关于新农保档案管理模式的研究

近年来,随着我国经济的快速发展,人们对于养老等社会公共产品的使用和要求也越来越高。在这一背景下,新农保作为一种覆盖面广、适应人群多样的养老保险被大力推广。但由于参加新农保的人员较多,使得新农保档案管理工作具有较大的困难。目前我国很多地方

  第一章绪论

  1.1选题背景与研究意义

  1.1.1选题背景
  2009年9月1日,xxxx印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)(国发[2009]32号)[xxxx.xxxx关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(国发[2009]32号).辽宁省人民政府公报.2009.(17):28-32.],提出新型农村社会养老保险(以下简称新农保)于2009年在全国10%的县(市、区、旗)试点,并逐步扩大试点,2020年之前将基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这意味着,2020年之后,中国农村60岁以上的老年居民将可以像城市居民一样领取到普惠式养老金。更为深刻的含义是,新农保的实施将使老龄化负担日益沉重的农村地区实现“老有所养”,而养老问题的解决,又将激发农村地区巨大的消费潜力。从长期来讲,这对于我国社会、经济的健康持续发展无疑具有重要意义。而农村养老保险也由此开启了新的里程碑,从过去的农民自己缴费,实际上是自我储蓄的模式,转为采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式,有三个筹资渠道。尤其是中央财政对地方进行补助,补助又直接补贴到农民身上,可以说,这是继取消农业税、农业直补、新型农训合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。
  新农保政策的应运而生对档案管理工作也产生了巨大的影响。截至2017年末,中国大陆总人口:13亿9008万人,(包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人,不包括香港、澳门和台湾以及海外华侨人数),2017年从年龄结构看16~59岁(含不满60周岁)总人口为9亿0199万人,占总人口比重的64.9;60周岁以上总人口为2亿4090万人,占总人口比重的17.3%,2017年从城乡结构看乡村常住人口5亿7661万人,占总人口比重的41.48%。[中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报.中华人民共和国中央人民政府]新农保的参保范围是年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,都可以在户籍地自愿参加新农保。[2016年国民经济实现“十三五”良好开局.中华人民共和国国家统计局]那么享受新农保政策的人数将日益庞大,其社会保险资料管理也将是一项浩大的工程。
  我国是人口大国,新农保作为一项新型普惠政策对农民有着重要的意义,建立新农保档案管理,不断探索适应其发展的模式必然受到重视与大力支持,新农保档案管理模式也逐渐成为新农保可持续发展的工作重点和档案学界的研究热点。如今,档案管理已经慢慢从传统的思想观念中解放出来,在政策制定、方法改进、技术提升、设备配备、人员结构等方面都有很大的改变,并在顺应时代潮流中不断进步和完善。新农保的到来,社会和网络每天产生的档案信息的数量和种类与过去不可相比,再加上国家各类型的档案馆(室)、电子文件中心、档案托管外包机构现有的档案资料和技术力量,档案管理工作已经明显不负重压。随着档案数量的不断增加,档案资源的实体管理和数字化管理难度骤增,查找、利用、服务工作也难以满足档案使用者异地化、多样化、高效化、个性化的信息需求。因此,档案界很有必要深入探讨一下新农保背景下的档案管理,档案部门、档案管理者、档案工作者应该如何抓住新农保给档案管理带来的变化和机遇,改变传统的思维方式和管理模式,促使档案管理水平更上一层楼。同时更应该了解新农保档案管理的现状,认清面对的各种挑战,发现新农保档案管理存在的问题,寻找解决问题的对策,优化管理模式,以更好更适合的方式为新农保提供服务。
  1.1.2研究意义
  有利于保护新农保档案的文化资源,保证档案历史的完整性。新农保档案不仅是在农村养老保险中的最原始和最规范的、最完整的材料,还是社会发展、变迁、进步的历史记录,对国家机构、社会组织、家庭以及个人来说具有非常重大的意义和作用,承载着价值厚重的“国家记忆”。
  有利于维护参保人利益,体现社会福利,保持国家和谐稳定。农村养老保险参保人员以农民为主,这就使农村养老档案必然会受到当前农民流动性大这一特点的影响,且随着养老保险覆盖范围的逐步扩大,农村养老保险档案数量也呈现不断增长的趋势,进一步完善农村养老保险档案记录,树立良好的档案建设意识,加快观念的转变,形成适用于新农保专有的档案管理模式,有效的保证参保农民的个人合法权益,充分展现社会福利保障体制,减缓我国老龄化压力,保持国家的和谐稳定。
  有利于优化新农保档案管理工作,提升新农保档案实际应用能力。传统的档案工作环节中,档案管理主要靠人工,档案的收集主要靠“索要”,档案的整理纯粹靠“手工”,档案的利用服务很“被动”。现如今网络数据时代,微服务、远程服务和分析技术飞速发展,加快农村社会养老保险档案管理的规范,让档案收集“主动”化,档案数据处理“自动”化,档案管理“系统”化,建立适应现代信息社会、体现社会公平的新型农村养老保险档案管理模式,有效减轻档案工作者任务负担,精确档案数据计算,保障新农保档案管理的质量和利用率。
  有利于加强新农保档案管理机构的职能职责,构建科学的新农保档案管理体系。随着数字化、智能化的高速发展,传统的档案管理方式已经不能满足新农保档案信息数量与日俱增的管理需求,两者之间的矛盾日渐突出。新农保运行中的档案管理模式创新研究,尤其是对新农保档案管理机构的准确定位和职能优化,有助于提高新农保档案信息资源存量与增量保存的效率,加强档案部门与其他部门的协同合作,同时又节省了人力、物力和财力,为建立科学的新型档案管理模式创造了可能。

  1.2国内外相关文献回顾

  1.2.1国外研究现状
  关于国外相关研究成果,笔者以“new agricultural insurance”、“archives(files)management”、“archives(files)management mode”、“new agricultural insurance+archives(files)”、“new agricultural insurance+archives(files)management”、“new agricultural insurance+archives(files)management mode”为主题(关键词)主要在Science Direct数据库和Emerald数据库对1980年至2015年3月的文献进行检索,检索日期为2018年7月11日,其中相关的检索结果如表1所示。
  表1.1国外学术成果
  database
  Search terms Science Direct Emerald
  New agricultural insurance 0 0
  Archives(files)management
  Archives(files)management mode
  New agricultural insurance+archives(files)0 0
  New agricultural insurance+archives(files)management 0 0
  New agricultural insurance+archives(files)management mode 0 0
  文献检索结果显示,没有查找到“新农保+档案管理”相关的论文。鉴于“新农保”这一术语最早出现在中国,笔者将根据已搜索到的论文、书籍、资料对其做出简单介绍:
  (1)关于农村养老保障制度建设。研究表明,世界上大多数国家针对农民专门建立养老保险制度的做法并不常见,而是将农民与其他社会成员一起,直接纳入全民基本保障体系中(Case,A.and Deaton,A.,1998;Gruber,J.&Wise,D.,1999;Hargreaves,J.,Collinson,M.A.,Kahn,K.,Clark,S.J.,&Tollman,S.M.,2004)。不过,从制度建设和发展的角度看,养老保障制度覆盖到农民这一群体仍然经历了较长的时间,如美国、加拿大、德国、日本等发达国家,历经了几十年的建设和发展才将养老保险制度覆盖到全体农民。[1]并且,已有研究表明,农民养老保险制度建设普遍比城市职工落后(Gruber,J.,&Wise,D.,1999;Attanasio,O.P,&Brugiavini,E.A.2003;Bottazzi,R.,Jappelli,T.,&Padula,M.,2006)。从制度建立的条件看,已有研究认为,养老保险制度的建立与国家的总体经济发展水平密切相关(Sri-lan-ka,Lopato,1987;Wijeratne,Abeysekara,1992)。同时,随着经济社会的发展和城镇化进程的加速,许多国家也出现了与中国的农民工类似的群体,被称之为Migrant Worker。针对这一弱势群体,学者们从社会公平、政府职能、提升人力资本等角度出发,强调政府应当为其提供就业、医疗、养老等社会保障制度的支持(Milton Friedman,1986;AmartyaSen,2002;kemnitz Alexander,2005)。因此,在养老保障领域,各国政府通常的做法是将Migrant Worker纳入到城市基本养老保险的范畴(Cox;R:H.,2001;Williamson,J.,2004;Dorrit Posel,James A.Fairburn,Frances Lund,2006)。
  (2)关于养老保险基金的筹资模式。萨缪尔森(1958)建立世代交叠模型(OLG),论证了在现收现付制下社会保险能增进社会所有成员的福利。艾伦(1966)则在萨缪尔森上述研究的基础上进行了扩展性研究,提出艾伦假定了。由阿莱(Allais,1947)、萨缪尔森(Paul.Samuelson,1958)和戴蒙德(Diamond,1965)等创立的世代交叠模型,将养老行为纳入到人的一生消费中来考虑。然而Martin Feldstein(1973)的研究发现,美国由于实行现收现付体制对经济增长造成了负面影响,据此他主张放弃现收现付制,建立和完善个人积累制。莫迪格里亚尼等教授联手提出了相应的解决方案,即用一种全新的基金体制—新基金(New Fund)来替代现行的现收现付制。但是,对于基金制,也有学者提出了不同的看法,如Nicholas Bar(2000)认为,基金制未必就能解决现收现付制存在的问题;J.Klein主张建立强制性公共养老体系,她认为对私人保险的过度依赖会导致社会保障功能的弱化。
  (3)关于养老保险制度的经济学研究。首先,研究认为,养老保险制度作为一种父爱主义的表现形式(Myopic Prodigality,Diamond,1977)是改善老年人福利的最优化政策(Mirrilees,1971;Cohen,1972);不过,在生命周期假说(莫迪利安尼,布伦贝格,安东,1954)的基础上,Martins Feldstein(1976)使用美国过往的时间序列数据进行了回归分析,论证了社会养老保险将会减少居民储蓄的观点;其次,养老保险制度还可以作为长寿的保险(Kotlikaff,Spivk,1981;Hamermesh,1987),由政府提供和管理,因为政府的养老体系和私人养老体系均能实现同样的目标。之所以由政府管理,是因为政府管理可以在成本上最大限度地实现规模经济(Diamond,1993);第三,关于养老保险制度的影响方面,已有研究分别采用非利他性模式(Cigno,1993;Rosati,1996;Nishimura&Zhang,1995)和利他性模型(Eckstein&Wolpin,1985;Eckstein,Stern,&Wolpin,1988;Felderer,1992)进行T论证,对养老保险制度对人口增长、生育率等产生何种影响,由于所采用的效用函数的假设不一致,因此所得结论也各不相同。日本用了30余年,美国用了50余年,加拿大用了60余年,德国用了70余年才建立起援盖城乡居民的养老保
  险制度。
  1.2.2国内研究现状
  关于国内相关的研究成果,笔者以“新农保”、“档案管理”、“档案管理模式”、“新农保+档案”、“新农保+档案管理”、“新农保+档案管理模式”为主题(关键词)检索了1952年至2018年中国期刊网(CNKI)下的“中国学术期刊网络出版总库”“中国优秀硕士学位论文数据库”、“中国博士学位论文数据库”以及“万方数据库”,检索日期为2018年7月11日,其中相关的检索结果如表2所示。
  表1.2国内学术成果
  数据库
  检索词中国学术期刊网络出版总库中国优秀硕士学位论文数据库中国博士学位论文全文数据万方数据库
  新农保2750 513 28 1149
  档案管理102832 3115 26 45936
  档案管理模式9405 823 13 617
  新农保+档案23 4 0 0
  新农保+档案管理18 2 0 0
  新农保+档案管理模式2 1 0 0
  由上述检索结果可知,目前国内学者对新农保、档案管理以及档案管理模式的单项研究关注很多,但对于新农保档案工作以及新农保档案管理的文献研究数量相对较少。从表2可以总结出,笔者删去重复和无关的,有关新农保与档案之间关系研究的文献数量有23篇,有关新农保与档案管理相关方面的文献研究数量只有18篇,而且多数学者的研究只涉及新农保档案管理的某一方面,缺乏全面的研究和深入的剖析。总的来说,国内对于新农保档案管理的研究尚处于刚刚起步的阶段。笔者对这些论文主要涉及的研究内容进行归类总结如下:
  (1)关于新农保运行机制的可持续发展。王小春和苑帅民(2013)提出了新农保制度可持续发展会受到的影响,为制度设计、制度运行、制度监管、制度调整、制度目标以及宏观环境等方面。新农保运行机制如何可持续发展,李松华(2011)从广义角度分析研究了我国新农保政府自办模式,提出可以建立“政府主导、市场运作、政企合、政事分开”的新农保运作的可持续体系和“政府购买服务,管理部门专业运作,农民安心养老”的多赢社保模式。陈娥英,孟宏斌(2016)则是从“增加投资、全面覆盖、巩固提高”的新思路,提出构建经办服务、给付补偿、管理监督纵向一体化的长效供给机制,积极发挥政府主导与农民主体作用,构建利益相关主体的协同联动改革机制,以此来持续发展新农保机制。刘迪平(2011)则是采用更为精细的运行机制来切实解决农民“养老不犯愁”的问题。他指出通过采用实证、规范、比较、模型预测、精算分析等研究方法为基础,构建一套完善、合理、有效的“新农保”纵向一体(需求、筹资、管理一体化)、横向协调(均衡发展)、整合提升(衔接与动态发展)的长效供给机制,以确保在基本公共服务均等化的目标下实现农民养老的“广覆盖、保基本”目标。
  (2)关于档案管理的状况及存在问题。宋洋(2011)认为我国档案管理的现状是认识不足,忽视档案管理和管理人员知识结构老化。卞策在2012年提出档案管理存在的问题在于重视程度不够、管理水平较低、管理设施陈旧。孙亚萍(2014)认为档案管理现代化存在三个方面的问题,概括为①科技含量不高②档案管理制度存在缺陷③信息技术的使用不足,费时费力。刘芙蓉认为档案现代化过程中存在档案管理标准程度非常低、档案管理人员素质较低、较低的经费投入等问题,这不利于档案管理现代化工作的顺利开展,同时文中提到,经费投问题是档案管理过程中最大的问题。
  (3)关于档案管理模式选择。曹航和杨智勇(2010)对推行档案管理模式提出了几点建议:专业档案的条块管理体制不宜简单地予以否定;尊重各地档案工作发展的不平衡性,以区别对待的原则推进档案资源的整合,开展档案管理模式改革;现阶段宜提倡不同档案管理模式并存。段炼(2013)很好的总结了档案管理面临的三大改变:档案馆形态由传统型档案馆向数字型档案馆转变;档案实体保管模式的转变;档案实体或许将由集中统一保管向分散式保管模式转变。宋洋提出应优化档案管理模式,运用集中管理模式、分布管理模式、一体化管理模式。张元兴在乡镇档案管理模式的创新和构建方面写到档案管理应集约化。建议采取集中化统一管理方式,以整合档案资源,深挖现实价值,提高利用效益。
  刘阳(2015)在档案管理模式研究中提出需要建立覆盖人民群众的档案数据资源体系、健全方便人民群众的档案利用服务体系、建立确保档案安全保密的档案安全体系、建立为民务实高效的档案行政管理体系。刘淑萍在《浅谈如何创建乡镇档案管理新模式》中写到将乡镇档案机构转变为服务型的管理模式。
  1.2.3文献评述
  国内外学术界对新农保和档案管理的研究相对比较多,也取得了一些成果,研究内容主要集中在新农保和特定的档案机构、某种档案类型、档案数据化等方面,同时发现了XXX社会环境的变化给档案管理带来的诸多问题,提出了一些针对性的建议和措施,队指导档案部门、机构继续稳步开展各项工作具有重要的作用。但是,尽管相关的研究设计到的内容比较多,但仍然存在一些不足之处:
  第一,基于新农保的档案管理研究相对滞后。从笔者所查到的文献数量来看,研究新农保和档案相关的文献数量仅为23篇,研究新农保和档案管理的相关文献数量仅18篇。研究新农保和档案管理相关论文,从文献发表时间来看,2010年4篇,2012年3篇,2013年发表6篇文献,2014、2015年各1篇,2016年2篇,2017年1篇。从中可以看出,2009年新农保制度开始试点实施,新农保与档案管理关系成为档案届一个新的研究领域,但因为试行时间不长,新农保对于档案管理领域来说还是一个新生的概念,没有过多的关注,对其应用于档案管理的研究也存在一定的困难。
  第二,基于新农保档案管理模式的研究成果稀少。虽然学者能够从新农保和档案管理模式的微妙关系中找到契合点,但都只对新农保影响档案工作的某一方面进行研究,对于新农保是如何影响档案管理理论体系、档案数据资源体系、档案服务利用体系、档案安全保密体系、档案行政管理体系等方面,以及如何将新农保切实运用到档案管理模式中,更好的为档案管理工作服务,没有做出全面、系统、深入的分析研究,而这也是新农保档案机构、工作者以及学者在以后的科学研究和实践工作中应该主动关注的重点。

  1.3研究方法及内容

  1.3.1研究方法
  第一,文献分析法。在综述新农保与档案管理相关关系的过程中,通过对大量国内外相关文献的阅读分析,尤其是对档案管理模式相关知识的查找、总结、分析,从而归纳出当前新农保政策下档案管理工作所取得的成绩及存在的问题,为探讨文章主体内容提供科学理论的参考依据。
  第二,比较分析法。在全面了解国内外农村保险和档案管理工作现状下,从档案管理模式存在的问题、因素分析及优化建议等方面,对新农保的档案管理模式与传统管理方式进行对比分析,从而有针对性地改变和完善当前不适应新农保实施的档案管理模式,使我国的档案管理工作取得更大更优地发展。
  1.3.2研究思路
  首先,对新农保档案管理的现状进行阐述和分析,认知现行模式等相关基本知识,通过对国内外研究新农保与档案管理现状进行综合分析,进一步理清新农保和档案管理二者之间的有机联系,阐明在新农保政策下加强档案管理的必要性和重要性。
  其次,分析新农保档案管理中出现的困难和问题,即从新农保档案管理实际运用情况所产生的疑问和措施具体剖析新农保档案管理模式中存在的缺陷。
  再者,针对新农保档案管理存在的问题,分析原因,排查关键源和重点,寻找管理过程中的突破口。
  最后,以大新农保政策下给档案管理模式带来的改变和机遇为出发点,通过对档案管理模式变化过程的逐一认识,试图融合新农保的实施,提出档案部门进行新农保档案管理的科学路径与优化建议。以大数据时代给档案管理模式带来的改变和机遇为出发点,通过对档案管理模式变化过程的逐一认识,试图融合大数据的理论、方法和技术,提出大数据时代档案部门进行档案管理的科学路径,即建立健全覆盖人民群众的档案资源体系、便利人民群众的档案利用服务体系、保障档案安全保密的档案安全体系以及务实为民高效的档案行政管理体系。
  1.3.3研究内容
  为了完成本论文的研究,笔者将从以下几个方面进行研究:
  第一部分,了解当前新农保及其档案管理的发展状况及背景,传输本论文的研究背景、研究意义及相关内容。
  第二部分,查阅相关文献资料,对于新农保的概念、内涵及相关的管理体系和服务体系进行阐述,并结合近年来新型农村社会养老保险的特点,为下文的写作奠定理论基础。
  第三部分,以淮安市为例,分析当前该地区的城乡居民医疗保险档案管理现状,具体阐述该地区当前的档案管理的体系构成、档案管理制度以及业务规范的建立、档案管理追溯机制、档案的信息化建设等相关内容,从多个角度阐述当前淮安市的新农保档案管理现状。
  第四部分,从新农保档案管理体系、档案管理流程、档案预警机制、保档案人员等多个角度分析淮安市城乡居民医疗保险档案管理模式存在的问题。
  第五部分,结合当前淮安市在新农保档案管理中存在的问题,笔者将针对行的提出相关的意见和建议来促进淮安市新农保档案管理体系的发展。
  第六部分,对全文进行总结,阐述文章主要观点,并对本文研究的不足进行说明。
  1.4创新点
  在选题视角上,新农保政策下的档案管理是档案界一个全新的研究领域,有关在新农保档案管理方面的模式的研究较少,文章以档案身处新农保试点环境为大背景,对档案管理模式进行研究,试图突破传统禁锢的思维理念,可以从一个创新的角度对档案工作进行解析,有利于促使新农保政策的可持续发展以及档案管理工作的不断进步与完善。
  在研究内容上,文章对新农保档案管理模式的情况进行分析,根据模式中存在的问题提出相对应档案管理科学应对的策略,以期为新农保档案管理工作理论和实践的深入研究提供些许帮助。

  第二章新农保及档案管理概述

  2.1相关概念界定

  2.1.1档案定义
  目前,学术界对于“档案”一词的界定还不统一,根据下定义的出发点和角度来看,国内外就有上百种对“档案”的定义。
  有学者认为“档案”一词起源于明代,《清太宗文皇帝实录》中有取材于明代宫中文书的记载,在崇德三年(公元1638年)正月甲午日的记载中有三处出现“档案”一词,这是现已发现的最早的记载,当时档案的含义指仓库财务一类的登记薄。
  清代杨宾《柳边纪略》记载:“边外文,字,多书于木,往来传递者曰牌子,以削木若牌故也;存贮年久者曰档案、曰档子,以积累多贯皮条挂壁若党故也。然今文字之书于纸者,亦呼为牌子、档子矣。”这是迄今为止所见对档案一词最早的解释,也可以说是最早的定义。
  《法兰西共和国档案法》(1979年公布):“任何自然人或法人,任何国家机关或组织,任何私人机构或部门,在自身活动中产生或收到的文件整体,不管其形成日期、形式和制成材料,都是档案。”
  《苏联大百科全书(第三版)》:“档案是机关、个人、家族在活动中形成的文件材料的总和。”
  美国现代著名档案学者谢伦伯格在其名著《现代档案——原则与技术》中说:档案是“经鉴定值得永久保存的供查考和研究之用,业已藏入或者选出准备藏入某一档案机构的任何公私机构的文件。”
  中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》对档案的定义表述是:“国家机构,社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录。”
  档案的最新定义是:“档案是组织或个人在以往的社会实践活动中直接形成的清晰的、确定的、具有完整记录作用的固化信息。”(冯惠玲《档案学概论》第二版)
  2.1.2档案的内涵
  从档案的定义来看,表明档案具有信息的属性;档案中蕴藏着科学知识,表明档案具有知识属性;档案是人们在社会实践过程中形成的原始记录,表明档案的原始记录性;档案是人类有史以来所创造的一切文明成果的载体,从档案中我们可以探寻一个国家、一个民族文明发展进步的进程,表明档案具有文化属性;档案依赖于特定的载体而存在,表明档案内容与其载体的不可分离性;档案是人类智力活动的凝聚物,表明档案具有价值性;档案具有有用性,凭借档案的帮助,人们可以解决某些问题,表明档案具有使用价值属性;档案是人类社会的产无偿,表明档案具有社会属性,等等。其中,档案的知识和信息属性以及档案的原始记录性,是档案的根本属性。
  结合专家学者们的观点和淮安的实际情况,本文中新农保档案界定为淮安在新农保各项社会活动中直接形成的各种形式的具有保存价值的原始记录。
  2.1.3档案的价值及其实现途径
  档案的价值就是档案与主体利用者对它的需要之间的一种特定关系,是档案这一客体对于利用它的人这一主题的有用性。档案客体和主体及其需要是构成档案价值关系的两个因素,二者缺一不可。档案也只有与主体的需要发生关系时才产生或表现出价值。由此可以看出,保存在档案馆的新农保档案不被人们所需要和利用,它们就毫无价值可言,对它们的整理、保管、编目等工作就变得毫无意义。反之,只有新农保档案被人们所需要,并能够满足这些需要,它们才表现出价值。
  开发利用档案信息资源,最大化的实现档案信息的作用,主要依靠档案信息开发利用的主体——档案工作者,具体包括各级各类档案馆(室)从事档案开发利用工作的部门和个人。档案信息开发利用的客体是社会上各种档案信息的利用者。利用者是档案信息开发利用的目的地,同时又是开发利用效果的反馈信息源,是档案开发利用社会效益和经济效益的直接实现者。

  2.2新农保制度概述

  2.2.1新农保内涵
  随着人口老龄化问题及其养老保障问题日益成为各方关注的焦点,xxxx、xxxx也给予了高度重视并深切关怀,明确提出了2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标。新农保制度呈现出以下特点:
  (1)新农保制度是一项重大的惠农政策。新农保制度的建立与实施,是我国继免除农业税、实行农业直补、建立新型农村合作医疗制度(以下简称新农合)后又一项重要的惠农政策;是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的重大决策;是应对国际金酷危机、扩大内需的重大举措;是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程;是实现广大农民老有所养、促进农村社会和谐、増加农民收入的重要制度安排。同时,推进新农保制度的建设和发展,是一项重大的制度创新,标志着我国的农村社会保障事业进入了新的历史时期,为进一步推动农村社会保障水平的提高指明了道路。
  (2)制度实施坚持从实际出发、普惠便民的原则。新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是实事求是的从农村现状出发,低水平起步,筹资水平和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应;二是个人、集体、政府合理分担责任,既体现公平普惠,又体现个人和家庭的责任;王是确保新农保基金的安全。基金收入全部纳入财政专户,实行收支两条线管理,有关部口对新农保基金实施职能监管,并加强社会监督,定期披露和公示相关信息,力求从内部控制和外部监督等方面确保基金安全;四是经办流程简便易行,尽可能的为农民参保续保、领取待遇、查询信息等提供便利
  (3)对于农村养老而言,养老保险具备调节收入再分配、降低社会风险的功能,具有一定的外部效应,因此属于准公共产品的范畴:新农保的参保对象主要是农村社会居民,参保的目的是避免因年老丧失劳动能力而无法生存的境地,这是人类社会通过包容与融含实现整体生存以及保障基本公民生存权的需要。从这个角度看,建立健全农村养老保障体系其实质也是向社会提供一种公共产品。就新型农村养老保险制度而言,它属于混合产品。所谓混合产品,亦称为“准公共产品”,是指具有一定的非竞争性或一定的非排他性的公共产品,它介于纯公共产品和私人产品之间。也就是说,混合产品只具备一定的非竞争性或一定的非排他性两个特性中的一个,而另一个则表现得不明盈和不充分,即要么是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品,要么就是具有非竞争性但非排他性不充分的准公共产品。
  (4)对于我国广大农村地区而言,由于受到长期的城乡二元体制的影响,农村公共产品和准公共产品的供给与需求处于严重失衡的状态。因此,我们需要探究一种新的供给模式来满足农村混合产品的效率要求。那么,什么样的供给模式才能满足这种要求呢?人们普遍认为,政府、市场以及个人王者相结合的供给方式能有效地解决这个问题。至于政府、市场、个人王者应承担的份额需要建立在“成本效益”的分析基础上,使之既能避免市场供给可能造成的消费不足的效率折损,又能防止政府提供给可能造成的过度消费的效率损失。因此,政府应当承担首要的供给责任。我国目前实施的新型农村养老保险制度,因年老丧失劳动能力的风险是对农村老年农民损害最大的风险之一,它不仅增大农村老年居民直接的养老经济负担,而且还将增加整个农村居民家庭用于养老的经济负担。因此,对于发展中国家,尤其对于发展中国家的“发展中地区”——农村而言,建立健全适应于本国国情的社会养老保障制度,对于维护和保障公民的生存与发展具有十分重要意义。
  2.2.2新农保制度理论基础
  1.罗尔斯的正义论
  在罗尔斯看来,国家不仅仅只是法律的执行者,而应以分配公正为目标,主动实施再分配政策。国家只要给予底层民众物质保障即可,但阿玛蒂亚·森看来却认为这远远不够,因为即使拥有等量财富的两个人,他们将财富化为有意义的目的么能为不可能一样。因此,社会有为他提供必要的方便之责,以便使他具备更多的能力。
  新农保并非是天上掉馅饼单纯强调政府给予农村居民物质支持的事情,而是需要农民个人、集体组织、各级政府等全社会的共同参与。并且,与城镇职工基本养老保险带有强制性的制度不同,新农保制度强调的是自愿,是农民、集体自愿参加的,既体现了政府对农村居民养老保障的支持,又体现了鼓励农村居民自我生存与发展的精神。同时,新农保自愿参与原则的确立,也是根据我国农村地区现有的实际情况展开的,更是对“福利的目的不是救济”的最好解释。因此,受经济社会发展水平之限,受各地財政实力差异之限,以及农民收入差异之限,新农保从试点到普惠,始终不渝的遵守并引导,农民自愿参与"的工作方针,遵从"保基本、广覆盖、有弹性、可持续"的渐进原则。
  2.可持续发展理论
  农村养老保险制度是我国社会保障制度的重要内容之一,新农保制度的出台更是顺应了现代社会可持续发展的趋势,具有鲜明的时代特点。新农保的可持续发展是指,新农保制度的建立健全既要具备立足于现有政治基础,符合当前经济发展水平,契合民生有效需求,在未来较长时间内基本保持稳定,又要具备适应政治、经济、文化等领域新变化、新要求的应变调节功能。换言之,新农保制度可持续发展实质上是一个制度的静态确立与动态演进互相交织的过程。

  2.3新农保档案管理概述

  2.3.1新农保档案管理体系
  1.明确新农保档案管理工作制度
  (1)档案管理的文件材料是新农保工作得以开展的有力凭证,新农保档案管理工作中要明确以下内容:首先,根据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》作为制度的依据,使制度更具有科学性和权威性。同时,还要结合各档案管理实际工作情况。强调新农保档案管理制度出台的目的是为了加强新农保档案建设,进一步提高新农保档案科学化管理水平,更好地为百姓服务。明确新农保档案工作是各档案管理工作的重要组成部分,保证工作质量的必要条件,更是档案管理维护自身面貌工作的重中之重。要明确新农保档案工作的管理原则实行各种门类、载体的档案集中统一管理原则,维护档案管理档案的完整与安全,实现新农保档案的有效、合理利用。
  (2)在新农保档案组织机构方面:第一,档案管理档案工作应根据管理部门实际情况设立综合档案室,配备若干专职档案管理人员。按“集中统一管理”的原则,由专门人员负责管理档案管理在各个环节中形成的各类档案。积极提供利用,负责编制案卷目录、索引和办理借阅。将文件材料工作归档的质量和档案的整理规范化程度并列入其岗位责任制,作为考核的内容之一,接受上所在地档案管理机关或上级同行业档案管理机关的指导、监督和检查。
  (3)在新农保档案的接收与整理方面:首先要明确哪些文件材料是管理活动中需要归档保存的,管理部门负责收集并分类方案,进行预立卷。文件材料归档应编制归档移交清单,交接双方签字,各留一份,以备查考。档案管理应设有综合档案室,综合档案室对本管理部门各类文件材料的形成、积累、整理、预立卷、归档工作进行指导、监督和检查。同时对接收后的各类档案按档案分类编号方法,进行编号、编目、整理排架、编制各类检索工具及编研材料、资料汇编等,以便提供利用。档案室尤其是要注意收集各类原材料的有关数据信息。
  (4)在新农保档案的利用方面:第一,本管理部门工作人员因工作需要利用档案可随时在档案室查阅本职能范围的档案。查阅非本职能范围的档案,需征得档案形成环节负责人的同意,且符合本单位知识产权管理的相关规定。查阅档案,须办理登记手续。第二,外单位人员查阅档案需持本人身份证及所在单位介绍信,经主管领导批准,且符合本单位保密规定和知识产权管理的相关规定,原则上不外借。第三,查阅密级档案应经管理部门负责人批准。第四,借阅档案不得随意拆散,借阅者要对所借档案的完整、安全、保密负责,不得在档案材料上图点、划线,不得对档案随意涂改,严禁擅自抄录、公布档案,严禁丢失、损毁档案,否则依法追究当事人责任。另外对档案管理工作人员调离时须先还清所借档案,凭档案室出具的证明方可办理调离手续。特殊岗位的工作人员还应签署保密协议。
  (5)在新农保档案管理的统计方面:档案管理应对档案进行统计,了解档案的库藏情况,熟知档案形成量的变化情况。并定期对档案提供利用情况进行统计分析,内容包括:借阅档案人次、宗卷数。复制、提供利用的档案数量。要力求使档案的统计工作具有准确性、及时性、科学性和连续性。
  (6)在新农保档案的保密方面:管理部门必须加强全员档案意识的提高,加强守《档案法》《保密法》的宣传和学习,制定相应的规章制度,保护档案的实体安全和信息安全。要做到档案库房防盗措施完备,非档案工作人员,不得随意进入。档案借阅要手续完备记录详实,不准私自抄录和复制。非档案管理人员不得随意入内,库房由专人进行管理。库房内不存放易燃易爆物品。定期检查、记录温、湿度情况,不适宜时应及时采取调节措施。发现问题,应采取补救措施。
  (7)在档案工作人员的奖惩方面:档案的收集、整理、保管、和提供利用工作需由管理部门档案部门完成,为档案管理各项工作服务,管理部门应该对在新农保档案工作中取得较显著成绩的人员应给予奖励。档案干部要认真学习宣传《中华人民共和国档案法》,执行国家保密制度。负责制定本档案管理档案工作计划、工作制度和档案管理规程。集中统一管理管理部门各种门类档案,执行各项档案管理工作制度,注重对档案完整与安全的保护。编制档案检索工具及其它编研材料,对可以共享的食品安全信息要及时收集、按规定发布,开展档案的鉴定和销毁工作,维护档案库房安全。
  2.3.2新农保服务体系
  档案作为真实的历史记录被悉心保存,最终的目的就是需要档案部门维护好党和国家利益,服务好人民群众,满足社会公众对档案的利用服务需求。大数据时代,档案服务利用工作将“朝着社会化、多元化方向发展,以管理部门、客户个性化、差异化需求为导向,提供人性化、智慧化服务”,对于新农保档案管理而言,新农保服务体系具体包括以下几方面的内容。
  1.档案服务对象
  新农保档案部门主要是为党和政府有关部门服务,为企事业单位服务,为公务员和职工服务,他们是档案最大、最直接的受益群体。近年来国家更注重惠及民生档案资源的收集,档案更倾向于为广大人民群众服务,要为城市发展和市民服务,要为智慧城市的建设服务,要为新农村建设服务,要为农民老百姓服务。特别是在互联网背景下,档案服务增加了一批新客源——网络用户,他们不再需要亲身前往档案馆,摆脱了线下受时空的限制,足不出户就能获取所需,不管是需要帮助还是闲暇浏览,他们的求助和咨询行为有意无意的成为了档案用户和档案潜在客户。
  2.档案服务内容
  档案服务一直遵循着“你来馆我来找”的模式,馆内资源就是档案部门服务内容的全部,馆外资源还不是档案,不属于服务责任范围。但是档案只是信息资源的凤毛麟角,馆外资源只因数量巨大超出档案部门处理信息的能力而被迫流于馆外。档案服务通常是用户需要什么档案员就提供什么,这是服务浅层次状态。大数据时代要求档案服务“深入人心”,更加注重对用户个体行为的关注,通过对用户的身份登记、查阅记录、搜索方式、利用结果等数据的分析得到用户的利用需求和利用习惯,从而开展以满足社会个体诉求为目的的档案大服务,对每个档案用户进行特定问题的分析、查找与决策,追求档案服务内容差异化、精细化。
  3.档案服务方式
  档案馆作为档案服务的实体机构,拥有庞大的档案资源,传统的档案服务基本以馆藏为依托,档案用户得拿着红戳证明亲自到当地或档案所在地档案馆进馆查询。不管是需要解决实际问题,还是进行咨询研究,都可以经由档案网站的互动信息栏与档案馆取得联系,用户表达诉求,档案馆再将档案通过在线传输、打包邮寄或其它方式提供给用户。在互联网发展下,信息化的档案管理模式使档案馆开启了档案人性化定制、智能化推送服务方式。档案员不再坐等用户上门,服务眼前来馆的几个人,在把线下用户服务好的同时要利用网络开展网上服务,对线上用户进行询问答疑,悉心记录、分析、跟踪用户的需求,了解用户的需求趋势和利用偏好,观察他们在利用查询档案的时候,是否还想知道更广更深更多的隐性知识,智能推送出用户感兴趣的知识服务。
  4.档案服务目的
  档案服务的最高目的在于最大限度的满足用户的信息需求。用户需要对不同的档案信息的进行了解,通过对信息内容的筛选和捕捉加上自己的知识储备和理解,将无序混乱的信息整理成能够解决特定问题的答案或方法。档案部门的档案利用服务工作,转而先以用户需求为出发点,在明确档案服务的首要目的完成基础之上,同时还要善于把握用户的深层次需求,向用户传递相关知识,达到档案信息资源的利用服务和知识服务双赢的目的。
  2.3.3新农保管理体系
  档案管理工作安全至上,确保档案安全,就是保障党和国家及人民群众的安全,档案安全高于一切,传统的档案安全体系形成压迫和挑战。档案数据随时面临着因保存条件、管理方式、关键技术、安全保密变化而带来的种种威胁。
  1.保管条件
  档案数据的保管条件随着档案类型的变化而大有不同。传统的档案大多是纸质的、胶片的,种类单一,保管起来比较容易,档案库房严格做到“八防”要求就能保证档案的安全无损。信息技术的发展带来了多样化的信息载体形式,丰富了档案的类型,从纸质、音像、光盘、电子软硬盘到数码缩微档案,信息有几种形式档案就有几种形态,这些档案除了基本的“八防”外对保存的条件和场所有了更高的要求,音像档案要远离磁场,光盘要防磨损,硬盘要防震,电脑要保持电源稳定,档案馆在新建、改扩建时既要考虑档案数据保管基础条件设施安全可靠,另外还要购置专门专用的设备来保护类型各异档案的安全。
  2.应急管理
  档案的安全应急管理成为档案管理的重点工作,可是不论多么周密的防护,档案还是会受到种种危险。自然性和社会性重大突发事件对档案资源的安全管理带来严重的威胁,另一方面传统档案管理工作模式与机制难于套用到重大突发事件的档案管理工作之中。
  新农保存量档案数量相当庞大,增量档案增长速度又快类型又多,传统的档案应急管理适用范围窄、应变能力差,电子档案的安全应急管理制度不健全,在突发事件面前档案安全将受到更严峻的挑战。档案应急管理不仅要从突发事件类型入手,更要针对不同类型的档案制定精细化的应急预案,将应急管理制度标准化,行为常态化,减轻或避免档案因遭遇紧急事件带来的不可预知的严重后果。
  3.技术手段
  面对大量的档案数据,传统手工管理、单一的计算机输入检出方式已跟不上数据增长的步伐,档案部门开始使用云计算技术辅助档案管理工作。云计算具有规模大、可靠性高、通用性强等优点,但档案部门技术能力差,IT专业人才少,无法依靠自身力量去研发云计算技术,因此档案部门就得寻求与云计算服务商的联手合作,开发专门适用于档案部门的档案管理云计算系统。但同时也存在着存在漏洞被黑客发现攻击、越权访问、操纵控制、数据泄密等安全问题。对于档案部门来说,云计算技术是档案管理的未来之路,和网络服务商的合作也是必然之举,但更多的是要考虑技术的自我主导与研发来解除外在因素对档案安全的影响。
  4.长期保存
  大数据环境下,档案数据存储面临两个问题,一个是足够的存储空间,另一个更重要的就是长期的存储安全。档案依据价值大小都有划分保管期限,进入档案馆的几乎都属于永久保存档案,需要保证它们的绝对安全和长期可用。档案馆最擅长保护的纸质档案也会随时间流逝和外部环境变化而字迹褪色、纸张脆化。如今类型各异的档案,载体不一材质差异大,长期保存需要花费更多的精力和功夫,就如光盘档案的理论保存年限是二十年,但是大多数光盘在存放了几年之后就无法打开。大数据时代,尤其是电子文件、数字档案的长期保存随时都面临着因载体、格式、计算机技术的滞后以及保存标准规范不完善等带来的潜在威胁。
  5.信息安全
  数据越多,共享程度越高,就越难以保障信息的安全。第一,档案数据丢失。档案馆里存放的纸质档案,只要档案员对档案保管认真负责不玩忽职守,档案库房安全保卫设施到位不装模作样,就不会出现档案丢失问题。第二,秘密隐私泄露。档案馆对收集的信息进行数据分析,包括档案用户信息等,这些零散数据经过整合分析,变成有价值的档案数据。在电脑软件系统的分析操作过程中,信息会不可避免地残留在某些终端端口,无意地流向网络,造成信息的外泄。国家机密档案一旦泄露不但会造成国家财产重大损失,严重的话甚至可能危害国家安全;公众的个人隐私泄露会对个人权利与自由甚至利益带来不堪的后果,“人肉”就是只需要一个有用信息,就能实现个人隐私展漏无疑的网络搜索引擎。
  新农保档案管理涉及的人员庞大,相关的管理工作面临着较大的问题,如何确保档案管理的安全就具有重要意义。在这一背景下,新农保档案管理部门应该提高自身的档案管理水平,减少档案管理所存在的风险,进而提高新农保档案管理的安全性。

  2.4新型农村社会养老保险档案管理的特点

  随着新农保的开展和实施,作为新农保发展的宝贵资料和重要历史凭证的档案也需要不断的加强和完善。虽然我国一些领域已经有相对成熟的档案管理,但是对于农村改革来说,新型农村养老保险这项新生事物还有待摸索,相对应的档案管理模式也需随之变动适应。近年来,农村老龄人口的增加,成为广大人民共同关注的问题,逐渐淡化原有的传统家庭养老模式,推行适应时代发展需要的新农保档案管理模式势在必行。
  2.4.1新农保档案管理涉及范围广泛
  新农保服务对象数量庞大,内容涉及多新农保档案内容包括参保、领取、关系转移、退保、注销、资金调拨、裁定、处罚等过程,以及不断形成的第一手长期保存的业务单证,如养老保险金额领取申请表、养老保险金发放名册等。新农保档案种类多。根据人社部2009年下发的关于贯彻落实社会保险业务档案管理规定的通知》的精神,新农保档案包括了管理类、征缴类、待遇类、统计类和稽核类等五大类。
  新农保业务档案是指在办理新农保业务过程中,直接形成的具有法律效力和保存利用价值的专业性文字材料、电子文档、图表、声像等不同形式的历史记录。新农保业务档案是农村社会养老保险经办机构(以下简称农保机构)经办业务的真实记录,是国家档案资源的重要组成部分,具有如下特点。
  我国养老保险的基本原则可概括为12字方针:保基本,广覆盖,有弹性,可持续。根据全国老龄办发布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示,截至2009年年底,全国60岁以上老年人已达1.6714亿。“十二五”期间,全国老年人口将突破2亿。而在1.6亿60岁以上老人中,大约60%以上的老年人口在农村,约1.07亿,且我国75岁以上老人每年以3.62%的速度增长。因此,农村养老需求强烈而迫切。农村养老保险档案管理则是反映社会保险事业发展的宝贵资料和重要历史凭证。农村新型养老保险档案涉及符合参保条件农民的参保登记、保险费收缴、基金划拨、个人账户管理、待遇支付、基金管理、保险关系转移接续等环节的档案管理工作,是对参保农民权益的真实记录,是确定参保个人享受养老保险待遇的重要依据。虽然目前我国农村新型养老保险尚处于试点阶段,但建立覆盖城乡居民的社会保障体系是党和政府的工作目标,社会保险将基本覆盖所有中国居民,由此产生的农村养老保险业务档案资料数量必将越来越庞大,加之人口平均预期寿命不断延长,因此涉及面比较广泛。
  2.4.2政策性强、操作标准要求比较高
  农村养老是亿万农民自身面临的现实需求,已成一个社会焦点问题,也是国家面临的一个巨大挑战,尚没有一种单一的养老方式能全部解决包括物质提供、精神慰藉、日常护理等内容的养老需求。加之我国农村养老保险尚处于摸索阶段,农村社会养老保障体系尚不完善,农村经济相对落后,目前对此加以规定的大多为XXX政策,缺乏强制性与稳定性。如何在统筹城乡发展的背景下,以实现农村养老的全面覆盖、标准多层次、模式多元化为目标,建立起人性化、制度完善、可持续发展的养老体系,是一重大课题。与之相应的农村养老保险业务档案管理工作因关乎每位农村居民的养老问题,因此是一个长期的复杂工程。
  2.4.3档案数据资源多样
  1.档案数据来源更广
  来源于互联网的数据越来越多。互联网是当今信息资源的最大产地,中国是全球网最多的国家。CNNIC(中国互联网络信息中心)发布的《第35次中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2014年底,中国网民规模已达6.49亿人,互联网普及率为47.9%,较2013年底提升2.1;手机网民规模达5.57亿,较2013年底增加5672万人,中国网页数量为1899亿个。互联网的普及、网民人数的增多以及网页数量的暴涨使得网上信息成为了档案数据的主要来源之一。
  档案部门更关注民生民意是档案数据来源增多的另一原因。这几年,档案部门积极响应国家政策,更加注重收集关乎老百姓切身利益的民生档案。国际档案口的宣传主题从“档案在你身边”到“走近档案”,都是在呼唤大众的社会档案意识,引导他们关注档案、关心自我。口常生活中,口记照片、录影录像、获奖证书、购物发票、就诊记录、行车线路、消费信息等等都和自身息息相关,虽然这些信息对他人毫无用处,但它是自己历史的一部分,对自己有重大意义。国家号召全社会建立家庭档案和个人档案,“全民皆档”使得档案来源更草根化、生活化。
  2.档案数据的内容更丰富
  对于档案部门来说,信息资源是安身立命之本,档案数量越大、门类越多就越有利于档案价值的发挥,强化档案部门的社会地位。大数据时代早已让IT行业风起云涌,后知后觉的档案部门受到大数据的影响,档案数据本身也发生了变化。
  一是档案数据数量增大。大数据时代,档案数据资源总量大且迅猛增长。单个档案馆的馆藏档案数量不算大,但全国各个档案馆馆藏档案的总和就可以称得上大数据。2008年,各级国家档案馆共保存档案1.93亿卷,比2007年增加1769万卷,涨幅达10%。[1]2011年,全国各级国家档案馆馆藏已达3.3亿卷,到2020年,全国档案馆馆藏将达到6亿多卷。大数据时代,随着全国各级各类档案馆的扩改建工程项目从开始启动到逐步完工,档案馆馆藏容量大大增加,档案馆势必要全面完成存量数字化、增量电子化任务,且在今后乃至很长一段时间内档案仍将实行“双套归档制”,这些移交、寄存、撤转并改档案数量轻易就能使档案馆馆藏存储量达到TB甚至PB级,形成海量规模。
  二是档案数据类型增多。档案馆的馆藏档案通常包括纸质、声像、实物几个常见种类,信息化又带来了电子档案,还有用户信息、浏览查询痕迹等等需要保存,这些载体各异、特征多样,结构差异大的档案被分门别类用不同方式保管着,数据和载体的增多使得同一个信息可以用不同的数据形式表示出来,同样的数据形式也可以表达不同的信息内容,它们共同组成了档案馆的异构数据大集群。大数据时代,数据结构还将发生更大的变化,Gartner管理部门估计,2012年半结构化数据和非结构化的数据占了全球网络数据量的85%左右,大都是文档、表格、图像、网页、音频和视频等。今后档案馆藏的主要来源就是这些异构化的数据,它们将成为档案馆藏的重要组成部分,馆藏档案将朝着种类繁多、非结构化数据比重占有增大趋势发展下去。
  三是档案数据价值密度降低。档案作为最真实的历史记录,相较于一般的信息资源拥有非常高的价值。但大部分的档案一旦移交进馆后就基本处于休眠状态,乏人问津少有翻阅。实践证明,利用率高利用价值大的档案在馆藏档案中几乎如凤毛麟角般稀少,这些重要档案占全部库存档案的比重非常低,档案价值密度的高低与档案数据总量的大小成反比,表示说档案数据总量越多单个档案的价值密度就越小,其中还不乏长期处于沉睡中从来没有发挥过作用的,它们其实占据了档案总量的大部分。大数据时代,档案数据总量只会逐年骤增,相对来说档案整体平均利用率就会降低,那么可能有用的档案对应比例就会减少。
  四是档案数据处理速度加快。随着档案信息化进程加快和档案网络的逐步建设,档案部门已经渐渐脱离了人工手动管理档案的落后方式,进入了现代化的档案收、管、用业务流程管理。大数据时代,档案工作讲究的是时效性和便捷性,一方面对稍纵即逝的有用信息的抓取速度提出了新要求,尤其是网络中更新快的网页信息,另一方面要求档案员从海量档案中迅速找到用户所需的信息。如何快速获取有效信息并满足用户需求,只有靠大数据催生出的云计算技术来解决自身带来的难题,运用互联网技术、计算机软件、高科技手段提升档案资源的处理速度。

  3.档案数据的收集方式多样

  信息资源数量再多,没有被收集归档就不是档案,就不能起到档案作为权威的作用。档案业务工作的第一环就是档案的收集,在传统的管理方式下,收集主要靠的是主动移交,单位各科室定时向综合档案室移交,各单位定时向各级国家综合档案馆移交,还要打好移交清册,以免损毁丢失。
  第一,档案数据的强制收集。事实上,很多单位都不主动向档案馆移交档案,借故拖延,加上档案法规威慑力弱,档案部门不主动上门要,很难及时将档案收集齐全完整。2013年2月22口,中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家档案局令第30号《档案管理违法违纪行为处分规定》第四条规定,不遵照国家规定向有关档案馆移交档案的,对有关责任人员,依据情节轻重给予相应的违法违纪处分,包括警告、记过、记大过、降级、撤职等不同程度的处分,[1]这个档案法律法规的出台不仅能使各单位更好的配合档案部门做好各项工作,更赋予了档案部门强制执行档案收集移交的权利,为成就档案大数据集中保驾护航。
  第二,档案数据的实时捕捉。如今互联网信息内容多、更新快、传播广,成为档案部门在大数据时代档案收集的重点和难点区域。将有价值的信息及时捕捉归档,对档案员的专业敏锐度和操作灵活性是一大考验,因为不知道一闪而逝的信息在什么时候有用,档案部门再也不能只依着“等人送上门”的老办法来收集档案,采用收集信息的新方法,实时把握网络动态资源,借助计算技术和信息技术的力量,充分利用社会计算,帮助档案员实时对网络资源进行科学捕捉。

  第三章淮安市城乡居民医疗保险档案管理现状

  3.1淮安市城乡居民医疗保险简介

  淮安位于江苏省中北部,江淮平原东部。邻江近海,为南下北上的交通要道,区位优势独特。是江苏省的重要交通枢纽,也是长江三角洲北部地区的区域交通枢纽。下辖清江浦区、淮阴区、淮安区、洪泽区、涟水县、盱眙县、金湖县。此外,国家级淮安经济技术开发区计划单列,统计单独列统。至2015年末,淮安市有116个乡镇,其中24个乡、92个镇;另有11个街道办事处。
  淮安市在2017年发布《淮安市城乡居民基本医疗保险暂行办法》(以下简称《办法》)。该《办法》将于2018年1月1日起实施,原城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗相关政策文件同时废止。近年来,淮安市高度重视精准扶贫工作,新《办法》也突出了医保扶贫的原则。在新农保的管理中,淮安市打破二元机制,共享统一医保,相继下发有关整合城乡居民基本医疗保险制度的意见,对该工作提出具体要求,使得市城乡居民将共同享有统一的医保制度安排。从2019年开始,市正式实施覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理等“六统一”的城乡居民医保制度,实现了全市城乡居民均享有同等的医保待遇,在参保对象范围扩大的基础上,实现了参保缴费更加便捷,保障水平总体提高,医保扶贫更加精准,服务效能更加优化。
  在新农保的档案管理中,淮安市采用辖区内新农保档案统一归淮安市档案管理局管理的模式进行管理。这对于新农保档案的统一管理、保障管理的规范性和管理的安全性都具有重要的意义。

  3.2淮安市城乡居民医疗保险档案管理模式概述

  3.2.1档案管理的体系构成
  1.理论体系
  近年来,随着我国网络信息化的不断发展,以大数据为接口的相关的技术被运用到越来越多的领域之中。大数据时代的到来,档案管理理论还将再次受到冲击,推动档案管理理论不断扩展。
  但是,从目前淮安市的新农保档案管理条件来看,当前该地区还没有将大数据等运用到传统的档案管理中。目前淮安市所采取的新农保的档案管理所采用的还是纸质档的传统的管理模式,迫于人力物力财力的束缚,传统的管理方法一直都是采取去粗取精的方式,从所有的信息资料中鉴定出有利用价值的归入档案保存,那些无关紧要、没有利用价值的信息资料都被剔除出档案收集的范围,这样做对当时来说是省时省力的无奈之举,但站在现在甚至未来看,这种做法造成了相当一部分档案数据的损失。不能够对于所管理的档案建立起全面的数据支撑。
  由于当前的传统的管理模式,使得淮安市的新农保档案管理的档案数据内容的丰富性、档案数据来源的广度都受到一定限制,都是通过传统的逐层上报收集的方式进行的。这不利于档案管理工作精益求精的追求,也不利于档案工作的婚礼开展。
  2.服务体系
  当前,对于淮安市新农保的档案管理而言,档案管理的作用是真实的历史记录被悉心保存,最终的目的就是需要档案部门维护好党和国家利益,服务好人民群众,满足社会公众对档案的利用服务需求。
  从服务对象来看,淮安市新农保档案管理的服务对象是为党和政府有关部门服务,为企事业单位服务,为公务员和职工服务,他们是档案最大、最直接的受益群体。面对新形势,国家更注重惠及民生档案资源的收集,档案更倾向于为广大人民群众服务,要为城市发展和市民服务,要为智慧城市的建设服务,要为新农村建设服务,要为农民老百姓服务。
  从服务内容上来看,档案服务一直遵循着“你来馆我来找”的模式,馆内资源就是档案部门服务内容的全部,馆外资源还不是档案,不属于服务责任范围。但是档案只是信息资源的凤毛麟角,馆外资源只因数量巨大超出档案部门处理信息的能力而被迫流于馆外。大数据时代,馆外资源尤其是网络资源显现出自身的优势和价值,应该被纳入档案服务内容的范围,扩充档案服务内容。
  从服务方式上来说,档案馆作为档案服务的实体机构,拥有庞大的档案资源,传统的档案服务基本以馆藏为依托,档案用户得拿着红戳证明亲自到当地或档案所在地档案馆进馆查询。网络的发达开创了档案远程服务方式,不管是需要解决实际问题,还是进行咨询研究,都可以经由档案网站的互动信息栏与档案馆取得联系,用户表达诉求,档案馆再将档案通过在线传输、打包邮寄或其它方式提供给用户。
  从服务目的来说,档案服务的最高目的在于最大限度的满足用户的信息需求。大数据时代,用户需要对不同层面、不同领域、不同方向的档案信息的进行深入了解,通过对信息内容的筛选和捕捉加上自己的知识储备和理解,将无序混乱的信息整理成能够解决特定问题的答案或方法。
  3.安全保障体系
  大多是纸质的、胶片的,种类单一,保管起来比较容易,档案库房严格做到“八防”要求就能保证档案的安全无损。信息技术的发展带来了多样化的信息载体形式,丰富了档案的类型,从纸质、音像、光盘、电子软硬盘到数码缩微档案,信息有几种形式档案就有几种形态,这些档案除了基本的“八防”外对保存的条件和场所有了更高的要求,音像档案要远离磁场,光盘要防磨损,硬盘要防震,电脑要保持电源稳定,档案馆在新建、改扩建时既要考虑档案数据保管基础条件设施安全可靠,另外还要购置专门专用的设备来保护类型各异档案的安全。
  从应急管理来看,传统档案管理工作模式与机制难于套用到重大突发事件的档案管理工作之中,自然灾害来势不可阻挡。特别是近年来随着新农保人员数量的大量增长,档案管理的人物和工作量也在进一步提升。同时当前的电子档案的安全应急管理制度不健全,在突发事件面前档案安全将受到更严峻的挑战。档案应急管理不仅要从突发事件类型、制定精细化的应急预案等应急措施方面还不够完善,应急管理制度标准化、应急行为常态化还比较欠缺。
  3.2.2档案管理制度以及业务规范的建立
  目前,淮安市在对档案进行管理的过程中,目前还没有形成规范标准的安全保障体系。由于新农保的档案管理是近年来才逐步开展起来的,加上近年来相关的参保人员不断增加,使得新农保管理的档案的内容、管理数据和管理内容都在不断的增加。在这一过程中,目前淮安市还没有形成一套完善规范的档案管理标准,使得相关的管理制度还很不完善,还需要提早进行优化和完善。
  淮安市目前的档案管理中,相关的业务规范还很不完善,这不利于档案的相关管理,也不利于新农保的发展和保障参保人员的相关利益。在这一过程中,淮安市应该尽快对于新农保的档案管理工作进行完善。
  3.2.3档案管理追溯机制
  追溯机制是基于档案信息完整、准确、及时的基础上的一种方便新农保参保人员查阅档案信息的机制,是涵盖新农保建户、管理、以档案为平台的责任倒查机制,也是建立在一个完整的信息体系基础上的档案信息的系统工程。这个机制的主要目的是通过建立包括新农保档案相关信息的记载、存储、整理、传递、识别等过程的档案信息整合和呈现,达到对新农保档案进行安全科学进行有序管理的最终目的。
  目前,在淮安市的新农保档案管理中,还没有形成相关的档案追溯机制,对于档案管理中所产生的相关的问题不能够进行有效的监控和管理。在这一过程中,当前淮安市还没有建立管理环节中新农保档案可追溯系统两个方面的作用:第一,当有危害档案管理的问题出现时,在第一时间内追查到发生问题的源头;第二,一旦查到问题的所在之处,可以及时对档案进行查阅和调取。管理环节中,新农保档案的可追溯性是对档案管理过程中各关键环节的信息流进行有效管理,为避免出现问题,对新农保档案管理各个环节进行跟踪与追溯,这样若有问题出现可以迅速查找到源头。但是,当前的淮安市新农保管理中还是存在着不足之处,对于档案的可追溯性的管理机制的建立还不够完善。
  3.2.4档案的信息化建设
  近年来随着互联网的快速发展,相关的企事业单位对于档案管理都护肩采用了信息化管理的模式,但是目前淮安市新农保档案的现有管理模式中对于信息化的运用程度还不高,信息化实施的程度还不够深入,手段还不够多样。在当前淮安市的新农保管理手段中,目前还没有形成一种行之有效的数字化和信息化的管理手段,利用大数据对于新农保档案的搜索、录入、识别、保管等工作还未开展,档案的管理还是主要集中在纸质档管理的模式。关于档案管理的网站、数据备份等相关方面的工作还不够完善,这需要社会各界、政府部门依据各个地区新农保的发展管理档案,促进新农保档案管理数字化和信息化的建设。
  实现安全的档案信息化建设应当由政府相关部门通过对新农保档案的“身份档案”“履历档案”等信息的存储加工整合,以达到对档案信息备案、利用的目的。档案管理的信息化系统通过建立“数码追溯系统”,可以实现利用计算机、数字传播系统、数字密码及高科技印刷等手段,实现一体化的信息查询及管理系统;还可以通过使用条码和加密技术,为每一件档案制作唯一的一个数字查询条码(有20位数字以内),粘贴在产品的外包装上,形成每件新农保档案的数字管理手段。但是,在目前新农保的档案管理中,数字化的档案模式还远远未被应用。

  第四章淮安市城乡居民医疗保险档案管理模式存在的问题

  新农保制度目前已经从试点顺利实现了全覆盖,并转入全面可持续发展阶段。从实施情况来看,我国社会养老保险制度还处于制度创新的进程之中,面临制度创新的重任。相对于制度框架已基本建立的城镇社会养老保险制度而言,制度框架还远未确立的农村社会养老保险制度,其面临的创新任务更为必要和紧迫。结合实地调研,笔者发现,新农保制度推广中暴露出的诸多不足,有的由于制度设计本身所致,有的则因政策执行不到位而起,有的属于配套建设不完善引起,有的则是主观认识不明或客观环境影响所致。(然而,由于农村社会养老保险档案管理基础、管理人员、管理流程、农民认识等方面存在的问题,使我国农村社会养老保险档案管理工作面临着诸多困境。)我们必须正视这些方面存在的突出问题,深入分析并加以解决。

  4.1新农保档案管理体系存在的问题

  4.1.1档案管理缺乏应有的规范性
  以政府组织引导和农民自愿相结合的方式开展农村社会养老保险,相关扶持政策难以到位,方案推行难度大。特别是1999年xxxx整顿规范文件下发后,全国许多地方农村养老保险工作基本处于停滞状态。同时,与之相配套的城镇社会养老保险档案管理工作也没有得到很好的发展,由于受二元经济结构制度锁定效应的影响,农村社会养老保险制度起步较晚,农村社会养老保险档案管理工作也明显滞后于城镇,再加上县区行政管理机关对农村社会养老保险档案的重要性认识不够,致使农村社会养老保险档案管理缺乏应有的规范性,损害广大农民的根本利益,引发人们的不公正感与阶层之间的对立,影响和谐社会的构建。
  档案安全保护教育不普遍,一些档案工作者没有经过必需的安全业务知识培训,缺乏安全常识;对存管档案的库房内各种设备、设施缺乏定期检查,一些设备出现故障、不能正常运作,也未能及时发现和修复。从而引起灾害事故。另外,随着人们参保意识的不断加强,参保人数急剧膨胀,原有的档案室规模无法满足档案日益增多、存管年限较长的特点,空间不足给档案规范化带来困扰。
  4.1.2新农保档案管理制度基础薄弱
  新农保是我国养老保险制度向“全民老有所养”目标迈出的关键一步,基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”,但在试点实施中却不能起到实质性的保障作用,筹资水平比较低,不符合社会保险的根本原则;新农保更强调“自愿原则性”,虽然采取了个人缴费、集体补助、政府补贴三者合一的模式,但是基本上农民拿到的就是基础养老金加上个人账户内的钱,与城镇养老水平有所差距,也并不能达到覆盖全面的原则。
  从老农保到新农保,新增、转变的人群和信息资料在不断流动,同时还存在新老并存的状况,这对于新农保档案管理来说,相当于零基础,只有《中华人民共和国档案法》以及在2009年人力资源社会保障部和国家档案局制定的《社会保险业务档案管理规定(试行)》对档案管理进行了范围和保管期限界定,尽管《规定》明确了在全省范围内分类方法必须统一,但在实际操作中并没有强制按照规定执行。鉴于我国并没有出台具体的档案管理制度和强制措施,新农保档案管理的模式只能依靠各县区地方自行研究和办理,或者参照借鉴已有的档案管模式来进行整理和利用,例如:人事档案管理、财务档案管理、工程档案管理等。
  4.1.3资金供给成为档案管理工作的瓶颈
  资金问题是农村社会养老保险档案管理工作的瓶颈问题,虽然每年中央财政用于农村社会保障的资金不断增加,但与当前农村社会养老保险档案管理的工作需求相比还远远不够。再加上农村社会养老保险档案管理费用需要由县级财政部门提供,从而造成一些欠发达县区的社保机构出现资金供给不足的情况。
  由于缺乏相应的资金保障,农村社会养老保险档案管理无论是在硬件设施还是在软件管理上都无法与现代档案工作信息化发展要求相适应,从而影响到农村社会养老保险工作的有效落实。

  4.2新农保档案管理流程存在的问题

  4.2.1新农保经办信息化建设落后且发展不平衡
  首先,根据审计署2012年8月发布的第34号公告显示,截至2011年底,全国有472个试点县未实行新农保信息化管理。国家先期开发的新农保信息管理系统的运用也并不普遍,目前只有6个省份的部分下辖试点县通过该系统办理相关业务,全国统一的信息化平台尚未建成。而各省主要采用自行建立的信息管理系统来经办相关业务,从宏观上来看,东部发达地区的信息化建设明显优于中西部地区,东部发达地区基本建立了省、市、县、乡多级联网的信息管理系统,如江苏、福建、上海等地,其中,山东省更是建立了省、市、县、乡、村五级联网的信息管理系统,不过,上述系统的乡镇联网率仍然没有达到百分之百;而中西部地区的信息化建设相对落后,尤其是西部欠发达地区,县、乡、村之间的网络建设还有待加强。由于各地信息化系统建立健全的标准不一,数据分散且质量不高,因此,对新农保的科学决策和精细化管理产生了消极影响。
  其次,信息流通速度慢。从纸质档案到数字化档案,再到智能化档案管理,档案管理的形式在不断改变以适应时代发展的需要,但是档案信息的流通程度却远远不能满足人们的需要。新农保档案在新生时就缺乏相对规范、统一的管理模式,因此仅各试点地区在实施新农保过程中,结合本地域特征,推行一些规范、制度或通知。新农保资料经历原始记载到形成档案、输入系统、调档、转调、注销等过程,既需要保留手写的纸质资料,又要不断进行分类、鉴定,按照系统要求输入价值信息,进行统一的管控,信息资料在流动中没有专门人员监管,也很少有工作者去核对信息资料,一般只有在系统进行升级维护时,才会进行检查。参保人一般都难以及时了解自己的参保状态,而办理人员也会在流动中出现交接的不完整,导致工作衔接不顺畅。
  再次,纸质化管理风险高。安全性包括资料信息的安全性和档案保管的安全性。从资料信息的安全性来说,一般要求,档案资料是要进行封存管理的,除了经办人员和档案管理者很难接触或者翻阅当事人的档案资料,但如今仍然存在当事人信息被泄露或者被盗用的情况,除了当事人本身缺乏保护意识,社会的不良因素也有很多。从档案保管的安全性来说,排除一些自然因素等不可抗力,档案保管的安全是可以加以控制和管理的,例如做好防水、防火、防潮、抗光处理等,但往往因为资金方面的问题,档案保管并不能达到标准的要求,保管设备质量不过关或不能及时更新,有些地方甚至没有专门的档案馆或档案室,而是和办公室或仓库合并在一起,大大降低了档案管理的安全性。
  最后,纸质化管理档案信息记录不全面。新农保参保人数不断增多,地域分布广泛,参保人员的缴费也很灵活,权益记录和待遇保障保持长期增长模式。不仅纸质档案的收集、管理、利用难以满足信息查询功能和信息跨区域传输,而且新农保档案的线上网络链接资源也很有限,尚没有形成一个完备的系统,经常出现参保人员的信息中断、丢失等情况。参保人员对自我参保的情况、信息完整度认知较低。参保人对自己初始报送的信息资料模糊不清,或有参保人家属代为参保的情况,档案管理人员仅靠养老本或手写表格作为存根,无法保证参保人一手信息资料的全面性。而一般参保人员对社会保险档案意识不强,意愿不高,忽略了资料的重要性,导致往往在办理退休时才发现自我资料缺失、连接不上,多地周转寻找个人时间点档案交接资料,影响正常养老金的领取。
  4.2.2纸质化和数字化结合不紧密
  一直以来,档案依托纸质进行存续,纸质档案发挥着不可替代的作用。葛丽阳在2012年提出纸质档案管理具有真实性和安全性、直观性、很强的凭证效力和法律效力、普及程度高的优点。档案管理的要求越来越高,要求实现档案管理的手段越来越多元化,纸质档案管理凭借其真实、安全、可靠等特点,有其不可取代的地位。纸质档案存在的弊端决定了数字化时代的诞生。
  刘薇提出纸质档案有很多载体损坏的因素,其中包括温度、湿度、光度、有害气体与灰尘、有害生物、污染、水灾和火灾影响。这么多的因素就对档案室的配备要求特别高,要控制库房的温度、湿度、控制有害光源、净化空气,还要做好免疫、完善和健全档案保管制度。内因和外因导致了纸质档案一旦保存不当就会造成损失,使用的过程中也难免会产生损耗,可见纸质档案存在价值大的同时它的保管难度系数也很大且成本很高。
  如今,档案管理逐渐从智能化存储发展到文献检索智能化、档案应用智能化,能够在不改变传统纸张档案形式的前提下,使用数字、文字、图文、声像存储使用和读取数据,采用扫描、电子存档等模式进行资料整合,实现资源共享利用价值。但是在档案纸质化转为数字化过程中,却出现很多环节链接不紧密,安全技术管理措施跟进应变不及时。数字化是计算机系统与人交互而形成的,在输入、输出、存贮、传输过程中不可避免地会产生误操作、信息丢失等失误,从而导致数据丢失。
  4.2.3信息流转慢
  归档中存有风险。大多数档案管理者为兼职人员,整理档案工作就存在间断、持续时间长、人员变动大等特点,档案、资料归档时容易造成遗漏,接收的档案资料不齐全,使账、物不相符合,影响档案存管的真实性。
  传递中存有隐患。大多数地区的新农保档案资料均由村级协管员负责管理,由于协管员对其重要性的思想认识不到位,存在着“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象,在接收、传递及移交过程中,可能导致档案资料数量有误或丢失,给日常经办工作带来许多不便。
  借阅使用制度不健全。由于没有完善的新农保档案借阅管理办法,经办人员在借阅使用时没有固定的标准,执行不力,容易造成档案借阅后到期未归还、存放位置不准确等情况,使得档案损坏、遗失现象严重。

  4.3档案预警机制不健全

  4.3.1缺乏应急预案
  在档案管理的过程中,需要根据档案管理中可能出现的相关紧急情况制定应急预案,从而能够当发生相关的危险的情况下能够及时的提出相关的处理措施,将相关的危险降低到最小和可以控制的范围之内。这就需要档案管理部门在档案管理的过程中针对可能出现的风险制定应急预案。
  档案预警机制应该包括应急预案的编写、应急预案的演练和应急预案的培训宣传三个方面。其中应急预案的编写是根据在档案的管理过程中可能出现的风险进行预测,进而针对性的制定相关的措施进行防范;应急预案的演练是针对制定的预案在内部进行提前演练,发现应急元中所存在的问题,进而对其进行不断的改善,提高应急预案的可操作性和可行性,强化风险预防功能。应急预案的下放是对于编写、演练、签核最终的预案在管理部门内部形成文件,并将应急预案进行下放和推广,使得相关的人员水应急元,在面临风险时进行风险的防控。
  但是,当前在淮安市新农保档案管理的部门中,还没有形成针对档案管理过程中存在相关风险的应急预案,这就要求相关的人员在面临风险时不能够及时的进行防控。
  4.3.2内部控制缺失
  从监控活动执行来看,在新农保档案管理部门内部形成了一个针对内部控制的具体的小组,这个小组的成员以管理局负责人和新农保档案负责人分别担任组长和副组长,以各个部门负责人作为组员,对内部控制的实施情况和效果每月定期进行监督和抽查。
  首先,内控制度不完善。内部控制制度仍处于发展阶段,当前的新农保档案管理处于发展阶段,而且新农保档案管理模式和制度还处于探索期,这三大方面的原因都导致了内部控制制度在新农保档案管理部门流于形式,不能在管理部门的具体运营中起到实质性的作用。同时,实地调查新农保档案管理部门技术中心时,对于档案管理人员内部控制认识度进行访问和考察,从“管理部门内部控制重要性的认识上”问题的的答案中,可以得出:10%的管理人员认为很有必要实行内部控制,35%的管理人员认为实不实行都可以,55%的管理人员认为不需要实行内部控制。由此得出,新农保档案管理部门制度的不完善,极大的体现在内部控制制度培训教育和宣传少之又少,都极大程度上影响到了管理部门内部控制制度的推行和发展。
  其次,风险管理意识淡薄。风险是普遍存在的,信息化建设的过程中,面对外部或是内部的风险,新农保档案管理部门的管理层对于风险管理的意识薄弱,并且高层管理人员和普通管理人员都不具备专业的判别能力,因此在管理部门方案推行以及财务事项时,不能在最合理的机遇采取线管的风险规避方案。同时,在管理部门制度上,没有特地树立与风险管理相关的工作章程制度,而且管理部门其他规章制度也有没有涵盖风险管理意识这部分的内容。关于风险防控、风险监测评估等环节的信息反馈和交流平台,新农保档案管理部门急需进一步加强完善,各级管理层与普通管理人员之间缺乏充分的信息沟通交流,不能及时传递,不能及时开展风险防控的组织实施。
  再次,风险管理意识淡薄。风险是普遍存在的,信息化建设的过程中,面对外部或是内部的风险,新农保档案管理部门的管理层对于风险管理的意识薄弱,并且高层管理人员和普通管理人员都不具备专业的判别能力,因此在管理部门方案推行以及财务事项时,不能在最合理的机遇采取线管的风险规避方案。同时,在管理部门制度上,没有特地树立与风险管理相关的工作章程制度,而且管理部门其他规章制度也有没有涵盖风险管理意识这部分的内容。关于风险防控、风险监测评估等环节的信息反馈和交流平台,新农保档案管理部门急需进一步加强完善,各级管理层与普通管理人员之间缺乏充分的信息沟通交流,不能及时传递,不能及时开展风险防控的组织实施。
  4.3.3档案认知流程不完善
  档案管理是一项较为繁杂的工作,这对于档案管理者的管理能力、管理手段都具有较高的要求。在档案管理的过程中,需要相关人员对于档案管理的整个流程具有较为清晰的认识,能够熟知各个流程所存在的风险以及如何对这些风险进行有效的管控。
  通过调查发现,在当前淮安市新农保的档案管理中,一些人员对于档案管理的流程的认知还不够完善和全面,不能够正确的识别出各个管理流程中所存在的风险,自然也就不能够对风险进行有效的监控和预防,这对于档案管理而言是不利的。其次,在档案管理的过程中,需要档案管理人员明确相关的管理数据,明确在档案管理中需要注重那些数据,进而提高档案管理的质量和相关的作用。

  4.4新农保档案人员存在的问题

  4.4.1新农保档案人员数量相对缺乏
  在中央精简效能原则的指导下,各试点地区均以整合现有农村社会服务资源的方式,加强新农保档案业务经办能力的建设,力争保证县级以上设经办机构,乡镇社保站有工作人员,各行政村聘任协办员,但各地仍存在专职人员不足的现象。
  4.4.2新农保档案经办业务水平层次不齐
  新农保发展的时间短,业务量大,基层部门新农保档案管理的岗位大多没有明确的岗位职责和管理范围,办理人员多为办公室或其他综合岗位的人员兼职,缺少专职的管理人员,并且从事档案管理人员大多知识结构单一,计算机、大数据等信息技术更是短板,缺少系统的新农保档案专业知识的培训,很多从事档案管理的人员因为薪酬待遇或发展环境等问题,往往更多选择图书馆、医院或者高校,能够留在基层长期从事社会养老保险的人员要么年龄层次较高,要么就是流动性很强的初学者,极大地影响了新农保档案工作的开展。
  4.4.3农民主观认识和农村客观环境的问题
  首先,部分农民对新农保制度仍然存在疑虑,生要表现为中青年群体参保积极性不高。根据年度人口抽样调查数据推算,我国年满16周岁以上的参加社会保险的适龄人口有9亿。目前,有5亿人参加了新农保和城居保,有3亿人参加了城职保,这也就是说,还有1亿左右人口尚未参加任何一种社会养老保险。据相关部门调查,这1亿多人中大部分是进城务工的农民工,他们既没有参加城职保,又没有参加新农保(城乡居保)。并且,在这1亿多人中,年龄在60岁以下的中青年人较多,且主要以45岁以下的年轻人为主。[1]从我们调研的数据及对村民的逐户调查结果也显示,60周岁以上人员参保率非常之高,通常都在95%以上,而20岁~59岁农业人口参保比率为40%左右,其中,20岁的青年群体参保率仅仅只有10%左右。而选择不参保的原因主要包括:本人还年轻,60岁以后的事情太遥远;年老期究竟是生活在农村还是城市无法确定,因而在选择城职保还是新农保的时候犹豫不决;考虑参保,但城职保缴费太高,而新农保待遇则太低;物价上涨过快,现在参保缴费几十年后可能就贬值了等等。
  图4.1我国年满16周岁以上适龄人口参加社保情况
关于新农保档案管理模式的研究
  图4.2我国农村不同年龄层人口参保比率
关于新农保档案管理模式的研究
  其次,新农保的供给决策始终呈现出一种“自上而下”的行政特点,缺乏“自下而上”的自治意识,因此,在“乡政村治”模式下,新农保的推行并未突破行政手段强制供给的弊端。换句话说,实际上参保率的高低也并不一定就是农民真实意愿的体现,且参保率的高低也无法表达出农民的参保意愿、对缴费档次、补贴标准、待遇水平的期望等。此外,由图3-1可知,新农保集体补助对新农保基金收入的贡献是非常之少得,集体补助的缺失也从另一个侧面反映出新农保需求表达机制的不畅。这一点,对新农保的可持续发展非常不利。

  第五章淮安市城乡居民医疗保险档案管理模式优化建议

  2014年12月23口,国家档案局局长、国家档案馆馆长杨冬权同志在全国档案局长馆长会议上发表讲话指出,我国档案工作呈现出一种新状态、新精彩,走入一个新高地、新平台,进入了以服务大局和民生为中心,以“三个体系”建设为重点,事业发展得到进一步保障的新常态,档案工作进入了形态更为高级、结构更为合理、发展更为顺畅、任务更加复杂艰巨的新阶段,站在比过去更高的新层次上,积极认识、适应、引领新常态档案工作必须要具备五种新思维:要有创新思维,勇于开辟档案工作新领域;要有先行思维,当先行者先行服务;要有网络思维,善于利用网络开展工作;要有合作思维,努力实现各方面互通互联互赢;要有人本思维,开展各项工作中都坚持以人为本。新农保政策也使档案管理工作进入一种新常态,迫使档案工作者开创新思维。新农保档案管理工作如何更好的开展是新形势下面临的新课题,既给档案管理工作带来新的源泉,使档案管理获得新的发展机遇,同时也改变了传统的档案管理模式,激发档案管理寻求更多、更广、更适宜新农保的档案管理新模式。

  5.1建立完善的档案管理体系

  5.1.1建立健全新农保档案管理的标准体系
  根据人力资源和社会保障部、国家档案局颁发的《社会保险业务档案管理规定》,建立健全社会保险业务档案的收集、整理、鉴定、保管、统计、利用、保密、移交和销毁等各项基础管理制度。要建立健全新农保档案管理的标准体系,制定立卷、分类、著录等标准,统一档案格式,规范档案记载内容,使社会保险业务档案管理工作尽快纳入标准化、规范化的轨道。要重点加强新农保档案的全面收集整理,准确划分档案保管期限,保证归档文件材料齐全、完整、准确。要重视加强新农保电子文档的管理,相关电子文本实行脱机备份,本地和异地各保存一份,并与新农保纸质档案建立有机联系,确保齐全完整和信息安全。
  其次,建立覆盖人民群众的档案管理体系。档案管理体系是开展档案工作的基础,是档案部门的立身之本,也是档案事业可持续发展的关键。建立健全档案管理制度,是做好新农保档案管理的重要保证。加强新农保档案资源建设体系是丰富新农保档案资源、完善馆藏结构、服务经济社会发展、服务广大人民群众的根本途径。建立档案立法,完善制度建设及法律法规体系,使档案管理工作有法可依、有章可循。完善严密的档案制度体系是做好新农保档案管理工作的有力保障。推进农村社会养老保险档案法律体系构建,建立完善、符合我国国情和我省实际的新农保档案管理制度,规范档案管理人员的管理行为,进而形成全面而又有效的档案管理体系。根据《档案法》的具体规定,各县级主管部门应从本地实际情况出发,制定出符合本地区和自身特点的农村养老保险档案管理办法,健全档案管理制度体系、细化档案机制、强化档案管理责任。只有这样,才能使农村养老保险档案管理工作走上有法可依的轨道。以《档案法》监督制约农村养老保险档案管理工作,使档案管理工作与农村社会养老保险工作协同发展,进而促进农村养老保险工作的不断完善。
  5.1.2强化档案管理制度基础
  按照新农保业务经办的一般规律和特点,以方便归档整理和检索利用为原则,制定档案归档制度、档案保管制度、档案保密制度、档案统计制度、档案鉴定、销毁制度、档案移交制度、档案查阅利用制度、档案设备维护使用制度。
  其次,加强基础建设,确保社会保险业务档案安全。社会保险业务档案管理工作作为一项基础性、系统性工程,要纳入社会保险工作体系和社会保险经办能力建设全局之中统筹考虑和安排。市、县社会保险经办机构要配备符合标准的业务档案专用库房,达到防盗、防光、防高温、防火、防潮、防尘、防磁、防鼠、防虫等“九防”要求;办公室、库房、查阅利用室按要求分设;应配置符合国家和省规定的、数量充足的档案柜架和其他装具;应配置温湿度计、空调、去湿机、消毒灭菌机、灭火器、吸尘器等设施设备;应配备计算机、扫描仪、光盘刻录机、复印机等现代化管理设备和业务档案管理办公软件,不断改善工作环境和保管条件。要积极推进社会保险业务档案数字化和网络化建设,注重加强业务档案数据库建设,建立和完善社会保险业务档案目录数据库,创造条件尽快建立社会保险业务档案全文数据库,并全部实现计算机检索,推动我市社会保险业务档案信息化建设。
  再次,坚持农民“意思自治”与政府“积极引导”相结合的原则。“意思自治”原则要求加快推进新农保,实现全面覆盖的同时,尊重和保护农村居民的意志独立与行为自主,即农民可根据自己的意愿选择参保与否、选择投保档次的高低等;同时,政府在推行新农保的过程中,不能通过行政手段强制、命令、迫使农民参保或选择高档次投保,坚持以“引导”为方针,不断提高新农保的覆盖面和参保率。农民的“意思自治”与政府的“积极引导”相结合,是转型时期农村社保制度建设的必然抉择。新农保的实施与推广,尚处于制度探索阶段,稳定性和完善性稍欠,还需要在实践中进一步的巩固和改善。只有始终坚持农民“意思自治”和政府“积极引导”相结合的原则,才能从根本上防控新农保在制度设计、制度实施、制度修改过程中可能引致的种种风险,最大限度的保障农民的切身利益,防止重蹈旧时农保制度的覆辙。
  5.1.3加强资金供应
  近年来,随着新农保档案管理向着数字化和信息化的趋势发展,原有的纸质化对档案管理的方案就显得相对落后,不能够对于新农保参保人员大量增加背景下的档案管理进行有效的规划和管理。
  在对档案管理信息化和数字化的建设过程中,需要对现有的管理系统进行运行的过程中建立新型的数字化管理方案。在这一过程中,需要花费相关的资金来对构建管理体系、培训管理人员、采购信息化所需的软硬件设备。这就需要淮安市在新农保档案管理的过程中强化对于资金供应,使得淮安市新农保档案管理的相关人员能够即使的对于档案管理模式升级过程中所需要的相关的资金进行支持,从而确保淮安市新农保档案管理发生管理模式的转变,强化对于档案管理的效果。

  5.2优化新农保管理流程

  5.2.1加强信息化建设
  逐步在试点县实行新农保信息化管理,搭建全国统一的信息化平台。将各省自行建立的信息管理系统统一规划管理,集中数据处理来经办相关业务,以东部发达地区的信息化建设带动中西部地区,建立省、市、县、乡多级联网的信息管理系统,尤其是欠发达地区县、乡、村之间的网络建设,提高对新农保的科学决策和精细化管理。
  5.2.2科学整合新农保档案资源
  相对集中的纸质档案管理逐步向电子档案过度,对分散的档案信息集中管理控制并使其便于公众使用
  大数据时代,档案信息化步伐加快,档案管理趋向结构化、系统化,档案部门要学会应用新一代信息技术及相关工具和方法,稳步开展档案数字化和电子档案接收工作,进一步提高新农保档案资源优化整合能力。
  第一,继续推进“存量数字化、增量电子化”战略。档案部门一是要以“存量数字化”的要求极力推进传统载体档案数字化,尤其是对纸质档案要加快数字化进程,查阅时用数字化档案代替原件利用,保护并尽量延长纸质档案寿命;二是要以“增量电子化”为任务对归档、接收进馆档案要求全面实行原生电子文件形式,新形成的电子文件及时归档保存并按时接收进档案馆保护。档案部门要对归档文件实施电子化管理,从源头上保证数字档案信息的真实、完整、可用;接收档案以电子化版本为主,在范围上多注重电子形式档案的接收,在种类上多收集多媒体、数据库、网页等形式的档案资源。在加强电子档案接收管理方面,着重考虑网络信息的归档管理工作,党政机关等单位的门户网站、政务微博、政务微信等新兴发布平台的信息归档工作将逐步提上日程,成为档案部门一项新任务新挑战。
  第二,优化资源结构。档案资源的底层化、碎片化,各种档案资源散落在互不连通的数据库中,成为一座座“信息孤岛”,如何连通这些孤立的数据库,将分散的档案资源集中起来,实现档案资源的优化整合,发挥出档案资源最大价值,是大数据时代档案管理的一个重要挑战。档案部门没有能力对所有的档案资源兼容并包,需要和不同的群体合作,一是档案部门系统内部之间的互联,二是与医疗、保险等相关行业之间的互助,三是和网络商和数据开发管理部门的互通,最重要的是档案部门要与社会进行资源、技术、人才方面的交流合作,搜集更多的资源、运用更强的技术、借助更专业的人才实现档案资源的最优化。同时,档案部门还可以利用云计算技术,借助互联网的计算方式,将全国的新农保档案资源进行整合,形成“中国档案云”,完成档案资源的优化整合,充分发挥档案资源的集聚效应。
  5.2.3规范传播途径和流程
  现如今,网络、手机平台的发展改变了信息传播的方式,丰富了信息传播的渠道,加快了信息流转的速度,档案服务借阅、查询、利用等传统途径将得到调整,档案服务途径应紧跟时代潮流,实行多样化和网络化,借助各种远程功能、云服务手段为新农保档案管理流程开辟新的服务途径。
  微服务。微服务主要指以微博、微信等新媒体为载体即时传播信息的服务形式。微博即一句话博客,是一个基于用户关系信息分享、传播、交流以及获取的社交网络平台,主要涉及信息发布、网络营销、政府管理以及个人交流等方面,是中国网民上网的主要社交网络平台之一。微信是一个为智能终端提供即时通讯服务的免费应用程序,通过网络快速发送短信、语音、视频、图片和文字,微信公众平台的订阅号和服务号就是为微信用户提供公共信息、咨询和服务的平台。档案部门或档案学人通过开通微博微信可以传达新农保档案信息和传送服务项目,向已经参保和有意愿参保的公众提供方便快捷的档案服务,拉近档案与大众的距离,拓宽新农保档案信息服务的范围,提高档案信息服务的效率,还可以交流互动、共享信息、加强协作,为社会提供更好的档案服务。
  远程服务。远程服务指利用通信手段实现不同地域之间的实时人工服务方式。远程服务具有方便快捷、节约成本、服务对象没有地域限制、服务可集中化管理的特点和优势。档案信息远程服务以数字化的信息资源为基础,依靠科学技术,通过网站、电子邮件或实时交互的形式,向用户提供远距离档案信息咨询和服务。档案部门要在加强档案资源建设的同时,加快采用信息技术,充分利用网络优势,建设好覆盖广、内容全、检索快的档案远程利用服务平台。“江苏省档案远程教育平台”就是由江苏省档案局、江苏省档案馆主办的以档案教育教学为主的档案远程教育服务平台,目前提供15门的网上档案岗位培训课程和16门的网上档案继续教育课程,还有与课堂相对应的在线考试和证书打印等多种服务项目,帮助档案人员提高档案素质,也为有档案知识需求的社会公众提供了更多的学习机会。
  云服务。云服务指通过网络以按需、易扩展的方式获得所需服务,它是一种基于互联网的相关服务的增加、使用和交付模式,涉及通过互联网来提供动态易扩展且经常是虚拟化的资源。档案云服务是以云计算技术为基础,以云存储资源为保障,将分散的档案信息通过云平台组织构建起来形成服务云,借助这些云平台强大的计算能力和低成本、高安全性等特性来提高国家档案信息资源共享效率的一种档案信息资源服务模式。国家档案局开展的“中国档案云”项目就是致力于打造国家级开放的档案信息资源共享利用系统,它以云技术云存储为依托,覆盖全国各级各类档案馆,为社会公众提供开放档案信息查询利用服务的专业化平台,将成为互联网用户访问全国开放档案资源的统一门户,提供一站式全方位服务。

  5.3提高新农保档案管理人员素养

  5.3.1补充档案管理人员数量
  首先,新增信息化和互联网技术人才,促进新农保档案管理的信息化水平的发展。当前,在我国信息化和互联网都快速发展的趋势下,档案管理的信息化和数字化已经成为未来的发展趋势。但是在当前淮安市新农保档案管理的的发展中,针对新农保档案管理信息化程度较少,主要管理方式仍然以纸质档为准。在这一背景下,淮安市新农保档案管理部门应该补充一些具有数字档案管理经验、对于数字化档案管理和互联网、计算机软硬件较为擅长的人员,促进新农保档案管理向着信息化的趋势发展。
  其次,人事结构优化。目前,新农保档案管理部门对于现有的人事结构应该进行优化,应该从以下两个方面进行:(1)在新农保档案管理部门现有的管理人员组织中,面对当前单一岗位中人员较为复杂、岗位设置具有重叠的现状,新农保档案管理部门应该积极的对现有的认识结构进行优化,积极减少相关不必要的岗位和辅助人员的数量,减少冗余人员,降低管理部门成本。应该减少一人多岗、一岗多人、岗位事项相交叉的现象,划清相关岗位的岗位职责,互相牵制,避免不必要的岗位重叠的现象,提高管理部门治理的效率,完善内部控制制度。
  5.3.2提高档案管理人员业务素养
  加强档案干部队伍建设。各地区各部门各单位要把档案干部培训、交流、使用列入干部培养和选拔任用统一规划,统筹安排,为档案干部学习培训、下基层挂职锻炼、交流任职等创造条件,不断提高档案干部队伍素质;为档案部门配备坚强有力的领导班子;关心档案干部成长,切实帮助他们解决各种实际问题和后顾之忧,保持档案干部队伍稳定。要用XXX理论体系武装档案干部头脑,鼓励他们埋头苦干、乐于奉献、锐意进取;建立科学的引才育才机制,引进和培养档案专业人才;积极运用远程教育开展档案干部继续教育,让广大档案干部接受专业培训,努力造就一支政治强、业务精、作风硬、纪律严的高素质档案干部队伍。
  增强管理意识,加强档案管理队伍建设,提高档案工作人员水平。各地应根据具体情况定期举行档案业务及管理培训,使管理人员熟悉相关档案管理工作的法律及规章制度,增强档案管理人员的业务及管理水平。
  市级管理部门派业务骨干深入下属基层传授档案管理方法、指导档案管理工作,下属县、乡镇应为基层档案管理人员提供到上级市属档案管理部门参观学习的机会,拓展视野,学人之长,补己之短。保障配备专职档案人员,所配备人员要符合年轻化、知识化和专业化的要求,

  第六章结果与展望

  6.1结论

  经过本文研究发现:(1)当前淮安市新农保档案管理的体系构成相对简单,管理制度及业务规范尚未建立,档案管理追溯机制和信息化建设还不完善;(2)淮安市城乡居民医疗保险档案管理在管理体系上存在管理缺乏规范性、管理制度基础薄弱、资金供给不足的问题;在档案管理流程上存在信息化建设落后、纸质化和数字化结合不紧密、信息流转效率低等问题;在预警机制中存在缺乏应预案、内部控制缺失、认知流程不完善等问题;档案人员存在数量相对缺乏、业务水平层次不齐的问题。(3)为了促进淮安市城乡居民医疗保险档案管理的优化,笔者提出了通过建立健全新农保档案管理的标准体系、强化档案管理制度基础、强化资金供应来建立完善的档案管理体系;通过加强信息化建设、科学整合新农保档案资源、规范传播途径和流程来优化新农保管理流程;通过补充档案管理人员数量、提高档案管理人员业务素养来保障新农保档案管理人员素养的意见和建议。

  6.2展望

  新农保档案管理是一项较为复杂的管理类型,加上近年来新参保人员的数量不断增加,信息化建设和网络化管理都对档案管理造成了较大的冲击,要想全面的了解档案管理中所存在的问题具有较大的困难。由于本文笔者调研时间和精力有限,不能全面准确的分析当前在新农保档案管理中存在的问题,使得本文的调研结果显得相对薄弱。在后续的研究过程中,笔者将进一步深入的进行调研,深入、充分、全面的了解当前新农保档案管理所存在的问题。
  其次,本文所选择的淮安市对于全国范围内的新农保档案管理调研的对象并没有太多的代表性,因此研究所得到的加过的推广性也较差。不能够推广到其他大多数地区,在后续研究中,笔者将尽可能多的调研其他地区的新农保档案管理情况,使得研究结果更具有推广价值。
  其次,由于本人实践经验有限,在本文中所提出的相关的意见和建议的可操作性还有待于进一步验证。在后续的研究中,笔者将理论结合实际,结合各个地区新农保档案管理的实际情况,针对性的提出可操作性更强的意见和建议。
  由于本人学术水平有限,难免在文中出现纰漏,还请各位专家学者指正。

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