区别。该法第1条表明他认为国家的和平及繁荣与领土上的大地产是不相容的。第3条和第12条规定政府要基于公共利益分割上述大地产,这些大地产超过限制的部分将被征收。同时,这些土地将被分成既可保障耕作且农民又能付得起对价的小块土地。第4条规定印第安村社能够获得邻近的土地,这些土地将被分成每25亩一块。根据第16、18、19条,州政府有权发布管理性法律(leyes reglamentarias),创设农业企业,联邦将就信贷、垦殖、交通和其他补充方面进行立法以解决土地问题。比利亚的土地法由于战场上的失败未能实施,但它揭露了一个有趣的事实:墨西哥北方人和南方人对私人土地(小农)与集体土地有不同价值偏好。比利亚表现了北方人对于创建小土地所有权的倾向,允许将国家所有的土地出佃或出售给农民,实践中他将大量土地所有权授予他手下的军人作为报酬。他要求给印第安村社的土地必须要分成私人所有的小土地。而萨帕塔作为南方人更倾向集体土地所有权。这一南北方的不同不久之后就会在1917年宪法中凸显,反映一种小土地所有权与集体土地所有权的调和。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página274-275]

  二、1915.1.6法令(Decreto)开启土地制度改革

  (一)卡兰萨的《瓜达卢佩方案》

  自由党领袖卡兰萨在1913年3月26日公布了《瓜达卢佩方案》,其内容是,否定政变的韦尔塔作为总统,宣布自己作为宪制派军队的领袖,并由其行使行xxx直到韦尔塔重新召开选举。这个方案最初并未包括土地改革的内容,因为卡兰萨最初认为土地改革的阻力巨大,政治时机不成熟,然而战局不利使得他迅速改变了看法,他在1913年9月24日的演讲中肯定了工人农民的力量,并提出要制定新的宪法,实施一种新的社会理念去寻求平等、正义。但历史学者们认为他只是在争取支持,并未付出实际行动。
  当卡兰萨第二次被对手——奥布雷贡(Alvaro Obregon)、萨帕塔、比利亚击败,他不得不寻求和平,各方于1914年10月召开了温泉会议。会议上萨帕塔方案的一些原则被一致认定为是解决革命的最低要求,各方都同意必须进行土改解决土地问题。但各方在由革命力量联合指定临时总统和废除《瓜达卢佩方案》某些规定的问题上争执不下。卡兰萨提前离开了会议,在1914年12月,制定了《瓜达卢佩方案》的补充方案。其第2条授权革命领袖即卡兰萨在战争期间发布和实施所有立法、规定、办法以满足国家政治经济社会需要,由此授予了自己土地法的立法权。并明确了要颁布土地法促进小土地所有权的形成,解决大庄园问题,归还被非正当剥夺的土地给村社,改善乡村长工的生活条件。这些都是萨帕塔的方案内容,反映了卡兰萨试图调和其与萨帕塔的土地改革立场[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 166.],奠定了1915.1.6法令的思想基础。但卡兰萨坚持土地的个人所有——建立小土地所有权,反对大规模的土地公有。随后卡兰萨邀请他的同乡——法学家路易斯·卡布雷拉来制定土地法,也即后来的1915.1.6法令。

  (二)1915.1.6法令确立了土地改革的制度基础

  1.明确承认政府对土地问题负有历史责任。
  该法在其立法理由部分总结了1856年以来的土地问题,承认了绝对的私人所有权是种错误,但拒绝走向土地集体所有制,考虑到自由XXX阶级背景,这一点不足为奇。总结包括:(1)承认了官方曾经公开违背法律实施对集体土地的转让,支持占有集体土地,如通过特许、协议、有序出售方式,或者以丈量划界支持划界公司以这些方式侵占这些长期属于村社集体所有的土地;(2)承认了存在通过土地诉讼不正当地剥夺了村社集体土地所有权的做法,理由是它们根据1857年宪法27条没有拥有土地的权利能力;(3)承认了土地集中在少数人手上加重了民众的痛苦与贫穷;(4)承认了归还被剥夺土地所有权的需要是明显正义的,宣布对于那些无法得到土地归还的村社,将通过征收足够的土地以满足其需要。但与此同时,立法者也表示不会寻求恢复古代的公社制度,更不会创设相似的[卡布雷拉实际上并不支持集体所有的形式,但他认为这是一种临时而必要的措施,他思考的关键在于对私人所有权的限制。Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido modern:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 13-14.]。当然,自由党不可能接受废除土地私有制和大力推行集体土地所有权的做法,他们倾向于创建小土地所有权,对于给到村社的土地,其所有权最终要分解为私人所有权,并附加限制,防止其被特定人兼并尤其是外国人。总之,这是自由党面对现实妥协修正后的立场,也作为土地法改革的基本原则。

  2.宣布导致侵占兼并的法律及行为无效。

  该法由十一条正文与一条过渡性规定组成。其第1条宣布以下三种行为或文件全部无效:“(1)政治领袖、各种州长或其他地方机关违反1856年《莱多法》和其他相关法律规定,转让属于村社、土地公社的土地、水源和林地的行为;(2)福利与庄园部或其他联邦机关从1876年12月起以特许、协议、出售方式,非法侵占上述类型土地、水源和山地的行为;(3)在上述期间由公司、法官或其他州或联邦的机构发布的,非法侵占上述类型土地、水源和山地的丈量划界的公文。”以此纠正过去造成的不公平。[Veáse Ley Agraria del 6 de enero de 1915,Página 12 http://congresojal.gob.mx/BibliotecaVirtual/libros/LegislacionPrecosntitucional1915.pdf.]

  3.要求土地最终分配给私人,但暂时允许集体所有。

  为了方便实施土地改革,卡兰萨承认村社(conduenazgos、rancheria、pueblo、congregaciones)和土地公社有权先取得土地,但其权利只是暂时的,他并未打算承认村社作为一个集体法人及其长期的集体土地所有权。其立法意图和第11条的规定表明,土地被归还或授予村社后应当再具体分配到村民个人,由个人享有所有权。[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.Página 104.]为此,1918年卡兰萨便颁布了《土地分割法》(Ley De Faccionamiento)。此外,1915.1.6法令没有详细规定如何限制私人土地所有权的绝对性,防止兼并,这一内容要留给后来的土地立法。

  4.借鉴萨帕塔的方案,建立土地改革执行机关和程序。

  该法第3条吸收了萨帕塔方案的设想,分为土地归还与土地授予程序,对于需要土地的村社,如果因为缺少土地且由于缺少权利凭证、土地已经被合法转移等其他因素导致无法从侵占者那里取回土地,国家将根据其需要征收村社附近大庄园的必要土地来分配。同时为防止大地主利用提前拆分和分配给家人等手段规避法律,该法第2条规定这种提前拆分的行为存在问题,只要村社的三分之二的村民或其继承人申请,将被宣告无效。
  为了实施这些程序,第4条规定依据革命的政治纲领创设国家土地委员会(Comision Nacional Agraria),在各州创设地方土地委员会(Comision Agraria Local)、特别执行委员会(Conmite Particular Ejecutivo)等机关,这些机关的职能由本法及相关土地法律规定。特别执行委员会向各州地方土地委员会负责,进而向国家土地委员会负责。[Veáse Ley Agraria del 6 de enero de 1915,Página 15.http://congresojal.gob.mx/BibliotecaVirtual/libros/LegislacionPrecosntitucional1915.pdf.]
  第6-9条又规定了土地归还与授予的具体程序。由于村社土地被非法侵占等上述情形,可以向州长或联邦领土及地区的最高政治机关申请土地归还。由于战争或交通不便的,可以向当地被授权行使行xxx力的军事长官申请,申请需提交相应文件证据。土地授予也是向相同机关申请。之后由接受申请的机关听取地方土地委员会关于是否合理、可行及土地授予的面积和需要等意见,并决定是否准许,肯定时则将申请文件移交特别执行委员会,其负责确定土地、划界、测量并实施临时的交付。之所以说是临时的,是因为这些文件资料还需要由地方土地委员会报送国家土地委员会,国家土地委员会将就是否准许、更正、修改这些报批的决定提出意见并送交联邦行政部门,由其确认土地归还和土地授予的效力,出具相应权利证书[Veáse Ley Agraria del 6 de enero de 1915,Página13-14.]。

  5.允许大地产主寻求司法救济。

  该法也为被征收土地的所有权人提供了司法救济,第10条规定那些认为被国家行xxx力损害的利益人可以向法院主张其权利,时效是一年,从行政决定出具之日开始起算,逾期任何请求都不会被接受。法院裁决不实施土地归还的,仅产生向政府申请相应赔偿的权利。
  总之,除了对私人所有权绝对性的清算与矫正,该法的重要意义还在于把实体上的所有权内容与程序上所有权取得行为统一在一部法律中,体现了一种以土地所有权内容为基础向外发散拓展的建构理念,力图实现实体、程序二元的有机结合,是土地法作为独立法律部门地位的有力支撑。由于宪制派陆续击败比利亚和萨帕塔武装,1915.1.6法令为胜利者的旗帜,一直延续到1933年修宪时才被宪法修正案附则所废止,期间伴随多次修改,成为历任总统在进行土地立法时的基础[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 101.]。

  小结

  1910革命使土地改革成为各势力必须要回应的主题,萨帕塔、卡兰萨等人对土地问题进行了深刻反思,其中萨帕塔的方案最具革命性和创新性,成为了革命各方的共识:消灭大地产,建立私人小土地,防止兼并。为了夺取革命的胜利,卡兰萨借鉴了萨帕塔的主张,并落实为1915.1.6法令。该法令规定了建立私人小土地所有权,对所有权的行使施以社会功能的限制和土地改革的执行机关及程序,奠定了墨西哥土地法的基本框架和发展方向。

  第三章1917-1934年墨西哥土地法的发展

  1857年宪法第27条在土地制度上贯彻对私人所有权绝对保护,这就意味1915.1.6法令作为临时性的立法,它对私人所有权绝对性的清算处于违宪的状态,随着宪制派结束国内战争,修改宪法的呼声和必要性也越发明显。

  一、1917-1934年土地立法发展的概况

  (一)土地立法的宪法依据——1917年《墨西哥宪法》第27条
  这次修宪于1916年11月开展,成立了制宪会议(Constituyente)来讨论,次年2月5日,新的宪法公布。在这制宪会议上汇聚了当时国内主要政治思想派别,包括自由主义与共产主义团体[共产主义者的主张是土地国有化。Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 170.],还有部分无政府主义者及天主教政治团体,各个派别的主张深刻影响了1917年宪法第27条的内容,但最终占主导地位的是取得内战胜利的自由党,使1917年宪法第27条仍持土地归私人所有的基本立场[Veáse a Daniela Marino,Institucionalización de la Reforma Agraria(1915–1937).Revolución y modernización jurídica en México de Derecho privado y modernización:América Latina y Europa en la primera mitad del siglo XX,Max Planck Institute for European Legal History,2015,página 154.],只是增加了社会本位的内容——所有权行使的社会功能限制,更强调社会整体的利益而非个人利益的最大化,目的是用好社会资源来满足人口增长、资源稀缺的发展困境[参见张卉林著:《从所有权绝对到所有权社会化:所有权观念及立法变迁》,载山东社会科学.2013(05),第111-113页。]。拨乱反正地明确了国家保障人民取得土地权利的法律义务,定下了限制大地产的政府责任,成为土地法发展的宪法基石。
  1.在宪法上承认曾掠夺侵占村社土地并纠正错误。
  1917年宪法第27条继承了1915.1.6法令的内容,重申1856年《莱多法》和1876年起的丈量划界行动以各种形式剥夺村社土地的行为无效,但增加了限制,即因1856年《莱多法》的实施而获得权利证书或以自己的名义占有超过十年,且面积未超过五十亩的土地除外。肯定了1915.1.6法令作为宪法性法律的地位,将其纳入到宪法的范畴,使其具有合宪性[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 106.],并承认根据该法已实施的土地征收行为有效。
  2.修正私人所有权绝对性,确定土地改革方向。
  1917年宪法第27条维持但修正了私人土地所有权,也规定了国家对包括领海在内的众多自然资源的所有权。该条承认了列举的几种村社(conduenazgos、rancheria、pueblo、congregaciones)和土地公社有权利能力取得土地,但没有其法律实体方面的明确表述,更没有规定它们的法人身份[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 107.]。这显示了自由党人对集体所有权的暧昧态度。其具体内容如下:
  (1)继续肯定国家对境内自然资源的原始所有权。
  基于国家主权,境内的土地水源等所有权最初属于国家,由国家转移给个人,才形成私有财产,国家对私有财产的征收必须基于公共利益并予以补偿。国家所有权不受时效限制(imprescriptible),且不可转让(inalienable),只能由联邦政府依据墨西哥法律实施许可和管理,并且被许可方应满足法律预先确定的条件。
  (2)承认列举的村社享有集体土地所有权,但该集体所有权只是暂时的[Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido modern:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 24]。
  其第7款第6项规定那些事实上或法律上维持了集体所有状态的村社和土地公社有能力(capacidad)集体享有归属它们的或根据1915.16法令已被归还、将要归还给它们的土地、树林和水源。与此同时法律将单独确定其土地的分配方式。第9款规定了土地归还制度,仅集体的成员可对分配的土地享有权利;未分割土地的集体所有权以及分割后的私人所有权,不可转让。以上条款内容延续1915.1.6法令的精神——集体土地所有权最终还是要分配归属到个人[Veáse a Sánchez Luna,ALGUNAS NOTAS EN RELACIÓN CON LA TENENCIA DE LA TIERRA EN MÉXICO,Boletín Mexicano de Derecho Comparado,Número 84,1995,página 1146.],只是在分配之前,为了程序操作的方便,土地暂时是集体所有的。[Veáse a ANDRÉS ARMIDA MORENO LACALLE,LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS,TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADO EN DERECHO,UNIVERSIDAD PANAMERICANA,2017,página73 y103-104.]
  (3)限制外国人和国内外企业取得墨西哥土地所有权。
  1917年宪法第27条对取得所有权的主体资格采取了严格的限制条件。第7款规定只有墨西哥公民和墨西哥社团(sociedad)[Veáse a Sánchez Luna,ALGUNAS NOTAS EN RELACIÓN CON LA TENENCIA DE LA TIERRA EN MÉXICO,Boletín Mexicano de Derecho Comparado,Número 84,1995,página 1141.https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/3392/3948.]有权取得墨西哥境内的土地、水源及其附属物,或得到开发矿产、水源、燃料矿物的许可。并对外国人施加了限制。州可以授予外国人与本国公民相同的权利,只要这些外国人向墨西哥外交部表明其在上述财产上放弃主张外交保护。但禁止外国人基于任何理由拥有边境一百公里内、海岸五十公里内土地和水源的直接支配权。这是对美墨战争的深刻反思[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página 158.]。此外,1917年宪法第27条还继承了1857年宪法第27条对宗教组织直接或间接获取、拥有、管理房地产的禁止,并对其实施国有化[1857宪法的规定是归租佃者所有,并由他支付对价。]。企业一般也被禁止取得、占有和管理农村庄园,除非是开发工业或其他非农业目的,且面积受到严格限制,必须由政府确定[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página318-319.]。
  (4)明确国家有义务分割大地产,推进建立私人小土地所有权。
  1917年宪法第27条重申了各方的共识,即消灭大庄园,以及坚持宪制派的基本立场——建立私人小土地所有权。第11款确立了国家消灭大地产的义务和方式,并确定了小土地所有权的面积标准和处分限制。由国会和州议会在各自管辖权限内制定法律以实施大地产的分割:各州自行确定一个合法成立的社团或个人能持有的最大土地面积标准;超过确定面积土地的所有人应在当地法律确定的期限内自行分割,分割的部分将依照州长依法批准的条件出售;不自行分割的,则由当地政府征收[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página320-321.]。
  (5)探索对土地所有权的社会功能限制(Modalidad)以限制兼并。
  对土地所有权处分权能的限制即禁止转让、出佃、抵押和扣押,是社会功能概念的重要体现,立法者专门创设了社会功能限制这一概念来囊括这些措施,并主张它没有减少任何所有权的权能和本质,只是限制了所有权的实施方式。鉴于这一概念的重要性,墨西哥最高法院在1946年表示,“土地所有权行使的社会功能限制”只能由国会或国会明确授权的代表来施加[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 297-298.]。

  (二)1920-1934年土地立法发展的概况

  尽管1917年宪法有众多未能明确的内容,但它的确标志了墨西哥XXX的到来。在接下来的十多年里,是墨西哥重建时期(1920-1934),这一时期的政治领域的特点是试图在内外交困中重新确立国家秩序,法律领域的特点是革新,对民法、商法、行政法和刑法都进行了修订[Veáse a GUILLERMO FLORIS MARGADANT S.INTRODUCCION A LA HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.MÉXICO,1971,página 207-208.]。尤其是土地法,以土地所有权为核心内容的制度创新突飞猛进,几乎每个总统在任期内都通过大量单行立法进行了深刻的制度化探索,同时这些单行法也不断通过法律(ley)、法令(decreto)、条例(reglamento)、通知(circular)等形式进行修改解释。因此显得有些庞杂混乱,影响土地法的实施。总的来说,立法技术即系统性方面进展相比内容滞后。

  1.1920-1928年的立法概况

  (1)立法背景。

  这一时期土地法呈现一种内容突飞猛进但形式混乱的特点,有相当数量的制度创新分散在奥布雷贡(1920-1924在任)、卡列斯(1924-1928在任)总统任期内,二人处理国内外局势的策略也深刻影响了土地法的内容,如(ⅰ)为了缓和局势,二人都未彻底推动土地改革;(ⅱ)为了争取外债展期,虽然遭到法学家们的批评,奥布雷贡承认1917年宪法第27条没有溯及力,外国公司现有的土地仍可继续持有;(ⅲ)为了恢复国内经济,小农经济模式成为土地法的目标,土地改革以创立小土地所有权为目标[参见董经胜著:《墨西哥革命后“国家重建”时期的土地改革(1920—1934年)》,载史学刊,2014(06),第85页。],对于大地产,面积限制则放宽。获益于世界经济的繁荣,这一时期实行土改的压力并不大。

  (2)重要立法概述。

  1920年12月30日奥布雷贡总统颁布了《集体土地法》[有学者将其翻译为村社法,这种翻译是不可取的,因为ejido在本法中被定义为授予人口中心的土地(在其分配之前是共同所有),不是具有法人地位并作为拥有集体权利的法律实体的村社。Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido moderno:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 43.](Ley de ejidos),该法是1917年宪法第27条的第一部管理性法律,共计42条正文与9条过渡性规定。它的立场与之前的立法有明显的不同,更具体地规定了土地的集体所有权,表现了奥布雷贡本人与卡兰萨的立场差异。[Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido modern:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 27.]在其之前,由于国家土地委员会为了实施1917年宪法第27条与1915.1.6法令,发布了大量通知导致了制度上的混乱,因而这部法律试图对1915年以来的土地法律规定进行整理,较全面覆盖相关土地事务内容。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 327.]这部法律吸取了国家土地委员会大量通知的经验,并补充了一些基本概念,是奥布雷贡总统对广大农民要求政府兑现革命期间及其本人在选举期间土地改革承诺的回应,更为重要的是它是现代村社(ejido)的基础。
  卡列斯总统则在自己任期内分别于1925年12月19日与1927年4月27日公布了《村社[墨西哥土地立法上世纪70年代以前没有对ejido作为村社的概念进行过明确表述。Veáse a MARIO RUIZ MASSIEU,DERECHO AGRARIO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO,1990,página 61-62.]土地的分配和村社财产组成管理法》(Ley Reglamentaria Sobre Reparticion De Tierra Ejidales Y Constitucion Del Patrimonio Parcelario Ejidal)和《土地与水源归还与授予法》(Ley De Dotaciones Y Restituciones De Tierras Y Aguas)。前者共计25条正文与4条过渡性规定,该法最大的成就在于确立了集体(Ejidal)土地的处分限制、规定了乡村财产的集体所有权。设立了村社委员会取代特别管理委员会[根据1925.7.16法令授权集体状态的村子通过特别执行委员会来形式对土地水源的享有.],不仅管理集体土地,而且作为其法定代理人,确定村社土地的不同用途及分配。

  2.1929-1934年的土地立法概况

  (1)立法背景。

  这一时期立法上内容趋向基本稳定,立法技术逐渐提高,法典化条件成熟。1929-1934年仍属于墨西哥重建时期[土地法的政治面向是多数人与少数特权阶层的斗争。Veáse a Anne Staples,etc.EL DOMINIO DE LAS MINORÍAS,república restaurada y porfiriato,EL COLEGIO DE MÉXICO,Primera edición,1989,página 18-22.],这一时期也是世界历史的重要转折阶段:世界经济危机爆发,引发了各国的政治社会危机,导致了各国政治的转向。墨西哥也未能幸免,世界经济大萧条导致墨西哥农产品滞销,在美国的墨西哥农业工人被遣送回国,[此外通过历史也不难发现,上世纪四十年代以来墨西哥的经济奇迹,快速的工业化城市化的同时,土地的分配也大大减少了。这一发现也适用于从经济角度解释七十年代,九十年代的墨西哥土地法改革。Reference to Susan R.Walsh Sanderson,Land reform in Mexico:1910-1980,ACADEMIC PRESS,INC,1984,pp.147-148.]这些人和国内农民一起要求政府实施彻底有效的土地改革,取得土地以保证自己的生存,对政府施加了巨大压力。土地法领域,几乎所有基本制度都在这一时期成型[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 336.],需要通过法典化整理之前的立法成果以实现体系化来开启下一阶段的发展。

  (2)重要立法概述。

  重要的立法有希尔(Emilio Portes Gil)总统[1928年12月1日-1930年2月5日在任。]颁布的1929年《土地水源归还与授予法》(Ley De Dotaciones Y Restituciones De Tierras Y Aguas),卢比奥总统[1930年2月5日-1932年9月2日在任。](Pascual Ortiz Rubio)颁布的1931.12.23法令,以及罗德里格斯总统[1932年9月2日-1934年11月30日在任。](Rodríguez)发起的1934.1.10《宪法第27条修正案》。这次宪法修改肯定了重建时期土地立法的成就,重新确立了土地法的宪法基础,并很快将伴随1934年《土地法典》步入一个新的时期。而下一次修改宪法第27条要到1946年,熟悉墨西哥历史的人会惊讶地发现这又是墨西哥政治的一个转折。在此我们不得不感慨墨西哥土地法的重大历史意义。[Veáse a Cruz Rueda,E.Cien años de la Constitución mexicana y el Derecho Agrario.Mundo Agrario,diciembre 2018,vol.19,n°42,e101.Página 6-9.https://doi.org/10.24215/15155994e101.]
  1934年《土地法典》作为墨西哥历史上第一部土地法典,是对1910革命以来的土地法探索成果的总结,1934年1月革命制度党(IPR)第二次会议批准了六年计划,其中时任总统罗德里格斯提出,土地法发展到今天应当编纂成一部法典,以促进规定的实施和明确土地法的范畴。此后又提出土地改革的完成要依靠村社的组织及其与农业信用银行的关系等。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 347.]1934年3月22日土地法典颁布,共计10章178条正文和7条过渡性规定,几乎涵盖了此前土地立法涉及的所有领域[有些土地法的内容,如租佃规定在民法典中,一些农业活动的管理规定在行政法中。]。法典过渡性条款第7条宣告废除法典之前颁布的所有土地法律、法令、通知和其他规定,至此,土地法典的时代到来。

  二、1920-1934土地法发展的具体表现

  自由派一贯的立场即有限制的私人土地所有权作为土地法的基础必须坚持,大地产应当被消灭。无论是革命时期的纲领,还是发展至1934年的土地法都未偏离这一基本立场。私人所有权包括通过“地产不受影响制度”形成的私人土地所有权以及新建的个人份地所有权两个类别,二者又被称作私人小土地所有权。小土地面积的上限由地产不受影响制度确定,下限由授予份地的面积标准确定。

  (一)大力发展私人小土地所有权

  1.逐渐放宽私人取得份地所有权的资格限制。

  (1)放宽资格限制,扩大权利主体范围。

  这一过程是通过放宽对所有权人的年龄、财产、收入和职业等限制实现的,逐步克服了家长主义的传统,但对于女性依然采取不平等的做法。具体过程如下:
  1920年《集体土地法》第3条在宪法和1915年立法的基础上将私人取得份地所有权的资格修改为官方登记的村民或家长(jefes de familia)[Veáse México,Ley de Ejidos,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 8 de Ene de 1921.Página123.http://www.dof.gob.mx/index.php?year=1921&month=01&day=08.]。女性也可以作为土地所有权人,但只限于其为孤寡并担任家长的情形。是一种男女不平等的做法,并且以家长作为权利人,呈现一种家长主义传统。不久,1922.4.10《土地条例》发布,削弱了传统家长主义的表述和对于私人资格的限制。条例仅规定取得土地的资格为家长或18岁以上成年人(individuo),开始转向成年标准,但对于女性仍适用之前的限制。1927年《土地与水源归还与授予法》第2与第78条进一步明确可以申请的个人与乡村条件限制。乡村至少要有25名符合资格的自然人才可申请[Veáse México,ley de dotaciones y restituciones de tierras y aguas,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 27 de Abril de 1927.Página 6 y 8.]。
  1929年《土地水源归还与授予法》重点内容是小土地的定义,其余仍维持了之前立法的规定。第15条规定单身男性的法定年龄从18岁降低至16岁,继续扩大范围。女性仍然维持原有安排即单身或丧偶者,且需要供养全家[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 342-343.]。第14、15、21条进一步规定村社应当制定村社财产的分割计划,份地所有者(adjudicatario)对相应地块有所有权。这种分配行为作为份地的权证,其效力等同于土地登记[Veáse México,ley de dotaciones y restituciones de tierras y aguas,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 27 de Abril de 1927.Página 3,http://www.dof.gob.mx/index.php?year=1927&month=4&day=27.]。第15、16条规定这些权利可以转移给与死者共同居住并供养其的亲属或非亲属,继承人将获得家长的地位。对份地的所有权将因持续一年的不耕种而失去,且份地不可抵押或再分配。同年8月,该法被修改,放弃了家长主义的表述,第15条修改了份地所有权人资格的规定,删去家长一词,改为大于18岁的单身男性与小于18岁但已婚的男性。对于女性,限于未婚或丧偶者寡妇,并要供养家庭。此外还应增加了其他限制,如拥有墨西哥的国籍,至少在村社的申请公布六个月前成为该村村民,从事农业或非直接地从事农业生产且收入不超过当地农业工人[Veáse México,ley que reforma la de dotaciones y restituciones de tierras y aguas,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de Agosto de 1927.Página 4.]。
  1934年《土地法典》则基本沿袭了之前的做法,在资格条件方面,除了关于男女的不同资格限制;权利人还要在普查(censo)之前于申请的村庄居住六个月以上,但农业长工(peones acasillados)除外。同时,份地所有权人应个人日常性地从事土地耕作,不得以个人名义拥有或根据支配权占有超过份地面积的土地;工业或商业资产不得超过2500比索[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abr de 1934.Página 601.]。

  (2)允许农业长工申请土地,保护被压迫者。

  1934年《土地法典》新规定了农业长工的资格,以满足他们的土地要求。农业长工是工作生活在农业庄园,安家无需付租金,经济上依靠劳力换取报酬的人,他们具有特殊性,不同于一般农民,原来不在授予资格范围内。因此法典第45、46条专门规定了其取得土地权利的条件:[Veáse a ANDRÉS ARMIDA MORENO LACALLE,LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS,TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADO EN DERECHO,UNIVERSIDAD PANAMERICANA,2017,página 75.]
  处在农业长工提供劳务的庄园(finca)边界七公里范围内的村社,只要满足其成员需要后还有空闲份地,则这些空闲份地将被用来安置申请的农业长工。如果在十公里范围内存在正处理的土地申请,农业长工可以直接向混合土地委员会或向普查委员会(La Junta Censal)提出申请。如果存在扩大的申请,农业长工也可申请参与。承租人(arrendatarios)和佃农原则上不是农业长工,但那些尽管以此名义而实际上是在农业庄园工作生活,无租金安家,经济上依靠劳力换取报酬的人应当被认定为农业长工,他们只是时节性的作为佃农,农闲时间仍在庄园出卖劳动。如果根据以上方式还不能取得份地的,农业长工还有权根据农业福利部或国家灌溉委员会提出的垦殖或分割计划免费取得土地。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página347-349]总之,这是政府对这些被压迫劳动者的特别保护,面对大萧条的境况,尽可能满足他们的要求。

  2.确立授予小土地的面积标准——由抽象标准到具体标准。

  地产不受影响制度的面积标准是大地产免于政府征收的标准,而授予土地面积的标准是社员可以从政府手中取得的份地面积。
  1920年《集体土地法》第18条规定了授予土地面积的标准,采用抽象的方式即授予的土地要能满足居民的需要等,份地面积应当保证每个家长每天收入是当地短工的两倍。立法者认为两倍收入足以使家长养活一家人,但实践中各地的收入情况是不同的,按此标准无法保证农民的自足,且要求申请时提供繁琐的证明材料,不利于执行,因而不久就被具体的面积标准所代替。1922.4.10《土地条例》在授予的面积上,放弃1920年《集体土地法》规定的抽象标准,规定了具体面积,但不同性质土地面积如灌溉土地、季节性土地之间的换算标准还要等后来立法。
  1934年《土地法典》最后总结性地规定了授予土地采用具体面积标准并根据土地级别换算,即四亩灌溉土地,那些有足够水源灌溉作物的和那些通过漫灌或其他方式可以得到必要水分(humedad)的都属于灌溉土地;或者八亩季节性土地。那些当前不能耕种,但通过申请者的资金和劳动投入,在经济和农业上存在可开发性的土地,也被认为是可耕地。

  3.明确耕地必须分配给社员个人所有。

  具体操作中,村社委员会取得的土地的耕地部分,应当根据州长的命令分割成份地并分配给社员个人所有。村社委员会实施分割与分配应当根据地形等情况和社员人数先制定草案,并将副本和记录了份地质量、面积……受益人名字的份地清单送交混合土地委员会和土地部。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 610.]耕地应当分割成符合总统决议规定的质量和面积的份地。此外,一些边边角角的土地(cajas、bolsas、lotes bordeados)不得被包括在分割草案里面,这些土地一般由社员共同耕种。份地面积不得少于总统决议或法律规定的最低限制,并保证每块土地农业和经济条件的均衡,使得权利人能够耕种。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 611]土地部的代表、村社委员会和受益者个人一起完成交付土地的行为。同时,国家土地登记处登记后,土地部将出具相应个人权利证书,由村社委员会交付给个人。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 612.]

  4.通过地产不受影响制度确立私人小土地面积的上限。

1915-1934年墨西哥土地法的发展 ——以土地所有制为视角
  地产不受影响(inafectable)制度确立了私人持有的可耕地面积上限,对于限额内的部分地产主可以要求行政机关宣布其为不受影响的地产。从而在土地授予和土地归还程序中豁免于行政征收。[Veáse a MARIO RUIZ MASSIEU,DERECHO AGRARIO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO,1990,página 59-61.]这一制度集中显示了地主与农民的矛盾,地主总是试图把面积标准提高或通过非法手段逃脱被征收的命运。
  在土地归还程序中,1934年《土地法典》规定根据1856年《莱多法》分配的有权证的土地和以自己名义拥有超过十年的五十亩以内的土地不受影响。由于过多的面积将被征收,受影响者可以指定五十亩不受影响的土地,这一规定是之前政府对地主阶级的妥协,允许他们挑选最好的土地[Veáse a ROGELIO BERNALÁNGELES,EL CARDENISMO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA DERECHA MEXICANA(1934-1940),QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:LICENCIADO EN HISTORIA,UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MÉXICO,2017,página156-166.],然而右翼[右来自于天主教的观念,认为右边是好的,而宣称自由主义的保守派如何成为宗教来源的右翼则是一个斗争融合的过程。Veáse a ROGELIO BERNALÁNGELES,EL CARDENISMO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA DERECHA MEXICANA(1934-1940),QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:LICENCIADO EN HISTORIA,UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MÉXICO,2017,página 84-91.]阵营对此并不领情。
  在土地授予中,对于不受影响的认定有多种理由和标准,反映了立法者的价值选择:
  第一是面积标准:1927年《土地与水源归还与授予法》第105条规定私人小土地的标准是不应超过150亩,不管什么类别的土地。[Veáse México,ley de dotaciones y restituciones de tierras y aguas,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 27 de Abril de 1927.Página 6 y 8.]1929年《土地水源归还与授予法》在小土地的认定方面,其第26、27条将小土地所有权面积标准定义为不超过150亩灌溉地或湿地(humedad)或对应面积的其他土地,但如果在申请范围七公里内没有其他可供征收的土地,则该小土地面积标准将降低三分之一。这一规定使小土地所有权与村社集体土地所有权产生更大的冲突,并且违反了1917年宪法第27条要求尊重小土地所有权及其优先地位的规定,事实上违反了宪法。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 342-343.]1934年宪法修正案补充了认定小土地所有权的前提条件即“用于农业且处于生产中,但如果根据农业技术的建议与法律确信(ciencia juridica)认为不受该限制的除外。”这与当时政府希望扩大农业生产有关,早在1912年恩里克斯就在其著作《国家的重大问题》这本书里明确指出大庄园是大量土地闲置的原因,造成了农业危机[Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido modern:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 14-16]。1934年《土地法典》最终确定灌溉土地不超过150亩的,季节性(temporal)土地不超过300亩的,均属于不受影响的土地。但法典也特别继承了1934宪法修正案的立场,规定在特殊情形下,如该范围内没有其他可供征收的土地时,用以建设村社的土地应具有优先性,面积标准应降低。
  第二种情形则体现了政府在工业与农业间的价值选择:对于自己有机器用以加工的甘蔗种植园,为了保证其生产,其甘蔗田在最近五年足以供应机器压榨的必要面积内不受影响。
  第三种情形表现政府对出口创汇的商品农业的支持:三百亩内的水果、咖啡、马铃薯、可可的专门种植园不受影响。
  第四种情形则是关于生态保护[墨西哥自然环境差异巨大,大部分地区都分了旱雨两季,雨季集中全年75%的降水。这些描述可以使我们清楚认识到墨西哥农业生产的不利条件和灌溉水源的重要性。参见(美)乔治·麦克布莱德著,杨志信译:《墨西哥的土地制度》,商务印书馆,1965年版,第11-26页。而对良田和水源的争夺从历史延续至今,最终成为土地法的重要内容,例如土地法中,土地被分为了灌溉土地和季节性土地等多种类型,各自有相应面积换算等式,而对难以耕种的土地则需要投入大量资金通过兴建水利等技术措施加以改造,因而土地法又规定了农业信贷的支持义务。此外随着环境权作为三代人权被引入土地法中,土地的可持续利用也成为拉美各国土地法的重要内容。Veáse a Zeledón Zeledón,Ricardo,Estado del derecho agrario en el mundo contemporáneo,IICA,2004,página 31-33.]:用于还林的面积不受影响,这些还林的土地是必不可少的,且不得被用于经济农业的生产。并且,为了认定以上种植园和还林土地不受影响,还需要在村社申请六个月之前就存在相应作物或还林工程(los trabajos de reforestacion)。被认定为不受影响之后,仍需维持种植园及还林工程,否则将适用灌溉土地和时令土地的限制[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 602-603.]。

  (二)肯定集体土地长期存在的必要性,强化集体土地制度

  上文笔者提到集体土地所有制最初并没有在立法者的意图内。但形势所迫,面对农民的要求以及执行中减少不便的需要,集体土地所有制作为个人小土地所有权的补充,最终得到了立法者的肯定,表现为村社制度的形成。村社的土地所有权不能被简单看作是恢复传统,因为村社的可耕地所有权是个人的,只有山地、草地、水源、其他地面资源以及由于构成物理上不可分割生产单位必须社员集体参与种植的可耕地才属于集体所有。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 297.]
  1.集体所有权的主体和客体法律表述的变化。

  (1)用抽象概括代替列举式以扩大集体土地所有权的主体范围。

  这一个过程体现为逐步放弃原有详细列举主体的做法。为了避免混淆,首先要说明,1915.1.6法令和1917年宪法第27条明确列举了各种类型的村社,直到1942年《土地法典》才最终确立了村社和土地公社两种类型作为统称,但是为了使表述清晰简洁,笔者在翻译主体相关内容时提前使用了村社和土地公社两个称呼,然后在后面附上具体列举的类型如(rancheria、pueblo、congregaciones……)和(comunidad),而非一一翻译这些罗列的村社类型。
  由于一一列举的方式过于繁琐,且为了扩大集体所有权的主体范围,1920年《集体土地法》引入了乡村(nucleos de población)的概念来指代那些未列举的村社类型[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 110-112.]。第1、3条规定村社、土地公社和该法规定的其他乡村有权通过土地授予或土地归还取得土地,并集体享有,只要法律没有规定分割。其中每个村社登记的村民或家长应超过五十人。这新的概念“乡村”,让我们看到立法者试图通过政治范畴来确定权利能力的主体范围,放弃了1917年宪法27条列举式的做法,以扩大潜在的主体范围。1921年《土地条例》进一步列举了更多可以被视作乡村的主体。[Veáse a Fausto Galvan Campos,El Estudio Comparativo del Ejido,Revista Mexicana de Sociología,Vol.1,No.2(May-Jun.,1939),pp.95-110.]对于权利能力与法人资格,1920年《集体土地法》仍采用“有权”的表述,同时在法律未规定时可以长期集体所有,这一规定揭示了奥布雷贡的基本立场在逐渐转向。其次,1925年《村社土地的分配和村社财产组成管理法》第3条明确使用“权利能力”字样,规定事实或法律上维持集体制度的乡村,有权利能力来集体享有土地、林地和水源,通过其他文件来确定乡村的政治范畴,这也是列举式。最后,1927年《土地与水源归还与授予法》在村社的权利能力方面继续规定村社有权取得土地所有权,但正式废除了具体列举乡村的政治类型来确定权利能力主体的做法。在第1条确定所有缺少土地水源的村庄有权取得该法规定数量和限制条件的土地。在使用“乡村”的同时,也特别列举了限制,第2条将一些乡村明确排除在权利能力主体范围之外:(ⅰ)联邦及州的首都;(ⅱ)人口超过一万的村庄,符合个人资格限制的不得少于二百人;(ⅲ)交通枢纽的港口;(ⅳ)人口不超过一万,符合个人资格限制的少于二十五人的;(ⅴ)在已完成的垦殖契约标的土地上形成的乡村;(ⅵ)处于生产中的庄园旁边的农场长工群体。在内部组织上,该法继续规定村民代表在大会中代表集体土地权利的主体[Veáse México,ley que reforma la de dotaciones y restituciones de tierras y aguas,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de Agosto de 1927.Página 5.http://www.dof.gob.mx/index.php?year=1925&month=08&day=18.]。
  在此基础上,1934年的宪法修正案VII部分删去了集体暂时持有的土地须立法分割的表述[Veáse México,Decreto que reforma el articulo 27 de la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de Enero de 1934,página 123.http://dof.gob.mx/index.php?year=1934&month=01&day=10.],表明修宪者在宪法中肯定了集体土地所有权的长期存在,不再是暂时存在,反映了一种基本立场的转向。
  1934年《土地法典》总结了以上立法成果,采用抽象的“乡村”作为权利能力主体的统称,同时单独列举被排除在外的单位主体范围[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 601.]。这里的乡村实际上涵盖了土地公社[比起村社,土地公社是殖民时期建立的,种族成分中印第安人多一些,但没有印第安原始公社那样程度高。对于土地公社,它的土地一般是不分成份地给个人的,而是集体耕种。]和村社两种集体实体,1940土地法典才将二者明确区分为两种法律上的集体土地所有权类型,1942土地法典中土地公社作为专门一节,这种区分为后来土地立法所延续[Veáse a ANDRÉS ARMIDA MORENO LACALLE,LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LOS NÚCLEOS AGRARIOS,TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADO EN DERECHO,UNIVERSIDAD PANAMERICANA,2017,página100-101.]。

  (2)采用ejido作为授予村社集体土地的统称,放弃列举细分类型的做法。

  1920年《集体土地法》将ejido这一传统概念重新定义[ejido的村社含义只是学者在著作中使用,官方直到二十世纪七十年代才在报告中使用该词代指村社,法律条文至今未使用该词代指村社。参见董国辉著:《墨西哥村社土地制度的历史变迁》,载Studies of Modern World History,2008第249页。],从历史上作为村社外围集体所有的土地变为为授予村社的土地的统称[名词解释详见本文第六页和Robert J.Knowlton y Lucrecia Orensanz,El ejido mexicano en el siglo xix,Historia Mexicana,Vol.48,No.1(Jul.-Sep.,1998),pp.71-96],不再区分具体土地类型,并创建内部土地管理机构,为村社的诞生打开了大门。第13条明确了授予村社的土地应当称作集体土地(ejido)[Veáse a RUTH E.ARBOLEDA Y CASTRO,El nacimiento del ejido moderno:La Ley de ejidos de 1920,Yehuetlatolli,A.C.México,D.F.1998,página 41.],不再列举殖民时期的集体土地类型如ejido、colonias、fundos legales,而以集体土地(ejido)代替全部。这里要注意的是,法律条文中这一概念的定义是村社的集体土地,不包含一个被法律确定了的拥有集体所有权的法律实体即村社的意思。[Veáse a Jorge Alcázar Godoy,Ley Agraria de 1915 y Ley Agraria vigente:modelos paralelos de tenencia de la tierra,Estudios Agrarios,Revista de la Procurduría Agraria,2014.página 110]1934年《土地法典》最终明确集体土地范围包括村社的山地、草地及其他资源;大会决定用以改善村社的份额;土地征收的收益;任何其他不属于集体成员个人的财产。这些财产将首先用于当地改善工程的建设如学校、灌溉设施……取得机器、畜力用来播种耕种等。所有社员有权为自己的直接需要或农业生产需要利用这些集体财产,但是要遵循村社内部规章,履行纳税义务。

  2.建立墨西哥现代村社组织以行使集体土地所有权。

  村社的基础是土地,为了塑造一种社会功能的土地生产制度,必然要规定土地的生产组织形式。从历史上看,古今公社制度不仅是财产制度,还承担了社会和政治功能[Veáse a Jorge A.Calderón S,ESTADO,REFORMA AGRARIA,Y AUTOGESTIÓN CAMPESINA EN MÉXICO,Investigación Económica,Vol.45,No.176(abril-junio 1986),página.185],是土地改革的重要机构。
  就集体土地的管理利用,1920年《集体土地法》规定了以集体形式享有并管理集体土地(ejido),通过立法来确定土地分配的形式,建立集体土地利用理事会(Las Juntas De Aprovechamiento De Los Ejidos)来代表集体,五位成员全部来自集体,每年改选两人,由市机关召集并主持选举[Veáse México,Ley de Ejidos,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 8 de Ene de 1921.Página128.http://www.dof.gob.mx/index.php?year=1921&month=01&day=08.],该理事会是后来村社委员会的直接前身,奠定了村社内部的组织化的基础,因此1920年《集体土地法》为村社的诞生奠定了坚实基础。1925年《村社土地的分配和村社财产组成管理法》补充完善了村社财产及内部组织的内容,推动村社的形成[Veáse México,ley reglamentaria sobre reparticion de tierra ejidales y constitucion del patrimonio Parcelario ejidal,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de Dic de 1925.Página 882.http://www.dof.gob.mx/index.php?year=1925&month=12&day=31.]。第3条明确使用“权利能力”字样,规定事实或法律上维持集体制度的乡村,有权利能力来集体享有土地、林地和水源,这种权利归属于村社的社员群众(la masa de ejidatarios),他们通过结成大会或多数投票来确定他们怎样收益。从以上权利归属社员群众整体,社员可以结成大会或通过投票来决定如何收益的表述,我们可以看见村社的模样了。第4、5条进一步完善了社员群众的内部组织,明确其性质:集体所有权由村社委员会行使,委员会由大会(junta general)指定人员组成,是村社成员的受托人和村社的管理者。
  最后,1934年《土地法典》系统规定村社组织。村社的内部机构由村社大会、村社委员会和监督委员会构成。
  (ⅰ)村社委员会负责行使法人的权利。如负责管理土地财产及监督村社土地的分割,监督个人生产是否符合法律规定,在行政和司法机关面前代表村社,召集村民大会[根据监督委员会、土地部或25%的村社成员的请求。],完成村民大会的决定和有关部门的指令。村社委员会由三名有份地所有权的村社成员和三名候补委员(suplente)组成,规定了严格的任职条件。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abr de 1934.Página 609.]
  (ⅱ)监督委员会(Los Consejos De Vigilancia Ejidales)主要负责监督村社委员会是否遵守了相关法律法规,尽职履责。为此它可以审查村社委员会的账户,向土地部报告村社委员会工作中的违规行为,在重要事项或紧急需要时要求村社委员会召开村民大会。监督委员会成员在履职时也要遵守相关要求,否则由村民大会罢免[Veáse a EFRÉN MEZA TREJO,LA CONSTITUCIÓN DE UN NUEVO EJIDO CON LA NUEVA LEY AGRARIA,UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO,2004,página 91-92.]。
  (ⅲ)关于村社委员会成员与监督委员会成员的产生与罢免,二者由大会(Juntas Generales)选举产生,采用秘密计票,“两委”成员任期两年,如果有违法xxxx、玩忽职守等法定原因,由村民大会决定罢免,并报土地部批准。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abr de 1934.Página 610.]综上,伴随村社组织的完善,集体土地所有权在财产制度中的地位也得到巩固,组织的完善使农民因此得以团结起来对抗右翼团体,支持政府的土地改革。

  (三)加强对所有权的社会功能限制,防止土地兼并

  对所有权的社会功能限制,这一时期土地法基本上仍延续1917年宪法第27条的规定,值得注意的是,开始明确区分私人份地所有权与集体土地所有权限制方式的不同。因为私人的土地和集体的土地在使用和处分上有所不同。总之,对所有权的社会功能限制要求土地所有人必须持续耕种和直接占有,决不能转让。
  1921年9月1日国家土地委员会发布第28号通知,规定不管是革命以前就持有的还是根据1915.1.6法令和1917年宪法27条授予的集体土地,其财产权根本上属于国家,由联邦政府来代表,其财产权的有效行使分为两部分,所有权归国家保管以防止村社失去权利,用益权归村社根据相关法律永久持有。[Veáse a GONZÁLEZ NAVARRO,DERECHO AGRIARIO,Mexico Oxford,2004,página 55-56.]这一设想是卡布雷拉最初提出的,试图从根本上解决土地兼并问题,但是他在革命期间就否定了这一想法,土地国有的主张带有明显社会主义的特征,与宪法基本立场不符,因此未能被吸收进后来的土地法中。
  1925年《村社土地的分配和村社财产组成管理法》第2条和第11条规定了对集体土地的处分限制:得到土地归还和授予的乡村将取得决议里面土地、树林、水源的集体所有权,且这一权利是不可转让的,也不能以某种形式全部或部分的放弃(ceder)、转移(traspasar)、出佃(arrentar)、抵押(hipotecar)或者转让(enajenar),意图违反此规定的合同与行为无效。
  而在1927年的立法中,进一步规定对私人份地所有权转让的限制:村社应当制定村社财产的分割计划,份地所有者对其相应地块有所有权,这种分配行为作为份地的权证,其效力等同于土地登记[Veáse México,ley de dotaciones y restituciones de tierras y aguas,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 27 de Abril de 1927.Página 3,http://www.dof.gob.mx/index.php?year=1927&month=4&day=27.]。根据第15、16条,这些权利可以转移给与死者共同居住并供养他的亲属或非亲属,该继承人将获得家长的地位。持续一年不耕种份地将失去对份地的所有权,份地不可抵押再分配。这些规定与后来的土地法基本一致,可以认为对“所有权行使的社会功能限制”这一制度已经成熟。
  1934年《土地法典》最终做了系统性的规定:(ⅰ)在集体土地所有权方面,乡村取得的土地财产权利不受时效限制,不可转移,且不得以任何形式全部或部分地放弃、转移等,那些违反该规定试图实施或已经实施的行为或合同不成立(inexistentes)[与无效nulo有差别,直接关系宪法审查的问题,学者一般认为此法律的不成立不用司法机关介入并宣布无效,直接登记不适用即可。Veáse a RUIZ DAZA MANUEL,LA INEXISTENCIA AGRARIA,LA REVISTA DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS No.4,AÑO 4,MÉXICO,1980,página 98-102.]。甚至所有法律法令,如果剥夺了或可能剥夺乡村的全部或部分土地权利,同样将被宣告完全无效。但为了更好地利用林地、水源等非耕地,允许租佃草场,短期出售水源,许可森林开发或其他农业效益行为。畜牧用地、林地和其他根据该法典不可分配的财产应当共同使用收益。(ⅱ)对于私人份地所有权,份地所有者对村社份地有所有权,且份地不可转让、不受时效限制(imprescriptible)、不可抵押,违反该规定的行为或合同,均不成立。份地所有者不得将份地出佃或通过任何合同实施非直接的土地生产。这些规定延续了对所有人直接连续进行农业生产的要求。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 602.]如果存在离开村社超过六个月,且没有事先通知村社委员会,导致无人履行耕种义务或疏于耕种,对村集体产生了损害的情形,村社将暂时中止个人对份地的所有权,持续到下一个农业周期。如果份地权利人连续再犯两次,最终将会被剥夺份地所有权。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 613.]

  (四)限制对私人土地所有权的司法保护,突出社会本位

  1.逐步限制对被征收者的司法救济,减少土地改革的阻碍。
  由于1915.1.6法令第10条规定那些受影响土地的所有人可以向司法机关申请庇护,而在实践中,法院通过对1915.1.6法令第10条与1917年宪法第14条的正当程序原则的解释,对土地的归还程序提出很高要求,实际阻碍了法律的执行。为了应对司法保护的滥用,卢比奥总统颁布了1931.12.23法令,其主要内容是解决1915.1.6法令第10条规定的司法保护制度被滥用的问题,这也是对1915.1.6法令的最后一次修改。1931法令宣布修改第10条,禁止受影响者寻求司法保护[Veáse México,Decreto que reforma el articulo 10 de la Ley Agraria de 6 de enero de 1915,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 15 de Enero de 1932,página 5.http://dof.gob.mx/index.php?year=1932&month=01&day=15.]。《1934.1.10宪法第27条修正案》则吸收了1931年法令的规定,明确禁止受影响的土地所有人寻求司法保护。[Veáse México,Decreto que reforma el articulo 27 de la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de Enero de 1934,página 123.]并补充规定集体土地范围内的两个或多个乡镇核心之间的法律争议属于联邦管辖。修正案还指出行政决定应当是确定的不可撤销的,如果要推翻只能向最高法院申请,且不能影响总统决议的立即执行。最后附则条款废除了1915.1.6法令[Veáse México,Decreto que reforma el articulo 27 de la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de Enero de 1934,página 124.]。此外,最高法院还提出了诉讼的最终性理论,即土地法领域内,不穷尽1915.1.6法令规定的行政救济手段,不得寻求司法保护[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 346.]。
  当然,司法保护也并非只有阻碍作用,从积极方面来看,法院的做法也推动1927年《土地与水源归还与授予法》完善土地归还的司法性程序以符合正当程序原则。

  2.征收私人份地的补偿主要归属集体,体现村社集体利益优先。

  村社中的私人份地也可被征收,如为了创建和发展城镇,建设交通线,建设公共水利设施,开发属于国家和需要联邦许可的自然资源。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 612.]1934年《土地法典》规定为以创建城镇而征收份地的,每个有份地权利的社员将免费得到一块城镇土地。城镇土地的出售收入,留下建设公共服务必要的费用,其余归入村社集体财产。以交通建设为目的征收的,政府应当支付相应赔偿,但征收收益将作为集体财产享有。以水利设施为目的征收的,赔偿也是集体享有,而非给个人。如果是以生产国有自然资源为目的,应制定相应法令来规定特许使用权费,该费用属于集体。但为了消除对个人的不公平,在征收收益的使用上,征收的收入应当首先用于获取耕地以恢复丧失的个人份地,其次是获取任何类型可以用来改善村社状况的土地。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 614.]

  (五)加强中央对土地改革的控制,完善相关组织程序

  村社方面获取土地是通过土地法中规定的土地归还和土地授予等程序。
  这种程序在墨西哥土地法学中定义为:(ⅰ)一种程序旨在使某事成立、生效;(ⅱ)一种法律权利,必须请求司法机关实施;(ⅲ)作为原告诉诸合格机关主体,通过机关的决定或法律强制措施来实现一个权利;(ⅳ)一种权能以启动司法机关的行为来解决相关争议和法律问题[Veáse a HORTENCIA BARRIOS HERNANDEZ,El reparto arario y sus estadisticas,ESTUDIOS AGRARIOS,2004,Página123-124.http://www.pa.gob.mx/publica/rev_28/hortencia%20barrios.pdf.]。经过1915年以来的实践,归还与授予程序的界线得以明确,特别是强化了归还程序司法的色彩。
  1.完善土地事务机关,加强中央对土改的控制。
  1920年《集体土地法》延续了1915.1.6法令对土地事务机关的设计。第34条区分了土地归还与授予的情况,给出了一个完整的土地授予的办理程序:土地机关将申请文件上呈州长,并抄送地方土地委员会,由地方土地委员会负责通知受影响者在四个月内提交证据,并审理申请。这个阶段是行政与司法混合性质的,适用《联邦民事诉讼法》的规定,允许利害双方修改证明材料,提交相反信息[Veáse México,Ley de Ejidos,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 8 de Ene de 1921.Página127.]。但这一程序过于冗长繁琐,不能满足人民对土地的急切需求,在实践中由于地主们的抵制,存在大量逾期拖延的情况,仅仅几个月后就为1921.11.22法令废除[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 328.]。
  1921.11.22法令授权行政机关发布决定来调整土地机关的工作,确定了土地机关的等级、审核申请的期限和责任,建立了执行州长命令的临时占有制度以及无偿的乡村代理人制度(La Procuraduria De Pueblos),后者带有司法程序中诉讼代理人的色彩,为那些不熟悉程序的墨西哥村社提供申请代理服务,协助处理与土地事务机关相关的文件材料,推进程序。
  1927年《土地与水源归还与授予法》清楚列举了土地机关的构成,增加了国家土地委员会在各州的代表[Veáse México,ley que reforma la de dotaciones y restituciones de tierras y aguas,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de Agosto de 1927.Página 3.]。程序也更加具体完善,这是由于最高法院经常援引宪法正当程序条款,迫使地方土地委员会不断参照民事诉讼法完善其司法行政性质混合的程序,如确定了通过出版物、建议和专门登记的通知方式。1934年宪法修正案按照当时土地立法修正了土地机关体系及各自履行职能的程序,随后又通过1934.1.15法令创设土地部(Departamento Agrario)取代国家土地委员会,以混合土地委员会取代地方土地委员会[Veáse a Daniela Marino,Institucionalización de la Reforma Agraria(1915–1937).Revolución y modernización jurídica en México de Derecho privado y modernización:América Latina y Europa en la primera mitad del siglo XX,Max Planck Institute for European Legal History,2015,página 161.]。
  最后,1934年《土地法典》延续了这一设计,规定土地机关自上而下依次为总统、土地部、州长、混合土地委员会、土地执行委员会、村社委员会,确定了总统的最高权威及中央对土地改革的控制力。
  就各个土改程序的共同规定而言:

  (ⅰ)申请应当是书面的,州长不得拖延程序。

  申请应向所在地方的州长提出,同时应当向混合土地委员会提交申请书副本。州长应在十天内将申请公布,并发给混合土地委员会,否则混合土地委员会将根据收到的申请副本发起申请程序。这一规定旨在实现对申请人程序上的保障,防止州长故意拖延,这恰好是墨西哥土地改革的现实情况,保守派的州长试图通过增加地方的自主权来摆脱中央对土地改革的控制,如1917年宪法第27条曾经授予地方在确定小土地所有权面积上的自主权。这一消极抵制迫使卡德纳斯总统[1934-1940在任。]强化中央集权。为了发起申请程序,相关申请人只需要表达其意图行为即可。如果无法确定是申请授予还是归还,则按申请土地授予的程序处理[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 599.]。
  (ⅱ)土地授予程序具有优先性,但先申请土地归还不影响申请土地授予。
  两种程序出现交叉时,如果官方已启动土地授予程序,则村社不得再申请启动土地归还程序。这样做是为了保证申请人能得到需要的土地。[Veáse a MARIO RUIZ MASSIEU,DERECHO AGRARIO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO,1990,página 74.]从此后近七十年的实践来看,大多数村社是通过土地授予程序得到的土地所有权。有观点认为是因为总统们大多是地主出身,不愿意承认自己存在不正当的剥夺行为,且由于年代久远,申请人往往很难证明[Reference to Susan R.Walsh Sanderson,Land reform in Mexico:1910-1980,ACADEMIC PRESS,INC,1984,pp90.]。

  2.采用行政司法模式,提高土地归还程序效率。

  土地归还程序是指当且仅当掠夺的时间、形式和财产来源都得到证明时,行政机关要求大地产主归还土地给被掠夺的村社,包括申请、举证、书面审查、现场调查等步骤内容。[Veáse a HORTENCIA BARRIOS HERNANDEZ,El reparto arario y sus estadisticas,ESTUDIOS AGRARIOS,2004,Página 128.http://www.pa.gob.mx/publica/rev_28/hortencia%20barrios.pdf.]具有行政与司法混合的特征,要求双方举证支持自己的诉求,由混合土地委员会提交土地部研究这些文件真实性,土地部将发还这些文件并出具相应意见和建议。由于土地书面上的边界可能会有误差,该程序还要求划分边界必须进行现场土地调查以确定标的土地边界和不受影响的土地所有权范围。
  之所以采用行政司法模式,是因为长期以来,法官大多是地主出身,他们在革命前支持波菲里奥迪亚斯,支持对印第安人土地的掠夺[Reference to M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004,pp.19-20,116-118.],在革命期间又利用司法权阻挠土地改革,在重建时期利用1917年宪法第14条的正当程序规定,宣布行政机关作出的归还决定无效,事实上停滞了土地法的实施,站在了土地改革的对立面,因此行政司法的模式是必要的。这一程序处于土地法第一发展阶段即由行政部门实施行政司法程序,而专门土地法院及土地诉讼程序要到上世纪70年代后才建立[Veáse a Zeledón Zeledón,Estado del derecho agrario en el mundo contemporáneo,IICA,2004,página 61-63.],这种设计实践了萨帕塔的设想,标志土地法的程序发展到新的阶段,也为拉丁美洲各国所学习。
  这一程序在设计之初是为了保护村社利益,因此申请的处理不应间断,当行政机关逾期不决,州长可以许可占有土地。当归还乡村的耕地面积不足[四亩灌溉地或八亩季节性土地],混合土地委员会应办理补充授予的申请。如果归还的耕地面积大于给每个人的正常份地,个人份地的面积可以扩大至两倍,且工商业资本的上限可以放宽至原标准的三倍,即以此扩大有权取得份地的人数。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 600-601.]
  这一程序不用政府支付补偿,不会给政府带来过多财政压力,不同于授予、扩大,这些本质上是政府向地主购买土地给村社的行政给付,理论上应当更受政府青睐。然而,上世纪九十年代学者统计后发现,土地归还程序使用得很少,他认为一方面是因为时过境迁,村社证据很难保存,另一方面也与州长和总统的阶级背景有关——他们大多是地主出身,认为归还代表着过去存在侵犯的事实,可能会损害自己的形象。因此启动最多的还是土地授予程序。

  3.赋予总统最终决定权,保障土地授予程序顺利进行。

  土地授予程序旨在通过行政决定授予土地给一个村社。包括了征收用于授予的土地,通知相关方,进行调查登记,作出决定等步骤,本质上属于行政给付,适用于无法申请归还程序的主体,为了授予土地,必须要先取得合法受影响的国有或私有的土地[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página 297.]。对于国有与私有土地,征收时优先选择国有土地。在距离与土地质量上,应该选择较好品质和最靠近申请人的土地。其次耕地具有优先地位,当村民有足够的耕地满足其需要或者当受影响的耕地不能被并入村社时,也不可以通过增加草地与山地来代替耕地。村社被授予灌溉土地的,应当同时交付给村社相应水源[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 600-601.]。作为妥协,这一征收受影响土地所有权人有权在其不受影响的面积限制内挑选保留的地块[Veáse a MARIO RUIZ MASSIEU,DERECHO AGRARIO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO,1990,página73-75.],向混合土地委员会提交申请,由总统宣告被选择保留的土地不受影响,因此大地产主留下的土地往往是最好的。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 604.]
  但是这一程序也存在令人诟病之处,最初受制于墨西哥的中央与地方政治格局[中央与地方在土改上的博弈的具体内容,参见董经胜著:《墨西哥革命后“国家重建”时期的土地改革(1920—1934年)》,载史学刊,2014(06),第87-88页。],赋予各州州长极大的裁量权,州长决定授予则不用上报,反之则可以向总统申请复核。在南方萨帕塔主义者控制区,州长往往支持大量授予土地,而其他州州长则更反对。随着卡列斯总统加强中央集权,即使州长同意授予也要上报土地部交总统复核,“如果是混合土地委员会没有按期提交意见,州长可以指令村社在合法的面积内进行临时占有,到期时仍有权接收混合土地委员会的申请。混合土地委员会应将州长的占有指令上呈土地部进行必要的审查。”[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 605]把最终的决定权给了总统,如阿莱曼总统在其执政期间(1946-1952)大量推翻左翼州长的授予决定。而一些左翼总统执政时期,往往会推翻州长否定性的决定。“州长未在期限内作出指令的,指令将被认为是否定性的,混合土地委员会将申请文件发给土地部决定。”[Reference to Susan R.Walsh Sanderson,Land reform in Mexico:1910-1980,ACADEMIC PRESS,INC,1984.pp.75-79.]
  对于执行,则由基层负责。州长的指令应交由混合土地委员会执行,由它指示申请村社的土地执行委员会负责交付或归还土地等财产给村社委员会。为了保障决定的执行,1934年《土地法典》专门一章规定了不执行或违法执行官员的行政及刑事责任。总统的决议应当发送给土地部的代表来执行,土地部代表将通过对许可的土地进行丈量划界批示来实施决议,把土地交付给村社机构。[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 605-606.]
  最后,立法者还提供了兜底的救济[Veáse a A.Martínez Báez y ANTONIO MARTINEZ BAEZ,El Nuevo Código Agrario,El Trimestre Económico,Vol.1,No.3(1934),página 265.],如果存在归还或授予的土地不足以满足社员需要,且不能实施补充授予程序的,允许在新的国有土地上建立新的乡村,扩大村社。这些兜底程序在后来由于原有村社人口的增长而被大量适用[Veáse México,Código Agrario,publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de Abril de 1934.Página 607-608.]。

  小结

  1917年宪法第27条是自由XXX革命成果,吸收了1915.1.6法令的精神,确立了土地改革的宪法基础。此后墨西哥各届政府在1917年宪法第27条确定的方向上逐步完善了土地法的基本内容,在私人土地所有权方面,通过放宽私人小土地所有权的主体资格限制和调整小土地面积的上下限充分保障人们的土地需求;在集体土地所有权方面,通过创建和完善村社内部组织巩固了集体土地所有权;在限制兼并方面则通过完善“所有权行使的社会功能限制”制度,补充了对众多可能的兼并方式的限制如禁止出佃和抵押,确保所有者对土地的占有与持续耕种;在土地改革的执行方面,通过加强总统对土地改革的控制,逐步完善土地事务机关体系,规定一系列行政和刑事责任保证法律的执行,在程序上完善了土地归还和授予程序,创制了村社的扩大、村社土地交换和创建新的乡村等程序类型,体现了国家积极主动干预民间财产秩序,塑造土地财产形态,保证土地改革的充分性和有效性。总之,这一期间的土地法的发展,展现了墨西哥土地法学者的智慧,对各国土地改革具有重要意义[Veáse a MARIO RUIZ MASSIEU,DERECHO AGRARIO,UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO,1990,página 72-73.]。

  结论

  尽管在上文“村社”的扩大部分,笔者提及了墨西哥政府大规模进行土地分配的做法受到多方面因素制约,是不可持续的。但在1915-1934年间的土地法的发展很好地适应了当时的社会背景,帮助墨西哥度过政治危机和经济危机,这也是笔者将本文论述限于该期间的原因。需要补充的是上世纪四十年代以来,墨西哥各届政府也不断根据本国发展的实际需要对土地制度进行调整,这一过程在政局允许的时候是通过修改法律,不允许的时候则在实践中故意拖延程序,做出否定性的决定以及不执行,当然细究下也会发现很难取得土地以执行[Reference to Susan R.Walsh Sanderson,Land reform in Mexico:1910-1980,ACADEMIC PRESS,INC,1984.pp.101.]。但这无碍于我们对1915-1934年间土地法之发展的认同。墨西哥土地法的特色体现为,在集体与私人土地所有权之间,墨西哥土地法选择以个人小块土地所有权为基础。1910革命中农民对土地的渴求,孕育出解决土地问题的思想主张即后来土地法的原则——消灭大庄园,实现土地分配,创建小土地所有权,确立财产的社会功能,防止土地兼并。这里并没有说要恢复集体主义传统。虽然墨西哥的革命汇聚了当时世界上主要的政治思想流派,自由主义者、共产主义者、无政府主义者[自1934年卡德纳斯总统上台后,通过政治改革,民众主义成为了墨西哥新的主导性政治思想,而最为激进的民众主义即卡德纳斯主义。Veáse a Luis Anaya Merchant,EL CARDENISMO EN LA REVOLUCIÓN MEXICANA;CONFLICTO Y COMPETENCIA EN UNA HISTORIOGRAFÍA VIVA,Historia Mexicana,Vol.60,No.2(238),La revolución Mexicana:distintas perspectivas(OCTUBRE-DICIEMBRE 2010),pp.1282-1287.],他们的交锋对墨西哥的政治形态和土地立法产生了巨大影响,但其基础仍是自由主义,只是被修正为一种社会自由主义。[Veáse a Martha Chávez Padrón,El Derecho Agrario de México,Ediorial Porrúa,2010,página263-265.]虽然承认私人所有权的基础地位,但法律增加了社会功能方面的规定以防止兼并。村社社员拥有份地所有权,但处分受到所有权行使的社会功能限制的限制;原来的大地主被要求交出过多的土地,转变为小地主。这本质上是种妥协。
  私人土地所有权在法学家那里理所当然应受尊重,但人民需要土地作为生活来源,这些人是农民、纯粹或混血的印第安人,在他们眼里,五百年前西班牙对美洲的征服,把罗马法中的所有权制度引入墨西哥,十九世纪二十年代墨西哥的独立,让来自欧洲大陆的自由主义所倡导的私有财产神圣不可侵犯贯彻独立时代立法的方方面面,二者共同造成了对印第安村社等传统土地所有形式的破坏,尤其是私人所有权的绝对性带来了土地兼并的急剧膨胀。与之对应,他们的要求是纠正过去的错误,恢复印第安的集体主义传统。[Veáse EL PROBLEMA AGRARIO EN MÉXICO,GÉNESIS Y ATENCIÓN DESDE UNA POLÍTICA DE ESTADO,1920-2014,página 134.]这反映在上世纪二三十年代土地法对集体土地所有权的规定,部分满足农民的要求。
  关于私人土地所有权与集体土地所有权的冲突,长期以来右翼阵营攻击卡德纳斯的土地政策时说:集体土地是低效的,无益于农业现代化,甚至小土地所有权也不受他们欢迎[Veáse a ROGELIO BERNALÁNGELES,EL CARDENISMO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA DERECHA MEXICANA(1934-1940),QUE PARA OBTENER EL TITULO DE:LICENCIADO EN HISTORIA,UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MÉXICO,2017,página 155-168.]。经济学为此提供了理论依据,如七十年代新自由主义在世界范围内的拓展直接导致了土地法的衰落,土地改革被停止。但是,这种“合理性”的主张面对的是农民以武装求土地、求生存的决心,地方农民武装斗争此起彼伏,上世纪九十年代末萨帕塔游击队面对1992年宪法第27条修改带来的土地私有化狂潮,再次拿起武器,世界为之震动。[Reference to María Teresa Vázquez Castillo,LAND PRIVATIZATION IN MEXICO:Urbanization,Formation of Regions,and Globalization in Ejidos,ROUTLEDGE,2004,pp.85.]私有化换来了经济数字的增长以及社会暴力,有研究进一步指出墨西哥的毒品犯罪问题与土地问题也密切相关,大量农民由于土地被侵占而无法获得充足的生活来源不得不投身制贩毒[参见释启鹏,杨光斌:《墨西哥暴力政治的新自由主义政策根源》,载当代世界与社会主义,2019(02),第119-125页。],面对社会暴力的蔓延,新世纪以来土地法学者们引入第三代人权理念复兴了土地法[Veáse a Zeledón Zeledón,Ricardo,Estado del derecho agrario en el mundo contemporáneo,IICA,2004,página 15-17.],学者们以人权为出发点,把维护社会和平与实现可持续发展作为土地法的新目的,塑造了当今墨西哥土地法的面貌。

  参考文献

 [1]()乔治·麦克布莱德著,杨志信译:《墨西哥的土地制度》,商务印书馆,1965年版

 [2]高波著:《农民、土地与政治稳定——墨西哥现代村社制度研究》,中国社会科学出版社,2016年版。
 [3](美)派克斯著,瞿菊农译:《墨西哥史》,新知三联书店出版,1957年版。
 [4]梁慧星、陈华彬著:《物权法》,法律出版社1997年版。
 [5]恩格斯著:《家庭私有制和国家的起源》,https://www.marxists.org/chinese/marx-engels/21/005.htm.
 [6]M.C.Mirow,a history of private law and institutions in Spanish America,University Texas Press,2004.
 [7]María Teresa Vázquez Castillo,LAND PRIVATIZATION IN MEXICO:Urbanization,Formation of Regions,and Globalization in Ejidos,ROUTLEDGE,2004.
 ]Zeledón Zeledón,Ricardo,Estado del derecho agrario en el mundo contemporáneo,IICA,2004.
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