广场舞的权利冲突的法律调整

近年来,随着社会生活水平的不断提升,社区体育运动蓬勃开展起来,广场舞以其场地设备限制少、社会交际功能强等优势成为中老年人所喜闻乐见的社区体育运动项目,无地域、文化限制的特征为其赢得广泛的群众基

近年来,随着社会生活水平的不断提升,社区体育运动蓬勃开展起来,广场舞以其场地设备限制少、社会交际功能强等优势成为中老年人所喜闻乐见的社区体育运动项目,无地域、文化限制的特征为其赢得广泛的群众基础。但同时,全国如雨后春笋般开展的大妈广场舞运动却招致周边小区居民的“深恶痛绝”,权利龃龉、冲突争议屡有发生,遭水淋、被掷物等都只算“初阶”,更有甚者,气枪射击、藏獒追咬等极大威胁着广场舞爱好者的人身安全。

以权利视野观之,广场舞爱好者尽管不愿噪声扰民,但作为社区居民,更多将公共场地的娱乐视之不动产所有权的正当行使,但由此造成社会生活噪声势必将影响期待安静休息的居民不动产所有权的伸张,“对立”两者的不动产所有权出现冲突,体育权利与安静权利亦在此刻出现龃龉。[1]造成此种现状的原因可大致分为“精神、理念之限”、“器物、技术之匮”和“制度、救济之不周”。若依“法律凝固性”来看,大妈们似乎有侵权之嫌,但和谐社会之下社区的邻里关系更多不应以是非黑白来确之,而应强调利益平衡,以社区自治为原则,公权力应将视线放在体育设施改善、体育公共服务加强上,诉讼救济成其为兜底措施,推进多层次、多领域的依法治理。

1 以案说事———广场舞引发的权利冲突表现

案例一:2014年7月10日20时许,被告李某某妻子罗某某因兰州市西固区某街区小广场跳广场舞播放音乐声太大,与跳舞人员发生争吵,李某某将播放音乐的音箱踢翻并与跳舞人员朱某某发生冲突,李某某将朱某某殴打致伤,经医院诊断朱某某头部外伤、小腿钝挫伤。本案中,朱某某于公共场所侵扰周边他人正常生活秩序,引发纠纷,被告李某某遇事不能冷静处理,双方未通过合法有效手段而出现矛盾,冲突中相互厮打,皆有过错。由此而造成朱某某的健康权侵害损失,由被告李某某承担。[2]

案例二:原告周某某居住的湖南省长沙市岳麓区某小区楼下每晚都有人跳广场舞,音乐器材严重影响原告的平静生活。原告于2013年5月2日晚拨打110报警,被告岳麓公安分局下辖望城坡派出所随即派员到达现场,并建议原告去环保部门申请鉴定。后原告多次到望城坡派出所要求其对广场舞噪音扰民行为进行处理。此后,望城坡派出所民警多次到现场劝说,并对周边居民进行调查走访,与当地社区干部召集跳舞人员协商,无果。原告不满,诉至岳麓区法院,请求确认被告行政不作为并责令其一定期限内履行法定职责。法院最终判决,作为妨害社会管理的广场舞噪声扰民行为,公安机关负有查处的法定职责。虽有调查走访、劝说协调等工作,但一直未对违法事项性质、处罚等实质问题作出处理,故而判决其应按照规定进行处理。[3]

城市发展速度的加快,社区体育公共服务、体育设施建设却并未跟上步伐,公园、广场、体育场馆的缺失让社区居民不得不采取就近原则,在居民区内的小广场、空地上开展运动,而该项运动不可或缺的音乐因与居民区的邻近而变成噪音污染源,社区居民常不胜其烦、不堪其扰。近年来,个别地方广场舞噪声引发的扰民问题日益凸显。被扰居民由此而采取“私力救济”,与跳舞人员理论、协商,双方言语不和,便演变成案例一中的大打出手,现实中更是出现其他行为,可谓奇招迭出。案例一中的私力救济手段无序且失范,无法从根本上解决广场舞噪声扰民问题,更影响到社会生活秩序的和谐。

而私力救济的采取常在现实生活中表现为“被逼无奈”,本作为预防性措施的公力救济此时却执法疲软,不作为或难作为,对这种看似“清官难断”的家务事,缺乏有效的管控。案例二中,依照《环境噪声污染防治法》第58条规定以及《治安管理处罚法》第7条、第58条规定,查处扰民行为属于行政机关的法定职责。案件调查中,应由公安机关向环保鉴定部门提出,不是让报案公民个人申请。对扰民行为的准确定性和依法处理是办案的核心和实质,是有效管控的关键。而案例二中公安机关的走访、协调都不可称之为“处理”。公权力的不作为、难作为让“私力救济”愈演愈烈,跳舞群众与小区居民的权利冲突不断升级,严重影响社区体育运动的正常开展。

2 社区体育运动中权利冲突的原因分析

见诸报端的广场舞冲突报道,更多言及其为社会管理问题或是伦理道德问题,社区体育运动开展中出现的乱象,很多学者、媒体记者将其归咎为练舞人员道德缺失、练舞场地不足或是无禁止性规定,很多律师也不甚负责地认为社区居民采取“私力救济”更多源于其不知可循民事排除妨害、消除危险的诉讼途径,武断认为冲突双方皆无维权精神。凡此种种,都只是从社区居民的权利出发,缺乏长远权利冲突缓和的措施,更不顾邻里关系的利益衡平。若想破解这一难题,都应先从引发权利冲突的原因论起。[4]

2.1 精神、理念之限———“理性人”的“囚徒困境”
当媒体更多简单地将广场舞纠纷看作社区管理难题或是民俗文化现象,就意味着忽视了权利冲突背后的制度经济学问题。从载歌载舞的广场舞背后,大致可将权利冲突中的主体因素归结为三个经典制度经济学问题。权利冲突缘由之一是,广场舞的时间段出现超长现象或与其他社会活动时间表出现重叠。小区中的空地、广场都可假设为“公共资源”,正是大妈们的过度使用导致使用场地出现“超载”的情况,这正是哈定(G.J.Hardin)教授所提出的“共享资源的悲剧”(tragedyof the commons),作为“理性经济人”的大妈们自然而然会去追求自身利益的最大化,明知自身的行为可能导致社区居民的厌恶,但想到自身健身娱乐、社交诉求可以达到满足,而“恶果”是集体承受分散,则广场舞人群会倾向选择“过度使用”。产权不明,公有产品和私有产品之间的界限模糊,以法学语言表述,练舞群众认为自己也是不动产所有权人,小区空地、广场的体育运动开展是自身合法权利的正常行使,殊不知共有部分的共同管理权并非业主专有权利,公有产品和私有产品有别,不能混淆,更不能对他人不动产所有权的行使造成影响。

权利冲突缘由之二是多头管理权的矛盾。从广场舞的使用场地来看,其管理权归属常为多头,可能由物业公司管,可能是城管的管辖范围,也可能是商家店铺的外围。应当说,即使在私有的场地上开展社区体育运动,噪音污染源所产生的负外部性也会影响到周边居民或商户。这正牵涉到制度经济学上的“集体行动的困境”(collective action problem)。费奥克等学者认为,这种管理权限的多样化,其集体行动就必然受制,要么过度管理,要么扼杀活力。很多情况下,此类场地并非管多、管少的问题,而是由于责任主体、治理权、辖区、管理行动等出现切片分割的问题,由此而导致集体行动中的难以协调和对应的问题。[5]权利冲突缘由之三为练舞群众不愿意维护使用场地的资源价值,如清洁、方便、安全等。其突出表现为跳舞的人很多,而真正愿意维护使用场地清洁的人却较少,既无鼓励,也无监督,而产生的成果却由大家共享,由此“搭便车”现象出现。由此而产生的经典制度经济学问题是囚徒困境。同时,社区居民虽多有怨言,但多碍于邻里关系,或是出于“搭便车”理念,认为个人权利能否满足尚存疑问,何必为此而花费成本与练舞人员进行协商呢?博弈双方更多处于自利而选择,选择占便宜,而非合作。

2.2 器物、技术之匮———社区体育运动公共服务供给不足

从目前的广场舞纠纷来看,很大程度上是因为社区可供体育资源相对缺失,而导致社区居民需求相互重叠竞合。依“资源—需求”模型观之,从权利实现比率=社会供给资源/人们的需求以及权利冲突比率=人的需求/社会供给资源这两个函数来看,社会可供资源是关键因素,城镇化进程所带来的资源重组加快,而社区体育设置配置以及社会指导员的缺乏将广场舞运动的开展不得不放在临近社区的空地、广场上,在社区公共区域出现权利主张的竞合,运动者主张天然的体育权利,而社区周边居民则以安居权利对抗,两种权利自由出现冲突在所难免。我国目前的人均体育场地占有量为1.05m2,以上海市为例,其人均体育场地占有面积达到1.75m2,但在市中心的社区中体育场地面积仅为0.6m2,这种体育场地、设施严重不足的情况在近些年并未出现缓解的情况,各级政府将路边、街头里巷的健身运动视为平常,客观上在经费投入自然不够重视,目前社区居民对健身公共服务提供的数量、结构、服务产品标准等方面的公众满意度都偏低,主要表现为公共财政在社区体育服务体系建设中的投入不足,体育公共服务体系的均衡发展运行机制出现问题。[6]可以这样说,广场舞纠纷的实质是在狭窄的公共空间中,不同代际人群在有限公共空间的利用出现分歧甚至出现激化冲突的表现。消弭目前存在的社会矛盾,也应看到大力投入资金增强社区体育设施资源配置、增强供应量并非一朝一夕的事,因此,充分利用存量资源是权宜之计,而开放社区周边学校的体育场馆,一方面可解决邻里纠纷的困扰,另一方面也可避免体育场馆闲置出现资源浪费情况。在社区体育设施建设的资金流向也有不科学之处,按照2005年国家体育总局编制的《城市社区体育设施建设用地指标》中,要求10000到15000人的社区中,需配置1个5人制足球场、6个乒乓球台、1个篮球场等,且不说这样的目标是否可以实现,其“一刀切”的做法忽视不同社区的不同情况,更加切合实际的做法应当体现不同社区的个性,由街道负责领导进行调研,对不同社区的体育项目喜好程度和活动频率来确定体育场地和体育设施的资金投入。[7]

另外,街道、社区提供指导的社会体育指导员配置缺乏,广场舞的推广、发展中更多依靠自我发动,社区体育运动开展凌乱无序,练舞群众呈现滥用权利的情况,很大程度上源于缺乏组织、缺乏专业指导,在与社区居民协调、对应中多出现情绪化问题。

呜呜呜呜

2.3 制度、救济之不周———环境噪声污染法律规制出现困境

在上文案例二中,被告答辩理由之一就是公安机关无法根据现行法律法规采取相应的处罚措施。《环境噪声污染防治法》第45条规定,过大音量的管控必须遵守当地公安机关的规定,违反当地公安机关规定,才能给予警告,并处罚款等。而《治安管理处罚法》第58条规定,违反社会生活噪声污染防治法律规定的,才能处警告或罚款。《治安管理处罚法》中作出处罚决定明确必须违反《环境噪声污染防治法》,而《环境噪声污染防治法》又要求必须违反当地公安机关规定,湖南省、长沙市公安机关均未作出相应的规定,直接导致处罚缺乏足够法律依据。

现实中执法机关对噪声污染束手无策很大程度缘由于无法律依据或法律依据模糊。《环境噪声污染防治法》的很多规定原则性过强导致执行难,上文所提到的问题中,环境噪声污染防治执法多头管理也十分突出,环保、公安、工商、城管等都有执法权,执法权限的分散很容易导致“反公地悲剧”出现,在真正需要联合执法之时出现协调、对接的问题,难以形成严格有效的执法。噪声标准规定不细致也使得司法实践中出现认定困难的问题,很多案件中双方争议的焦点就在噪声是否超标、测量方法的采取上。而像广场舞运动产生的低频噪声污染源,由于很多时候并未超标,因而群众往往难以获得相应的救济,不得不“私力救济”。广场舞权利冲突与救济途径不畅有很大关联性,在实践中,公法上管控途径的尴尬以及私法救济途径的困难让社会生活噪声污染法律规制出现了现实困境。公法上管控途径的尴尬主要源于三点:一是法律依据的模糊,常出现执法无据的情况,执法机关更多扮演着调解者的角色;二是广场舞运动开展中造成的权利冲突,更多地蒙上邻里关系的色彩,简单粗暴地区分是非黑白,容易导致邻里和谐关系的破裂,和谐社区的构建也无从谈起;三是体育场地狭小很大程度源于居民区设计中的缺陷,更加极端的例子是首都机场的改建,因为环评制度的若干问题,严重影响附近居民的居住安宁,本来可采取事前预防性措施的公法管控遭遇尴尬境地[8]。私法救济途径的困难更多集中在诉讼举证制度上,类似广场舞产生的噪声污染源,更多地不会出现超标的情况,但确实给很多社区居民造成很大困扰,同时举证责任倒置的制度设计是否能够为公民主张私法权利提供便利也有待进一步考量。

3 社区体育运动开展中权利冲突的路径分析

3.1 权利冲突的调整原则

广场舞运动开展中的权利龃龉问题,从法律价值冲突角度分析,于平衡各方利益具有很强的指向性功能。依法理学观点,法律价值冲突通常出现在三种场合,一是个体之间所承认的价值出现冲突,二是共同体之间承认的价值出现冲突,三是个体与共同体之间的价值冲突。自价值冲突解决的位阶原则观之,法律价值可进行排序,自由居于顶端,正义位于中间,秩序作为基础。在广场舞运动纠纷中,是两个层面权利的冲突,一为公共空间双方不动产所有权行使的冲突,二为特定场景下,体育权利和安居权利之间的摩擦。两个层面权利的冲突,都是共同体之间“自由”价值的冲突,并无高下之分,价值位阶原则在此处无适用空间。对于同一位阶的价值冲突,更多应适用“个案平衡原则”和“比例原则”,个案平衡原则讲求个案的解决中要兼顾考虑冲突主体的特定情形、需求与利益,力求在个案中实现双方利益的平衡。具体到广场舞纠纷的解决中,无论是司法机关还是行政机关在处理时,应充分考虑到邻里关系的调整,最好不要秉持“非黑即白”的观点,法律规定范围内的自由裁量权行使是必要的,但不能如案例二中所述公安机关陷入“无可奈何”的尴尬境地,则选择鸵鸟的做法,拖延履行法定职责,这十分不可取,对公权力权威的树立伤害很大。比例原则这一“帝王条款”,若某一价值的实现必须以另一价值的损害为前提,那么也应采取对其损害最小的手段,努力实现利益最大化、损害最小化。从利益平衡的观点来看,广场舞引发的噪声污染侵害了公共利益,选择公共利益保护优先,但不能牺牲广场舞爱好者的体育权利和不动产所有权的正当行使,应遵循利益最大化、损害最小化的利益衡量法则。[9]

3.2 明晰产权界限,实践社区自主治理,跳出“理性人”的“囚徒困境”

在广场舞纠纷矛盾中,是否让国家法律制度、救济途径首先介入应当值得探讨,在相对狭小的社区“公共池塘资源”中,传统的公共管理专家往往开出或“公共资源私有化”或“政府强制管理”的药方,希冀通过这两种理想手段让共享资源使用中产生的负外部性实现内部化,但显然这两种做法都存在失灵的情况,尤其是在信息交流相对频繁的社区中,让社区居民在充分沟通、相互尊重的情况找出具有建设性的解决方案。《xxx关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:“支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业章程、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”作为软法的“民间集体自治规则”在实践中更易获得人们的“遵守承诺”和“相互监督”,自生性规则和自发性秩序作为权威无涉型的规则秩序的成本优势很大。目前很多学者认为中国缺乏自治精神,具体至广场舞纠纷解决中,社区居民之间的交涉、协调常以无果终结,似乎中国的社区实现自治不太可能。但结合十八届四中全会精神,自我约束、自我管理的实现,需要社会团体、民间组织的积极参与,更重要的是,需要实现具体问题具体分析。权利冲突可以通过权利交易的手段完成,但为实现交易成本不致过大,可借助居委会和业主委员会的力量,体育权利的伸张由居民委员会代理,而居民的安居权利行使则由业主委员会来代理,社会组织之间的谈判和交易相较个人之间将更显理性且更具可行性。[10]另外,可以采取以下做法实现广场舞冲突的“自治”,第一,让小区中的业主大妈担任组织者和对话者,其亲属在小区中居住就必然会被影响,她们更有足够的动机去控制跳舞的时间段和音响音量;第二,拥有使用场地的商家可与组织者充分协商沟通,将私有权、仲裁权以及友好使用时间段进行划分,商家愿意和附近居民保持良好关系,而大妈们也会尊重场地拥有者的权利;第三,政府的管理人员也应当积极参与到社区的自我治理中,政府管理人员应对附近空地进行调查,将可活动的场地、时间及规则罗列出来,参与者们共同签署协议,共同接受城管的管理;第四,可以让附近大单位将空地出租给大妈使用,出租实现“物物交易”,大妈们组织起来,共同维护场地清洁,实现共享资源的价值。

3.3 实现社区体育公共资源的优化合理配置

随着社会经济实力的不断增强,生产力的提高,不断增加利益资源并合理配置社会资源,为解决利益冲突问题提供了可能性。从广场舞纠纷引发的权利冲突来看,体育活动场地受限使得练舞群众不得不选择小区空地加以使用,单从广场舞冲突的解决,完全可以通过设置消音设备、转移到植被绿化好的公园等手段解决。但基层社区体育运动的开展不能都以这种“权宜之计”解决,同时很明显感觉到体育公共资源的供给不足降低这些措施采取的可能性。毋庸置疑,公民体育权利的伸张必须以体育公共资源投入为前提,群众性体育活动的展开需要各级政府的支持和扶助,需要基层组织充分发挥作用。但同时应清晰地看到,短时间内通过增量投入的手段很难较快出现效果,且体育资源的投入和分配受制于社会经济发展水平、宏观调控政策等因素,因此实现社区体育公共资源的优化合理配置将短时间内减少资源浪费状况,更加高效地利用现有的社区体育公共资源。从广场舞的练习来看,其时间段更多集中于晚7点到9点,完全充分利用附近学校的体育场馆,一方面可解决在小区练习噪声扰民的难题,另一方面也解决学校体育场馆闲置的资源浪费问题。

3.4 运用多种干预手段,畅通当事人权利救济渠道

3.4.1 立法干预手段

案例二中被告所面临的尴尬境地,很大程度上是源于缺乏相应的法律规定,执法机关常陷入无所适从的情况。从社区居民安居权利维护角度看,尽管可将其打散归到人格性权利当中,但事实上,其更多体现为公法上的意义,其更多与主体的环境权利相关,安居权应首先体现在我国的基本环境法律中,《环境保护法》应进行明确规定,并与采光权、净水权、通风权、风景权等共同构成环境权体系。其次,其内涵应具体体现在《环境噪声污染防治法》中,实现“私法公法化”,由国家出面进行适度干预,并对安居权利的权能进行详细规定。同时注意剔除与《治安管理处罚法》造成混乱的条款,例如对《环境噪声污染防治法》第58条的修改,同时应在条文中明确各执法机关的权限范围,使各执法机关明确自身法定职责,尽量避免出现推诿、不作为、难作为的情况。

作为广场舞纠纷的另一方,练舞群众的体育权利作为一项社会权也应受到得到立法上的肯定,1995年通过的《体育法》从国家、学校、机关和企事业单位角度出发,从立法上肯定了义务主体应履行的义务事项,其更像一部管理法规,体育权利并未作为明确的权利事项予以规定,因此其权利主张便显得有限苍白。从广场舞引发的权利冲突看,更多的是地方政府、居委会、村委会作为义务主体的缺位,由此而造成广场舞爱好者的体育权利受损,而《体育法》并未将体育权利作为明确的权利规定出来,权利来源被堵塞,权利救济就无从谈起。、

3.4.2 健全纠纷预防化解机制,完善各救济途径的有机衔接和相互协调

进入诉讼阶段,对当事人双方都将产生巨大的诉讼成本,相较看得见的诉讼费用和败诉风险,沉没的时间成本、交通费用、律师费用等都会为权利主张蒙上一层阴影。在广场舞纠纷的解决中,诉讼救济也应当作兜底措施来加以适用,《xxx关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出,“加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解和司法调解的协调联动”、“发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用”。因此,在广场舞纠纷解决中,应首先将其纳入到ADR解纷机制框架中,广场舞引发的权利冲突大多为民事争议,邻里关系色彩浓厚,充分发挥协调、和解、人民调解的功能将更加有利于和谐社区的构建。同时加强公权力的预防措施采取,行xxx力应具有主动性,积极采取各种积极促成广场舞冲突的当事人达成和解,促使其自我订立广场舞规约、章程,支持当事人之间实现自我约束和自我管理。当然作为权利救济的最后一道阀门,诉讼救济必须保持畅通。在私法救济中,应明确环境噪声案件中证明责任倒置的归责原则,环保部门给予其噪声标准测定的积极配合,疏通其民事权利主张的渠道,防止出现“私力救济”的无序和混乱。在公法救济中,执法机关不应相关明确法律规定而拒绝对扰民行为定性并处理,处理社会生活噪声扰民问题是公安机关的法定职责,即使最终因无相关法律规定所掣,也应及时出具相应的处理决定,以达到安定当事人权利的目的。

3.4.3 做好法治宣传,增强公民法治观念,树立法治权威广场舞权利冲突的焦点是噪声扰民,练舞群众的不动产所有权主张侵害周边居民的权利行使,其心理动因可放置到制度经济学中进行分析,但公民除了其理性经济人的考虑,更应考虑法律制度的约束。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。无论立法干预,亦或是司法干预,都需要干部群众的贯彻实施,制度再好,群众视若无睹,依旧会出现广场舞冲突,这方面的案件将继续出现,因此,做好法治宣传,增强公民法治观念就显得尤为重要。

4 结语

扎根于基层的广场舞运动深得广大群众喜爱,但同时,因社区体育公共资源投入不足、社区体育设施、场馆缺乏,将练舞群众推向小区空地、广场,自发性、无序性的特征加之无有效的监管,使得广场舞引发的权利冲突现象不断出现。从其样态上,可视为双方不动产所有权主张的冲突,深入更可视为体育权利和安居权利之间的冲突,制度、救济渠道上的不畅通为矛盾激化创造了可能。处理好社区体育公共资源配置的“增量”与“存量”关系是治本之策,若欲降低投入成本,实现权利交易不失为良策,但公民自治的实现不能推至更广范围,大规模人群的信息不对称是常态,因此通过立法干预、纠纷预防化解、法治宣传等手段可最大范围上调动社会力量,为社区体育运动开展创造良好的社会环境。

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