耕地占补平衡制度的实施效果分析

摘要 :耕地占补平衡是我国耕地保护的一项基本制度,对于有效遏制我国耕地数量减少,实现耕地总量动态平衡,保障我国粮食安全以及社会经济可持续发展具有重要意义。随着工业化、城市化和城乡一体化的发展,土地资源管理变得越来越重要,耕地占补平衡也就越来

摘要:耕地占补平衡是我国耕地保护的一项基本制度,对于有效遏制我国耕地数量减少,实现耕地总量动态平衡,保障我国粮食安全以及社会经济可持续发展具有重要意义。随着工业化、城市化和城乡一体化的发展,土地资源管理变得越来越重要,耕地占补平衡也就越来越被人们重视。耕地占补平衡制度作为我国耕地保护制度体系中的重要环节,该制度实施以来,增加了有效耕地面积,改善了农业生产条件,在一定程度上缓解了因非农业建设占用所造成的耕地压力。

本文阐述了土地资源管理和耕地占补平衡制度的相关基本概念,客观分析了耕地占补平衡制度实施的意义,基于耕地占补平衡项目实施的经济布局,以及耕地资源浪费的视角解析了目前我国耕地占补平衡制度的实施效果;在此基础上,就耕地占补平衡中存在的占优补劣、占多补少现象,实施耕地占补平衡的难度,以及通过耕地开发、复垦实现耕地占补平衡中存在的问题等分别进行了探讨;并针对存在的问题,提出了一系列保障耕地占补平衡实施效果的土地资源管理机制。

关键词:耕地占补平衡;实施效果;问题;保障机制

一、 基本概述

土地资源管理是指国家在一定的环境条件下,综合运用行政、经济、法律、技术方法,为提高土地利用生态、经济、社会效益,维护在社会中占统治地位的土地所有制,调整土地关系,监督土地利用,而进行的计划、组织、协调和控制等综合性活动。

耕地占补平衡是指建设占用多少耕地,各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的,应依法缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。

耕地占补平衡制度的基本要求如下:

(1)任何建设占用耕地必须履行开垦耕地的义务;

(2)开垦耕地的责任者是占用耕地的单位;城市建设区用地统一征收后供地,承担造地义务的为市县人民政府,造地费用可以打入建设用地成本,但责任必须有县市人民政府承担;城市建设用地区外的建设项目用地,承担开更耕地义务的是建设单位,县市任命政府土地主管部门负责监督验收;村庄集镇建设占用耕地,承担开垦义务的是村集体经济组织或村民委员会,县市人民政府土地管理部门负责监督验收。

(3) 开垦耕地资金必须落实;

(4)开垦耕地地块应当落实;

(5)没有条件开垦,或者开垦出的耕地不符合要求的,建设单位可以按照有关规定缴纳耕地开垦费,由地方政府土地管理部门履行造地义务。

二、 耕地占补平衡制度的意义

我国是拥有13亿人口的农业大国,然而耕地面积对于这样一个人口基数来说少之又少,再加上房屋建筑、工程项目等的用地需求居高不下,耕地面积锐减,面临着这样一种僧多粥少的局势,在1996年提出耕地占补平衡制度,1997 年,xxx、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11 号)提出:“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求,做到本地耕地总量只能增加,不能减少,并努力提高耕地质量,实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定:“国家实行占用耕地补偿制度”,并确立“占一补一”原则,这标志着我国耕地占补平衡制度的初步建立与形成。我国实行了世界上最严格的土地用途管制和耕地保护制度, 耕地占补平衡作为一项强制性的措施,基于耕地占补平衡的耕地总量动态平衡制度就是其中最重要的环节。

中国人口数量不断增加,由于城镇化、工业化、生态退耕等措施,使得耕地资源锐减。因此,加强耕地资源的保护和开垦管理变得极其重要,在粮食安全与生态安全之间需取得一个平衡点。有必要建立耕地占补平衡制度,保护耕地,确保国家粮食战略安全,从而实现可持续发展。

三、 我国耕地占补平衡的实施效果及存在问题分析

我国经济正处于转型时期,经济的快速发展,对于耕地的需求也不断增大,需求量日益膨胀,然而耕地的面积却在不断减少,耕地后备资源严重匮乏,导致耕地占补平衡制度在具体实施中还存在一些问题,中国的耕地占补平衡政策也导致了国家浪费。

(一)我国耕地占补平衡的实施效果分析

1、经济布局的不合理

由于耕地占补平衡政策,用地指标不够,我国沿海港口城市旁边的耕地不能用于商业目的;内陆城市,运输费用高,却有大把的用地指标。许多应该在沿海港口附近建设的企业被逼搬到内地,经济布局不合理,原材料运进来,要海运再陆运,推高了全社会的物流费用。随着经济的发展,大部分原材料要进口,要从国外运过来。运输费用中,依次是海运、河运、铁路、公路,最后是空运。对地处内陆的企业来讲,大幅度降低了企业利润,影响了企业效益。

由于沿海运输费用便宜,适合资源和产品大进大出的产业发展,因此就业机会多。可怜的农民工为了赚点小钱,只有到沿海打工了。但由于耕地占补平衡政策,沿海地区用地指标不够,不能给农民工提供便宜的商品房,逼得农民工长期分居两地,过年过节回家,还在老家大占耕地来盖房子。对农民工来讲,逼得农民工做候鸟,既浪费了钱,又使农民工两地分居,滋生了一系列社会问题。

2、更多的耕地资源浪费

产业布局不合理,许多小县城的人口会被逼搬到大城市,其周边的企业也会搬走,这些小城市和企业的占地就很难复耕了。其次,现行耕地占补平衡政策,逼得农民占用耕地盖房,浪费了大量耕地。现行耕地占补平衡政策,推高了大城市的房价,农民工买不起,只能在农村占用耕地建房。在农村盖同样使用面积的住房,要比城市占用更多的耕地,因为城市住房是多层的。并且,随着中国经济发展的过程,农民还得搬得城市去住,这些已盖了房子的耕地也很难平整成耕地了。因此,农村占用耕地建房现象突出,浪费了大量耕地。

(二)我国耕地占补平衡的存在问题分析

1、耕地占补平衡制度实施的难度较大

经济发展对土地的需求量大。土地是经济发展赖以生存的场所,随着社会经济的发展以及生活水平的提高,以及工业化、城市化和城乡一体化,大量的耕地会被用于建设,用于经济用途。同时,水利、交通、能源等基础设施的建设也都需要占用大量耕地,经济发展对土地的需求量只会增加不会减少。

生态建设和环境保护要求一部分耕地退耕。由于人口增加以及生活水平的提高,人们更加注重生态环境水平。过去,我们利用围湖造田、开垦草地、修建梯田等方式来增加粮食产量,导致湖泊、草原和自然生态的面积大幅度减少,使得生态环境逐步恶化。因此,为了保护生态环境,国家实行退耕还林、还草和封山育林等政策。

有些地方政府实施耕地占补平衡的后续监管不力,在实施耕地占补平衡过程中,不少地方仅注重土地开发、整理、复垦的前期阶段,即规划设计和具体实施等工作,而后续监管较为不力,土地利用不科学或管理不完善,造成新的土地撂荒。在现行报表制度中未能体现,使耕地实际占补平衡与报表占补平衡产生差距,撂荒耕地面积未列入耕地减少范围,造成实质上的耕地占补不平衡。由于地方政府为了个人的利益,不惜欺上瞒下,谎报数据,并未真正将耕地占补平衡政策落到实处,实施力度不大,阻碍了国家政策的施行。

很多地区在补充耕地中偏重于开垦,对耕地复垦及土地整理的积极性较低。我国虽然实行“积极推进土地整理,加大土地复垦力度,适度开发未利用地”的方针,但由于土地复垦成本很高,土地整理净增耕地占整理面积的比例较低,加之要实施生态退耕和农业结构调整,所以无约束地开垦宜农后备土地资源是不可持续的。相比而言,土地开发的成本较低,各地在补充耕地时容易向土地开垦倾斜,与土地开发整理相关的法律不够完善,没有明晰和稳定的产权制度。法律上仅规定了“谁复垦、谁受益”的政策,而并没有明确土地开发整理后的产权关系,其权属问题如何解决,成果交由谁使用,各地缺乏统一标准,从而造成管理状况良莠不齐。

2、存在占多补少,占优补劣的现象

土地质量有优劣之分,区位也有好坏之分,不同区位的土地,其生产能力也不在一个层次上。由于商业目的的需要,直接以非农业建设项目占用基本农田,很多企业建设用地的选址大都占用城市周围的耕地,且这些耕地为地势平坦、交通便利、水利条件较好、土质较肥沃的优质耕地,由于“占一补一”政策的施行,企业在占用耕地进行建设的同时,也只是达到了耕地占卜数量上的一种平衡,补充的新增土地的方法却是未利用土地的开发利用、农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等,这些土地多处于低洼易涝、水热、地形条件相对较差的地区,区位和耕种条件较差,对土壤鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督保证措施,开发出的耕地质量较差,很难形成一定的生产能力,导致补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量,“占优补劣”现象较为突出。而一些地方土地行政主管部门,为了完成土地变更调查的本地耕地占补平衡任务,一般根据本地实际批准建设占用耕地的数量上报新增耕地数量,而未经批准的违法用地数量未统计在内,致使耕地不断减少,实际的占补平衡效果受到影响。某些与耕地占补平衡相挂钩的土地开发整理项目管理不够规范,从而也难以保证补充耕地的质量。有的地方政府在经济利益的驱使下,为了保证占补平衡,或以质量差的一般耕地置换基本农田, 或以山地或荒地充当耕地。它不仅减少了耕地,而且减少了耕地的后备资源。

3、耕地的开发和复垦存在问题

有些企业在占用耕地进行建设后,为了达到占补平衡的目的,片面追求数量平衡,不惜通过围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地,这种以牺牲生态环境为代价向山区林地、滩涂湿地要地的做法,不仅严重破坏了生态系统结构和功能,造成水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频发,而且使新增耕地本身受自然灾害威胁的可能性也大大增加。同时,以这些方式开发的耕地在若干年后又将成为退耕对象,与占补平衡为了实现耕地可持续利用的初衷大相径庭,造成了投资的极大浪费从而使得补充耕地生态危险性加大,生态环境恶化。

耕地开垦费难以落实,影响占用耕地的及时补充,且存在社会公平问题。占补平衡中抵作补充耕地权利的归属问题也影响到耕地开垦费分配的公平性。在土地开发复垦整理中,由于承包人在无需经营的情况下,通过先垫资后收回投资的方式,即可得到数量可观的耕地开垦费,造成了利益分配不公。这种经土地开发复垦整理后的耕地抵作建设用地补充耕地而获得耕地开垦费的权利的归属问题尚不明确,是归土地所有者、占地单位,还是土地使用者,或是政府部门,目前还比较模糊。另外,某些地方政府在政绩观的驱动下,推行以地招商的区域发展模式,擅自以低地价或零地价出让土地,开发商缴纳的耕地开垦费远远低于农民的造地成本,变相加重了农民负担。更有甚者出现了减免、拖欠耕地开垦费得现象。有些地方试行的耕地开垦费标准又过高,大大超过了十几开发耕地的成本,加重了企业的负担。同时,能源、交通、水利等基础设施建设项目通常占用的耕地面积大,所需耕地开发资金数额大,对于财政比较困难的地方,无力承担造地费用,势必要影响占用耕地的及时补充。

耕地的开发和复垦对生态环境也造成一定的威胁。一些地方政府为了达到耕地的占补平衡的目的,即使在当地生态环境脆弱区和生态保护区,如一些由于植被被破坏而实行过退耕还林的地区,几乎没有土地可供开发成耕地,他们也毫不犹豫,大量开垦耕地,不顾后果,盲目追求利益,以至于导致了严重的生态效益损失。这种盲目追求占补数量上的平衡行为与为了实现耕地可持续利用的初衷大相径庭,也极易造成投资的极大浪费。

四、 保障耕地占补平衡实施效果的土地资源管理机制

(一)先补后占,保证耕地资源总量的动态平衡

长期以来建设占用耕地以“先占后补”和“边占边补”的方式为主,加上对补充耕地的监督检查力度不够,导致建设占用耕地占而不补、占多补少、占优补劣的问题经常发生。对此国家已有实行以下措施的倾向, 即除国家重大工程可以暂缓外,非农建设占用耕地全面实行“先补后占”, 即新增建设项目用地在审批之前,必须先将足额耕地资源储备进行补充,并由用地单位出资、国土部门实施耕地的开垦项目。因自然灾害损毁的耕地,一般要在一年内恢复利用,以确保耕地总量不减少。

(二)积极推行耕地储备制度,深入积蓄和挖掘土地潜力。

建立国家、省、市三级耕地后备资源储备库,坚持以土地整理和复垦为主、适度开发未利用地的原则,鉴于目前我国耕地后备资源匮乏且分布不均,补充耕地区位分散,耕地质量不统一的现状,建议由国家统一组织实施大面积的土地开发整理,取代各地小规模零散地实施占补平衡。将基本农田保护区以外的现有耕地以及通过土地整理复垦开发活动新增的耕地、具有开发潜力的耕地后备资源按一定比例储备起来后,采取以下措施实施耕地占补平衡:一建议由国家统一组织实施大面积的土地开发整理,取代各地小规模零散地实施占补平衡,能够保证补充耕地的数量和质量,又减轻了地方实施占补平衡的压力;二是根据不同地区实施占补平衡的紧迫程度,建议积蓄耕地后备资源潜力,在储备到一定程度后,集中实施占补平衡,这样,既利于实施迁村并点、规整土地,使土地连片发展,还可以解决城中村改造、旧村改造过程中零散小规模的实施占补平衡的局面;三是针对地块的过分零碎化已严重影响耕地资源可持续利用的问题,建议建立小块土地合并和地块不可分制度,采取措施促进小块土地的合并,同时,制止大地块的进一步分割;四是对违法占用耕地、临时占用耕地、退耕还林及农业结构调整实行备案制,建立档案资料和台帐,以避免耕地的隐性流失;五是实行土地开发整理项目库与耕地后备资源相挂钩、建设用地审查报批与新增耕地储备库相挂钩、土地开发整理项目与缴纳新增建设用地有偿使用费相挂钩,在耕地数量、质量不降低的情况下,保障经济建设占用耕地的需求;六是建立耕地“占一补一”信息库,借助信息化工具,对耕地占补信息进行有效组织管理,对耕地补充工作进行定位、定量、定时管理,实现对耕地总量动态平衡的高效、全面、动态、科学管理。七是加大土地整理、复垦力度,转变占补平衡方式。树立耕地数量与质量相统一的思想,拓宽耕地占补平衡思路,耕地的占补平衡实质是耕地生产能力的占补平衡,可采取“以质抵量”来实现耕地占补平衡这一目标。

改善耕地质量和生态环境。针对目前重视新增耕地面积,而忽视耕作层的质量和生态环境改善的问题,建议同等对待项目的数量、质量和生态环境标准,不断完善竣工验收标准内容和质量。完善耕地质量评价体系。目前农用地分等定级工作全面开展,并已取得初步成果,要结合农用地分等定级工作,研究耕地占补平衡中的耕地质量评价标准,从耕地的土壤理化性状以及配套设施条件等方面入手,尽快制订科学合理、简便易行的耕地质量评价体系,为评价补充耕地的质量提供可靠依据。构建多样化的耕地占补模式。对建设项目占用耕地的区位、质量、数量等情况,在设置相关标准进行综合评价的基础上,有区别地选择相应的耕地占补方式。如对占用耕地面积不大、但优质耕地所占比例大的建设项目,必须严格执行“先补后占”;对占用大面积耕地的单独选址建设项目,尤其是国家、省等重点建设用地项目,时间要求紧,资金短缺,补充耕地难以做到“先补后占”,所以,对这类工程项目用地建议在依法批准后可在规定期限内实行“边补边占”,以此来确保补充耕地的数量和质量。

建立健全与耕地占补平衡相衔接的土地利用规划体系。强化土地利用总体规划的科学性、前瞻性和可操作性,加强土地开发整理专项规划和各类建设用地规划的衔接,合理划分土地利用功能分区,从空间上合理配置建设占用耕地与补充耕地需求,做到既有效地补充耕地,又为各类非农建设提供用地保障。加强土地利用规划实施管理,充分发挥规划对土地利用的宏观调控作用。严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,加强建设项目用地预审管理,充分发挥土地利用规划、用地计划和用地标准定额的控制作用,严控各类建设占用耕地。与此同时,加大执法力度,对违反规划用地、破坏耕地、乱占滥用耕地行为,严肃依法处理,促进耕地占补平衡的实现。

实现耕地占补平衡,关键在补充耕地项目的实施,要制定完善的项目验收办法,促进有关部门各司其职,协调配合完成验收工作。加强对新开垦耕地的后续管理,创新监管方式。

(三)完善耕地占补平衡市场化运作配套政策

1、规范耕地开垦费的收支机制

耕地开垦费收取的目的是从全社会角度出发,为经济社会的可持续发展提供耕地保障,而不是仅仅为土地开发者带来收益。耕地开垦费应作为实施土地开发复垦规划、计划的专项经费,由政府统收统支,这样,既可保证社会公平,又易被土地使用者所接受,避免因行政减免给补充耕地造成困难。标准制定不仅要依据占用耕地的质量状况,占用耕地质量差异可参考农用地分等定级成果和耕地质量评价结果,而且还要依据该行政区域内耕地后备资源开发的难易程度。应综合考虑项目实施的外部条件和当地需要等因素制定开垦计划,将耕地占补平衡与实施土地开发复垦规划结合起来,从整个社会的利益出发合理利用耕地开垦费,达到资源效益最大化的目的,减少因选择后备资源的不同造成补充耕地开发费用悬殊问题,也避免盲目开发造成投资和后备资源的浪费。

2、拓宽投融资渠道,实现投资主体多元化

针对补充耕地投资主体单一的问题,建议通过多种渠道筹集资金,注重采用经济手段,充分调动中央、地方、企业、农民等占补主体的积极性,理顺各主体之间的利益关系,使投资主体呈现多元化的局面。一是加大耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金等的征收力度,建立土地整理专项基金,实行补充耕地费用的专款专用,并将补充耕地费用足额列入投资建设项目的工程概算,保证耕地垦复资金及时到位;二是加强国土、水利、交通、农业、扶贫、环保、民政等涉农部门之间的沟通协作,形成联动,拓宽融资渠道,发挥整体效能,按各自职能配套投入,充分保障补充耕地项目经费;三是出台财政补助、财政贴息等政策,鼓励、支持政策性银行增设面向土地整理的政策性信贷资金;四是应当运用各种优惠政策,吸引企业资金、农村经济组织资金、个人资金和社会闲散资金投入土地整理;五是应当开展国际合作,引进和利用外资,特别是争取国际金融组织、外国政府的土地整理援助项目;六是采取集资、投劳、贷款等多种形式筹集资金,通过合作、股份、独资等形式,成立土地开发企业进行耕地后备资源开发,减轻政府投资压力;七是争取国家支持,由政府发行土地整理债券,面向社会筹集资金;此外,还可通过建立激励机制,从政策、资金、指标上对耕地保有量大省、粮食主产区、基本农田保护示范区等给予奖励与补助,如设立耕地占补平衡奖励基金,对年度占补考核优秀的地区、单位和个人进行表彰和奖励。

3、加大对重点工程补充耕地的监管力度

加强建设用地动态监管,对占用耕地数量较大的建设项目,在预审阶段就要加强对补充耕地方案可行性的审查,论证补充耕地的后备资源是否有保障,并落实补充耕地单位,严格审查耕地开垦费是否按项目所在地标准足额列入工程预算等。在项目的批中与批后阶段,对补充耕地情况进行全程动态监管,监督用地预审审查及预审意见落实情况,必要时可联合国家发改委、财政部、审计署等部门联合重点督办与实地核查,发现问题及时解决。对于补充耕地数量特别大,项目所在省份耕地后备资源紧张、有特殊困难的省份,报经国务院批准,由国土资源部统筹协调占补平衡工作,组织在有条件的地区开展补充耕地工作。

4、引进市场调节机制,多方合作,实行异地占补平衡

随着我国在土地产权制度和耕地占补平衡机制建设方面的逐步完善和健全,由国家统筹、宏观管理的耕地省际占补平衡将是实现国家土地资源有效配置,真正实现耕地占补平衡的必然趋势。由于各地所处发展的阶段不同、自然资源条件的差异,如有些地区占补不足,有些地区占补有余;有些地区缺乏占补资金,有些地区缺乏占补资源。建立完善的资源产权制度,降低交易成本。

需要注意的是,在实行异地占补平衡前,必须首先解决所占土地权属、耕地质量评价标准、所获利益分配等关键问题,以免投资和供地双方产生纠纷,从而影响补充耕地工作的实施,同时,实行严格的补充耕地验收制度、补充耕地按等折算制度,保证补充耕地得到落实,质量得到保障。

我国大部分优质土地已被开发且土地的垦殖率较高,后备土地资源数量有限,土地管理法规定的异地开垦数量已不能满足土地占补平衡要求。另外,一些发达省市由于经济增长较快,而后备土地资源数量有限,若确保本行政区域内耕地总量动态平衡,势必会影响其经济的发展;一些偏远地区由于缺乏资金,土地投入少,开发程度低,产出率低。因此,未来可以通过耕地易地占补平衡,充分利用东部的资金,联合高校、科研院所在土地复垦整理、土壤肥力提高以及培育优良作物方面的技术优势,大力提高中西部的耕地质量,通过内涵挖潜,以生产力的提高来折算替补其在保持总量动态平衡时所应该开发的耕地数量。

(四)鼓励改造中低产田,提高其生产能力

我国耕地后备资源已经十分有限,而且大部分还位于生态脆弱地区, 如果一味垦荒造田,只会造成极其不利的影响。所以从长期来看, 应该从产出总量的角度去实现“占补平衡”。中低产田是造成粮食产量低而不稳的主要原因。加强农田的基本建设对于促进农业结构调整和保护农业生态环境具有重要作用,推广中低产田改造技术可以改善农业生产条件和生态环境,提高土地产出率,增加农民收入。在实施中低产田的改造时,要掌握好以下几点:工程改造、修筑梯田、耕作培肥、因土种植与合理施肥、实施集水补灌工程、大力推广旱作农业技术。

(五)对城市和农村建设用地进行潜力挖掘,尽量少占耕地

科学地进行城市规划,不能单纯通过将农业用地转变为建设用地的方式来扩大城市用地,还要通过调整城市内部用地结构和用地方式来实现。如通过对旧城改造,以进一步提高城市土地利用率,促进城市用地向集约化方向发展。在农村,要推动村庄整理工作的稳步开展,通过移风易俗教育,改变农民传统观念,进行空心村的治理、退宅还耕和新村规划建设,在改进生活、生态、生产条件下增加耕地总量,以此缓解耕地减少的压力。

结束语

通过一个多月的钻研学习,终于完成了本篇论文。从论文的选题到资料的收集、整理以及后期的修改、定稿也还是经历了较长的一段时间。在这段日子里,我了解到了许多有关土地资源管理和耕地占补平衡相关的知识,在写论文阶段,我看了很多相关的论文,查阅了很多资料。论文的完成过程是一步一步慢慢改进完善的过程,每一步都要花费一定的时间精力,尽管如此,我仍乐此不疲并暗自庆幸学到了很多知识。由于时间仓促和本人的知识水平有限,不足之处还请各位提出宝贵意见。

无法负担

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