就业导向下的山东高等职业教育管理创新研究

  摘要

近年来,我国的高等职业教育在招生数量、办学质量等方面取得了很大的进步,但是必须认识到就业关系到民生之本,解决好就业问题关系到高等教育职业教育未来的发展大局。一方面,山东省对高等职业教育的发展越来越重视,另一方面,目前山东省的就业形势严峻,高等职业教育在发挥其就业职能的过程中出现了大量的问题,致使其在经济和社会发展中并没有发挥应有的作用。山东省高等职业教育管理创新如何,如何建立行之有效的高等职业教育的运行机制,值得我们去研究。
基于山东省高等职业教育的发展现状以及所面临的困境,教育研究者和高等职业教育工作者将高等职业教育的发展作为共同关注的问题,对高等职业教育的研究一直没有间断过。笔者在前人研究的基础上,首先,在对高等职业教育的内涵、特征、管理理论研究基础上,通过分析国外几个发达国家高等职业教育中政府的角色定位和功能作用,分析政府在高等职业教育中起的作用。然后,分析山东省高等职业教育在管理创新方面取得的成就和存在的问题,最后,探讨经济新常态下地方政府的角色转变、角色定位和职责重新分工,在对山东省高等职业教育进行分析后,构建了一个由政府宏观管理、市场适度调节、学校自主办学以及社会力量广泛参与的山东省高等职业教育运行机制的模型。
本选题的研究内容是目前尚未进行系统研究过的内容,这就使得本文的研究内容更富有新意,具有价值。本文对山东省高等职业教育进行分析和总结,理论与实践相结合,提出高等职业教育管理创新模式。
关键词:就业导向、高等职业教育、管理创新

  第一章绪论

  一、研究背景

随着改革开放的不断深入以及国家对不同层次技术人才的需求变化,我国的高等职业教育迈入了一个新台阶。高等职业院校的数量从当初13所发展到今天1300多所,为社会培养了大量应用型技术人才,大力促进了经济的全面发展,是实现我国大众化高等教育的重要力量。进入21世纪,政府十分重视高等职业教育的发展,多次颁发文件以促进职业教育的改革与发展。2002年xxxx颁发了《xxxx关于大力推进职业教育改革与发展的决定》,该“决定”指出:职业教育是我国教育体系的重要组成部分,是国民经济和社会发展的重要基础。推进职业教育的改革与发展是实施科教兴国战略、促进经济和社会可持续发展、提高国际竞争力的重要途径,是调整经济结构、提高劳动者素质、加快人力资源开发的必然要求,是拓宽就业渠道、促进劳动就业和再就业的重要举措,必须狠抓职业教育,抓出成效。2010年教育部出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,纲要中对职业教育的发展目标做出了明确的规定,2009年中等职业教育的在校生数达到2179万人,高等职业教育的在校生数达到1280万人;计划到2015年中等职业教育的在校生数达到2250万人,高等职业教育的在校生数达到1390万人;2020中等职业教育的在校生数达到2350万人;高等职业教育的在校生数达到1480万人。
虽然,我国的职业教育有了显著的成效,培养了大量的技术型人才,但是与市场需求还存在很大的差距。2004年国家劳动和社会保障部对全国40个城市的用工状况进行了调查,调查结果显示:企业对高级技工、技师、高级工的需求人数与应聘人数的比例分别为2.4:1、2.1:1和1.8:1,这说明在劳动力供大于求的中国,劳动结构短缺的矛盾十分突出,技能型人才尤为短缺,也就是所谓的“技工荒”,这将严重制约着我国经济的健康发展。
另据人力资源和社会保障部在2007年第四季度对全国94个城市的劳动力市场的供求状况的分析显示:我国技能型人才的总量为9890万人,占全社会从业人员的三分之一,其中,高级工、高级技师和技师三者共占技能型人才总量的22.6%,中级工占的比例为37.9%,初级工为39.5%。而相对于发达国家而言,发达国家的产业工人中技术型工人占了半壁江山,其中高级工占35%,中级工为50%,初级工为15%。这说明我国的劳动力素质与发达国家相比还有一定的差距,中、高级技术工人数量缺乏,这将直接导致我国的产品技术差,产业发展缓慢。
除此之外,我国的高等职业教育在快速的发展过程中,也存在许多不足之处,学校的办学理念与社会实践脱节,高等职业院校为争学校名称,与普通高校进行攀比,致使高等职业院校教育没有突出的教学特点,成为阻碍高等职业院校发展的巨大障碍。
山东省职业教育作为全国职业教育的一部分,呈现出了与全国职业教育相同的特点。就山东省目前的人力资源现状来讲,全省对人才的需求呈现出的是“两头小中间大”的态势,即对智能型的精英劳动力和低技能的劳动力需求量少,而对中间段的高素质高技能型人才需求量大,而这一层次的人才培养就需要依靠职业教育。因此,要想缓解我省这种人才结构不平衡,劳动力需求和供应相矛盾的现状以满足市场的需求,就应该大力发展职业教育,培养适应社会需求的高技能型的专门人才。

  二、我国高等职业教育研究综述

我国的高等职业教育自恢复高考后的第三年就开始成立,当初只有13所,1999年6月,《xxxxxxx关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出:“要大力发展高等职业教育,培养一大批具有必要理论知识和较强的实践能力,生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。”高等职业教育步入快速发展阶段,这30度年来,对高等职业教育的研究始终不断,在中国知网上输入高等职业教育进行检索,结果显示截至目前,发表的关于高职教育的文章接近6000篇,80%的文章都是在2000年之发表的。各类高职教育书籍已出版100多部,说明高等职业教育受到社会的广泛关注。
在高等职业教育的研究中,主要包括高等职业内涵的研究、培养模式的研究、发展途径的研究、改革道路的研究等。在以就业为导向的高等职业教育的研究中,主要集中在以下三个方面:
一是从教育学的角度。以专业设置与建设、课程改革、教师素质为切入点,针对社会对人才的技能的需求展开的研究。如王小茹(2005)《从社会需求谈高等职业教育模式》认为要搞好高等职业教育,关键是研发和设置贴近市场而又实用的课程,建立一个与建构主义学习环境相适应的高等职业教学模式,以顺应当前社会经济的发展水平对从业人员的要求,增强高等职业教育产业的竞争力。李艳(2008)《高等职业教育专业设置的研究综述》对1997年以来发表于中国期刊网上的有关高等职业教育专业设置的文献进行了全面而详细的分析,指出我国的高等职业教育发展较为迟缓,其学科体系和诸多理论问题尚处于探索阶段,而当前许多新的职业岗位的不断涌现对高等职业教育的专业设置提出了新的挑战。周建松(2014)《高等职业教育人才培养目标下的课程体系建设》研究认为提高高等职业教育质量在课程体系建设中要遵循的基本原则包括:基础课程体现高等教育属性;专业课程面向产业和职业岗位;技能课程直接对接实际需求。陈厚丰、李海贵(2015)探讨了建立我国高等职业教育学位制度,认为我国应加快建立专科教育层次的副学士学位制度,逐步推动高等职业教育上移至本科和硕士研究生教育层次,建立高等职业院校与普通高校间的学位沟通与衔接机制,搭建基于大学生志趣、适应经济社会发展需求的高级专门人才的“立交桥”。罗先锋、黄芳(2016)研究了普及化阶段的中美高等职业教育,认为未来中国高等职业教育应平衡入学机会扩大和质量提升问题。
二是从管理学的角度。以高等职业教育的管理体制、办学体制和投资体制为研究对象,崔延强(2015)等《我国高等职业教育学位的制度功能及其构建》文章指出,职业属性是学位制度的重要特征,高职教育建立学位制度具有理论合法性和实践必要性,对个体与社会的发展具有重要价值。构建符合我国国情的高职教育学位制度,需要从顶层设计、标准构建、体系完善、国家职业资格以及组织承载等方面着手;针对高等职业教育运行体制的创新展开的研究。高艳玲(2011)《当前就业形势下医学高等职业教育人才培养模式的探讨》从学生就业现状入手,着重从职业教育定位、学校专业设置、教学环节、学生素质培养等若干方面分析了我国医学高等职业教育人才培养模式的缺陷,就如何改变这种现状,提出了一些建设性的对策。闫飞龙(2016)《高等职业教育混合所有制改革的理论探索》从历史的视角考察了我国高等职业教育的发展模式及其制度特点,探讨了高等职业教育混合所有制改革的理论基础和现实需求,构建了高等职业教育混合所有制的四元(政府、学校、企业和学生)三维权力结构(价值取向、权力来源、权力属性)体系。姜大源(2014)《高等职业教育:来自瑞士的创新与启示》通过研究瑞士的高等教育理念,认为我国的高等职业教育可以借鉴瑞士的经验,根据国情,实现中职和高职的沟通和对接,并在中等职业教育之上,于第三阶段教育B类层次构建高等职业教育。段珊珊(2016)研究了高等职业教育中政府角色的转变,认为在高等职业教育发展过程中,政府应做好扶持引导、协调沟通以及体制整合,应扮演好政策制定者与执行者、规划者与保障者、监督者与检测者等角色。
三是从外部环境的角度。从影响就业的外部环境政府、市场、社区三个方面进行的研究。有的站在政府的角度,主张政府放松对高等职业院校的直接干预,积极转变职能,并探讨政府与高职院校合作来解决就业的问题。如马树超朱国苗(2005)《推进我国职教发展的途径》讨论了校企合作的途径、金辉(2010)《高等职业教育深化校企合作的应然路径》认为校企合作之路是高等职业教育发展的必然要求,有必要随着实践进程而不断深化。从作为高等职业教育组织主体的学校与作为需求主体的企业之间的关系来看,互惠多赢是融通校企合作的前提,组织文化的契合是夯实校企合作的基础,学习型组织的共建是重构校企合作的载体。从市场角度出发的着力于探讨企业与高职院校合作解决人才与市场需求不匹配的问题。如王朝庄(2006)《关于高职教育领域产学研结合的系统思考》讨论了高等职业教育产学研结合的问题,认为产学研结合必须做到“七个对准”,即对准市场设专业、对准岗位设课程、对准技能建基地、对准产业搞科研、对准教学抓师资、对准就业铺通道、对准校情搞实验。栋任重(2010)《推动行业企业参与高等职业教育治理》认为行业企业在高等职业教育治理中具有极为重要的地位和作用,行业企业参与对高等职业教育治理以及高等职业教育改革与发展具有重要意义。推动行业企业参与高等职业教育治理是一项系统工程。还有的从社区的角度出发,如终伟合(2011)《加强区域教育合作,提高高校办学质量和效益》等。王以明(2011)等结合河北省经济社会及高等职业教育的发展状况,从政治环境、经济环境和文化环境三个方面,特别是针对政策环境方面,探讨了优化河北省高等职业教育生态系统外部环境的措施。
总结现有的研究,可以看出关于高等职业教育政策的研究和高等职业教育发展途径的研究较多,围绕高等职业教育的地位和作用来研究高等职业教育,而从管理创新方面的研究并不多,大部分都是借鉴其他国家的发展模式,很少讨论高等职业教育如何健康发展,政府应该做哪些工作,本文将从管理创新的角度展开讨论。

  三、研究思路与方法

(一)研究思路
以服务国民经济发展为宗旨,以促进职业技能人才就业为导向,本文首先通过研究美国、德国、澳大利亚等发达国家的高等职业教育机制和管理模式,通过查阅国外高等职业教育研究的相关资料,从而全面地、客观地认识政府在高等职业教育中发挥的作用。本文以山东省为例,结合山东省的实际情况,针对山东省的经济发展形势及高等职业教育的发展现状进行探讨,从政府管理创新的角度讨论如何发展高等职业教育,如何进行管理创新,最后提出有建设性的意见和建议。
(二)研究方法
1、文献研究法
本文对国内外高等职业教育管理、发展、改革等相关的文献资料进行搜集和整理,在对前人的研究理论、研究思路、研究方法进行深入分析的基础上,对前人的研究成果和研究结论进行梳理和总结,从中得到相关的启示和借鉴,找出本文出发点。
2、比较研究法
本论文在对国外高等职业教育管理方面的研究分析方面运用了此种方法,期望从现有的发展较好的管理创新模式中找到可借鉴和学习的地方,对目前的高等职业教育管理创新根据实际情况进行创新和改革。
3、理论与实践相结合的方法
本文研究坚持从高等职业育的现实状态出发,分析我国高职教育的发展现状和发展趋势,并对山东省高职教育发展现状和存在的问题进行了分析与总结,从理论层面进行分析和研究,提出政府在高等职业教育管理方面的角色。
(三)创新点
本文的创新点有以下两个方面:
(1)内容创新,本文从就业的角度出发,站在政府的角度上去研究高等职业教育的问题,研究政府如何管理创新,如何出台政策、如何执行等、这在国内还没有进行过系统性的研究。
(2)理论应用创新,本文将经济学中的准公共产品理论和有限政府理论引入高等职业教育中,将高等职业教育视为准公共产品,政府作用限定在有限范围内,提出政府在高等职业教育管理中的角色定位和功能发挥。

  第二章概念界定与理论基础

职业教育是相对于普通教育而言的,是适应经济社会发展的需要产生的。高等职业教育是职业教育的高级层次和一种全新的教育形式,以就业为导向,具有很多不同于普通本科教育的特征。从经济理论来讲,高等职业教育作为一个职业教育它有公共产品的属性,但不属于纯粹的公共产品。本章将对该问题的相关概念进行界定和对相关理论基础进行阐述。

  一、高等职业教育的涵义及特征

(一)高等职业教育的涵义
职业教育是指在学校内或学校外给予受教育者获得某种职业资格或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育,不仅包括职业学校教育也包括各类职业培训,是与基础教育、高等教育和成人教育地位平等的四大教育类型之一。职业教育侧重于培养应用性人才,同时要求劳动者具有一定的文化知识,与普通教育和成人教育相比较,职业教育侧重于专业技能和实际工作能力的培养。职业教育的目的根据社会对专业技术人才的需求培养符合的技术性人才,促进国家产业结构的调整与转型,推动社会经济发展,在不同的历史条件下,职业教育的目的业会发生相应的变化。
高等职业教育是相对于中等职业教育而言的,是由高等教育机构实施的,意在培养高等技术人才的教育,培养的人才起点高、能力足、技术专业复合型强。高等职业教育也属于普通高等教育,按国家高等教育分类规定,所有专科层次的教育都属于高等职业教育的范畴。现阶段,大学专科层次的高等职业教育其教育管理、毕业文凭与普通大学专科教育没有区别,但在培养过程中,则更加强调学生的动手能力和实践技能,更注重学生毕业后通过简单的岗位培训就直接可以上岗的复合技能的培养。学生完成学业考试合格后可获得由国家统一颁发的专科毕业证书和劳动人力资源和社会保障等部门颁发的职业资格等级证书。高等职业教育的培养目标是根据社会需求,培养具备某一特定职业所需综合职业能力的,为生产和管理第一线服务的应用型、技术型人才。其工作的主要特点应用为主,将计划、设计、理念、决策直接转化为现实产品等实物形态,直接作用于生产劳动。
随着产业结构的升级及高等教育的改革,高等职业教育的定位、内涵、培养体系、培养目标也会发生变化。高等职业教育是与普通高等教育并行的、以培养高级技术应用型专门人才为目标的一种高等教育类型,是职业教育的高级层次。它是和普通高等教育一样,并存于专科、本科和研究生各层次教育中,根据不同职业岗位群对技术型人才要求的水平不同,在专科、本科和研究生不同层次上培养模式也不同。
(二)高等职业教育的基本特征
1、以就业为导向
社会经济的发展离不开大量的处于“中间阶段”的专业技术人才,高等职业教育培养的人才是国家经济发展、结构调整和产业升级的保障。高等职业教育办学方向明确、目的性强,根据专业特点针对性就业,工作过程中不断提高自己的职业技能。高等职业教育的本质就是以就业为导向,以服务经济建设特别是当地经济为宗旨,结合职业性的社会需求和教育性的个性化,就业是其导向,培养过程中,对系统性的理论要求低,课程设置更侧重于实用性,主要目标就是培养学生的职业技能和动手能力,培养学生的实践能力,所学知识能直接投入到实际工作中。
2、市场的适应性
市场需求对高等职业教育影响最大,市场是检验高等职业教育是否符合实际需求的最有效途径。经济学上讲的需求决定供给,劳动力市场也一样,劳动力市场既需要高层次的研发人员,也需要普通的专业技术人员。整个产业链的发展需要千千万万的普通技术人员来参与。市场的需求直接决定着高等职业教育的培养方向。高等职业教育必须把学生充分就业作为指导方向。在当今市场经济下,社会分工越来越细,产业结构越来越复杂,职业变化越来越快,这就决定了劳动力市场对人才需求多样性、多变性、持续性、紧迫性等特点。而高等职业教育对人才的培养较好地满足了现代经济发展的需要,能使不同行业和单位的对各层次人才的需求得到满足。同时,高等职业教育由于针对应用型岗位的培养,目的明确,因此很少有滞后性,培养的人才技能和岗位相匹配较好,实用性强。培养的人才能够直接为企业所用,能够很好地适应经济发展的需要。
3、更强的专业行业性
专业性是高等职业教育的特色,和普通的本科教育相比较,高等职业教育的目标更明确,就是培养出高素质的专业实用型人才,因此在专业设置上没有其他课程,都是非常具体的专业课程,课程的设置也是围绕着专业而开展,高等职业教育培养的人才通常都是满足某一行业需要和专门培养的,比如烹饪技术、数控技术、服装生产等,这些专业和某个行业紧密相连,而普通本科教育培养的人才除了医学等个别专业外,其他专业的人才选择面都很广泛,没有定位到具体的行业。高等职业教育的行业性特点决定了毕业生就业选择面更具体。
4、培养条件的特殊性
(1)“双师型”师资的培养
这是由高等职业培养的目的决定的,高等职业教育培养的人才一方面和普通职业教育一样,需要实际应用能力,同时,由于是职业教育的高级阶段,培养的人才需要一定的专业理论基础。所以,与普通院校的师资力量相比,高等职业教育的教师一方面要具备扎实的理论基础,同时又要有较高的实用技能和实践能力,要打造“双师型”的师资队伍。
(2)实训基地与设备
与传统的教学方式相比,高等职业教育必须能让学生在实训基地中应用所学知识,并和企业实际生产或服务场所保持一致。其次,高等职业教育的培训设备应该能够培养学生应用技术的能力、分析和解决实际问题的能力。最后,必须能够反复训练,由于有些技能的复杂性,需要反复练习,掌握要领,不断熟练。因此仿真模拟设备对于培养应用型、技术型符合人才具有明显的指导作用。

  二、理论基础

(一)准公共产品理论
根据公共产品理论可将社会产品分为纯公共产品、私人产品和准公共产品三大类。纯公共产品也称为公共物品,泛指公共行政组织或国家行政组织为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展所提供的用于满足社会共同消费需要的各种产品和服务。私人产品是指具有排他性和竞争性特点的产品;高等职业教育作为一个职业教育它有公共产品的属性,具有非竞争性和非排他性,但是这种非竞争性和非排他性是有限的,因此属于准公共产品。生活中的很多产品是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。高等职业教育属于准公共产品,具有准公共产品的基本属性,教育事业作为公益性事业,其目的不是为了谋求利益、获得利润,而是为了造福于他人、社会乃至全人类,是从文化、精神、体制、社会、环境诸方面开发人的潜能,为人类社会的生存和发展创造各种基本条件的事业。教育这种特性使得它不可能通过纯市场的机制来有效地提供,而必须主要通过市场以外的资源配制机制。因此,教育是非营利性事业,学校是非营利性组织,它所提供的产品或服务是一种典型的公共物品。一方面高等职业教育在一定条件下具有竞争性,如招生、就业、学校建设、人才引进等,另一方面,高等职业教育参与者较多,政府、市场、企业、学校、投资者、学生等,具有非排他性。随着社会经济的多元化发展,高等职业教育发展水平越高,参与者也越来越多,他们对高等职业教育本身的关注程度也越来越高,最初发展时,政府提供大量的人、财、物支持,当发展到一定程度时,私人、机构等就会越来越多的参与进来,最后变成所有参与者共同支持、共同经营,因此,公共产品理论是高等职业教育作为准公共产品的判断基础。
在实践中,我们应适时适地区别对待。在起点机会上,职业教育的入学应整体上以谁收益谁负担的原则,体现非义务的职业教育对受教育者的公平性;而在入学后的职教建设、开展过程中,职业教育就要以终点效用为立足点,即着眼于整个职业学校教育水平、质量的发展,积极调动各种受益群体如国家(政府)、企业、社会各种力量等参与办学建设,集政府公共性与市场竞争性为一体,达到职业教育个人效用与社会效用的双向最优化。
(二)有限政府理论
“有限政府”是相对于“无限政府”而言的,是在政府和市场失灵公民自主发展的各种需求基础上建立起来的一种政府形式。有限的政府成本低、效率高,与有效的政府并不矛盾,因为一个“无限政府”权力没有得到限制,没有制度约束,必然要导致腐败、存在对权力的滥用,反而使得政府的效率低下,政府行为没有产生真正的效果,有时候甚至会产生反作用。而有限政府和有效政府是相互促进的,权利有了制度的限制和制约,依法行政、接受社会监督,执行效率也会更高。
“有限政府”理论可以给我们提供很好的基础依据来分析政府在高职院校管理的过程中如何扮演好自己的角色,既要让高职院校充分享有自主办学权利,又要让有序的不断向前发展的保证措施。

  第三章山东省高等职业教育管理应以就业为导向

山东省作为经济大省和人口大省,行业门类齐全,人才需求量大,这为高等职业教育的发展创造了天然有利条件。山东省高等职业教育经过多年的探索实践,在管理创新方面取得了一些成就,但同时受认识理念、政策规划、资金投入等方面的影响,也存在着各种各样的问题。

  一、山东省高等职业教育现状

山东省的高等职业教育和全国一样,在改革开放后开始起步,1992年,在全国积极兴办职业教育的背景下,山东省在部分成人教育院校中开设了“招工与招生相结合”的双招班,从此开始了对高等职业教育的探索。1998年,在国家发展职业教育政策的引导下,山东成立了第一所高等职业教育学院—日照职业技术学院。经过14年的发展,山东省的高等职业教育取得了很大的进展,由1999年之前的不超过10所,发展到2015年的71所,在全省17个地市均有高等职业教育院校。《2016山东统计年鉴》数据显示,2015年,山东省高等职业教育招生242945人,在校613796人,毕业154847人,分别占全省高等教育招生人数、在校人数、毕业人数的比重为40.0%、31.0%、31.1%。可以看出,高等职业教育在全省高等教育占有比较重的份量,为全省的经济发展提供了大量的技术型人才。
专业设置方面,教育部发布的《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录》,该目录记载了我国现阶段设置高等职业院校专业包括农林牧渔、公共管理、旅游等19个一级专业大类,农业技术、林业技术、水产养殖、公路运输、管道运输、生物技术、化工技术、矿业工程等78个二级专业类别,种子生产与经营、园林技术、动物防疫与检疫、农业经济管理、公路运输与管理等532个三级专业。目前,山东省高等职业院校几乎涵盖了所有的专业,还形成了许多特色专业,如山东商业职业技术学院设置了市场营销、旅游管理等专业;日照职业技术学院以其地区特色为依据设置了水产养殖、旅游、物流等重点专业,这些特色专业的设置将企业、学校和学生三者结合在一起,保证了对特色人才的供应,形成了一条运行良好的人才供应线。

  二、以就业为导向的山东省高等职业教育管理创新模式

(一)以就业为导向发展高职教育能够促进教育供需平衡
教育需求是指国家、社会和个人对教育有支付能力的需要,分为教育机会需求和教育产品需求;教育供给是指在一定的社会条件下,教育机构愿意而且能够提供的教育机会或教育产品。从教育产品的供需双方看,教育产品需求的对象是受教育者完成教育过程后所增加的人力资本,需求主体是各级各类的用人单位,如果用人单位对教育产品没有购买欲望或购买能力,就不能形成有效的教育产品的需求;教育产品供给的主体是教育机构,如果教育机构培养出来的毕业生不愿意出售自身的人力资本或教育机构提供的教育产品不能够符合用人单位的要求,就不能形成有效的教育产品供给。教育供求平衡是指教育供求双方的愿望都得到满足,社会不存在人才过剩或短缺,并能够人尽其才。
山东省从2000年起实行市政府对本辖区的职业教育统筹,扩大学校在专业设置、课程调整、师资招聘、招生计划等方面的办学自主权和独立性。完善党委领导下的校长负责制,健全学校内外部约束和激励机制,逐步建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会,明确理(董)事会、校(院)长和教职工代表大会的职权,提升学校的治理能力,确保权利得到合理运用。
(二)以就业为导向发展和构建校企深度融合办学机制
20世纪50年代后,舒尔茨、贝克尔等人提出了“人力资本”的理论:对一个国家经济社会发展来说,自然资源、物质资源和人力资源是不可或缺的三大资源,但现代经济发展主要取决于人的质量,而不是自然资源丰瘠或资本存量的多寡。劳动者的智力结构和质量水平是影响经济增长的重要因素,而教育是增加人力资本的主要来源。教育具有资源配置的作用,即教育能够提高劳动者获得和利用其他生产要素(土地、资本、技术)的能力。舒尔茨称之为“处理不均衡的能力”。就业的实质就是劳动者与生产要素相互结合的过程和方式,而失业则说明劳动者与生产要素相脱离,处于一种“不均衡’’的状态。【lo】可见,劳动者只有经过职业培训,充分适应社会生产需要,成为社会财富的创造者,才能称之为“人力资源”。这就要求高等职业教育必须以就业为导向,培养大批适应社会需要的技术人才‘。
经过多年的实践探索,学校企业合作模式不断成熟,合作能力不断加强,各地不断落实校企合作税收优惠政策,推广“引校进企”“引企进校”等合作模式。2015年研究制定政策措施,推进校企合作的双向模式,企业为学校创建学生实习基地,学校要求企业有经验有理论的人才去讲学。各地将企业开展职业教育情况纳入企业社会责任报告,国有大中型企业都建立了职业教育实习训练基地,并将高级技术性人才到学校任教情况纳入业绩考核。从2015年起,市、县(市、区)政府设立职业教育发展基金,支持建设校企一体化合作办学示范校和企业。扩大高校合作办学自主权,不在对合作办学项目数量做硬性限制。研究制定职业教育教学改革意见,促进学以致用、用以促学、学用相长,努力实现人才培养和使用的有效对接。开展校企联合招生、联合培养、一体化育人现代学徒制试点。制定政府、学校、行业、企业等多方参与的支持政策,在关系核心竞争力的重要产业部门,规划建立一批企业和职业院校紧密合作的技术技能积累创新平台。
(三)以就业为导向建立经费稳定投入机制
“十三五”期间,各级市政府要将教育财政经费增量向职业教育倾斜。将职业教育继续作为省级区域发展资金切块资金的投入方向和领域,加大对职业教育办学条件改善和内涵建设的支持力度。2015年,全面落实中职学校生均经费拨款标准,探索建立学生跨区域入学中职教育办学成本的合理分担机制。提高公办技师学院生均拨款标准。建立市、县级政府职业教育经费投入绩效评价、审计公告、预决算公开制度;落实教育费附加不低于30%和地方教育附加不低于30%用于职业教育政策,向社会公开使用情况。制定具体实施意见,对不按规定提取和使用教育培训经费并拒不改正的机构,由各级政府依法收取企业应当承担的职业教育经费,统筹用于本地区的职业教育。逐步化解公办中、高职院校债务。
(四)以就业为导向发展不断创新人才培养模式
一是各校都开展了形式多样的“订单式”培养模式。根据企业的需求培养适合的人才,避免人才不足和人才过剩。实事证明,“订单式”培养是校企合作的重要形式,是实现学校、企业、学生多赢的有效途径,是深化教育教学改革、充分利用企业资源、提升学生就业质量的有效载体,是当前最受企业欢迎的校企合作方式之一。二是开展现代学徒制试点。2014年8月,教育部印发《关于开展现代学徒制试点工作的意见》,制订了工作方案。各地申报积极性非常高,申报参与试点的单位有1100多家。调研的高职院校,基本都有现代学徒制试点。三是实施教学做一体、工学结合的人才培养模式。基于前期职业教育的政策推动,各校均能做到:其一按照工作过程组织教学,强调培养目标、专业教学与工作岗位三者的高度一致性,突出学生职业能力培养,体现以学生就业导向;其二,打破传统的学科知识体系,整合重构教学内容,改革传统的教学模式和考核评价方式,构建职业能力体系,体现以职业生涯为背景;其三,根据不同的专业特点,灵活采用任务驱动、项目导向、案例教学、情景模拟、现场指导、综合练习等教学方式,体现以工作情景为支撑;其四,根据不同的课程特点,灵活采用边学边练、讲练结合、学做合一、理实一体等教学方法和现代化的多媒体教学手段,体现以能力培养为主线。
(五)以就业为导向健全专业设置与加强课程改革
建立专业设置“负面清单”、分类拨款和信息发布制度,支持特色、优势专业发展,限制和取消落后、过剩专业,形成面向市场、优胜劣汰的专业设置调整机制。实施品牌专业建设计划,从2015年起,建设100个高职品牌专业群,扶持60个涉农、艰苦、紧缺专业建设。科学区分职业教育各个学段的课程难度与梯度,形成既分层分类、又系统衔接的职业教育教学体系,培育学生的人文、科学素养和职业精神。加快普及创新创业教育,建设依次递进、有机衔接、科学合理的创新创业教育专门课程群,将创新创业教育纳入学校质量年度报告和毕业生就业质量年度报告

  三、在就业的导向下山东省高等职业教育管理存在的问题

(一)政府在高等职业教育管理中角色定位异化表现
1、法律法规缺失
政府在法律法规制定和执行中存在缺位。虽然在2000年12月山东省政府颁发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》,2006年山东省教育厅制也定了《山东省高等职业教育“十一五”教育改革与发展规划》,其中明确提出了“十一五”期间山东省高等职业教育目标、任务和措施,2016年山东省教育厅印发了《山东省职业院校基本工作规范的通知》,规范提出依法治教、依法治校,更新管理理念、健全制度标准、创新运行机制、改进方法手段,完善治理结构,提升治理能力,建立规范办学行为长效工作机制,加快构建起顺应时代要求、具有山东特点、走在全国前列的现代职业学校制度,但是由于国家及上级部门没有制定配套的法律法规,使得高等职业教育在运行中出现了一些法律法规中找不到相应规定的问题。因此,当地政府在发展高等职业教育时有较大的随意性。同时,劳动准入制度和职业资格制度也没有得到很好的实施。
2、高等职业教育战略规划和统筹协调不够完善
高职教育与地方社会经济的发展、人才的需求是密不可分的,政府在促进当地高等职业教育发展的基础上,需要统筹规划,制定高等职业教育发展的长期战略规划,资源配置、条件保障,政策措施。目前几乎所有地方都未将高等职业教育发展规划纳入到社会经济发展规划中。《山东省中长期教育改革和发展规划纲要(2011-2020年)》提出以增强特色为重点,优化高等职业教育布局,推进教育教学改革。但是各地政府在制定当地的教育发展规划时,并没有立足于当地的实际,存在重复设置,重点不突出,对地方政府的职责、地方教育部门的职责、以及院校的职责划分不够清晰。伴随着我国经济进入新常态,高等职业教育也应该顺应时代变化,进行结构性调整,而从实际情况来看,山东省的高等职业教育改革滞后,缺乏政策指导。
3、办学经费存在职能缺位
高等职业教育由于其培养方式的特殊性,对学生的实际操作能力和应用技术的培养能力较为注重。因此,要达到这一目标必然对学校的硬件条件有较高的要求,这就要求高等职业院校必须具有先进的教育教学设备,完善的实训基地以及齐全的教学设施等,这就对因而对资金的需求较多。而反映在经费投入方面的主要问题有:首先,职业教育经费占教育总经费的比重依然偏低。高等职业院校的举办者中政府所占的比例较大,而各级政府对教育资金投入不平衡,地方政府把资金主要倾向于基础教育,对高等职业教育的经费投入不足,根据黄莹满;其次,教育经费投入结构失衡。高等职业教育预算内经费增长缓慢,政府的投入远远低于高等职业教育规模的增长。再次,没有建立起稳定的高等职业教育经费保障和管理机制。虽然,2015年,省财政厅、省教育厅联合下发《关于建立以改革和绩效为导向的高等职业院校生均拨款制度的意见》要求2016年全省高职院校生均拨款标准要达到11000元,2017年达到12000元。省财政将逐步提高省属高职院校生均拨款水平,各市也根据本地区经济社会发展水平、专业办学成本、学费收入等因素,科学合理地确定高职院校生均拨款标准,并逐步形成动态调整机制。但是受各地生源、经济发展水平的影响,政府拨款并不能满足办学需要。近年来,山东省政府针对高等职业教育的一些薄弱环节建设了一批项目,但从整体上看,这些项目的建设具有阶段性和突击性特点,而且覆盖面很窄只有部分学校收益,缺乏长期稳定的经费来源保证机制。
4、政府管理错位
政府的管理错位主要体现在招生政策和职业教育类型组合协调上。首先,在招生政策上,山东省各职业院校的招生都是由省教育主管部门决定,这种招生制度的招生指标数与毕业生就业率不挂钩,导致了有些毕业生就业率高的学校招生指标数却很少;其次,在职业教育类型组合上,当前的一些院校把精力用于开办经济效益较高的文科或管理类专业,而对社会急需的实用型工科专业开办过少,为第一、二产业培养的人才较少,与社会需求相左。
(二)学校办学机制需要改进
1、培养方向需要更加清晰
我国职业教育存在培养方向定位清晰度不高的问题,由于无法正确地掌握社会对劳动力的需求信息,我国职业教育在部分专业设置方面存在一定的不确定性,从而使职业教育的培养结构与社会需求不匹配,失去主动性。反映到现实中即:企业招工难,,找不到合适的人才来从事特定的岗位,而同时又有大批的毕业生无法就业。这充分暴露了我国职业教育供需结构性矛盾,造成人才浪费,高等职业教育特色不明显,也存在盲目性。职业教育肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业的重要职责,面对招生相对弱势,职业院校立足打好“技能”、“特色”、“职业”、“就业”,才能顺应时代,跟上社会发展。
2、专业改革需要与时俱进
目前的高等职业教育并没有很好地适应社会经济发展的需求和学生自我实现的需求,人才培养的规格与经济发展相脱节,究其原因,主要体现在专业设置上。第一,专业覆盖面过窄,不能适应经济结构多样性和产业结构全面性的特征,在提高学生基础理论和技术能力方面存在缺陷;第二,盲目追求设置热门专业,导致各个学校专业趋同,没有通过科学的分析和市场调研并结合学校本身的条件加以设置。第三,没有根据本地区经济和行业的发展及时调整传统专业,未及时做到专业改革。最终导致一方面企业对高技能型人才的需求得不到满足,企业发展受限,另一方面又有大批的高等职业院校毕业生找不到面临无法就业,无法找到适合的工作。
3、实训基地和“双师型”教师队伍不足
山东省的许多高等职业院校的办学条件与以前相比并没有很大的改善,教学实践基地不足,实验设备落后、陈旧,根本满足不了生产实际的需要。另外,师资队伍方面,第一,师资数量不足。据2016年山东省教育事业发展统计公报显示,2016年山东省普通高等教育在校生人数为207.79万人,教职工数为15.03万人,师生的比为1:13.83;而高等职业教育师生比,1:28.12,高等职业教育教师配置远低于普通高等教育师资配置。其次,“双师型”教师缺乏。在前期有关山东省高等职业教育的调查研究中,发现部分教师理论知识丰富,但是缺乏实践能力。
(三)社会参与度需要进一步扩大
虽然高等职业教育是与社会、经济发展联系最紧密的教育类型,但是由于受到传统观念的影响,山东省的高等职业教育并未真正意义上得到学生和家长的青睐,进入职业院校学习的学生被看成是“学业失败者”,职业教育被称看成是次等教育,是大批学生不能进入大学学习的第二选择。
除此之外,高等职业教育也没有得到企业的重视,行业参与职业教育的机制还不健全,共建双赢的局面还没有建立起来。高等职业教育主要在于培养学生的实际操作能力和解决一线问题的能力,而这种能力的获得仅仅靠课堂的学习是远远不够的,学校必须跟企业联合,使学校的教学过程尽可能贴近企业,实现产学研结合。山东省是我国的经济大省,制造型企业密集,电子产业、软件产业需要大量的职业技术人才,而山东省很少有企业自己兴办高等职业技术院校或者参与高等职业技术院校的兴办,没有很少地将当地的劳动人就地转化。德国联邦劳动局从2008年开始就通过经费补贴的方式对增加和扩充学习位置的企业给予相应的补贴,企业参与职业教育的动力也大大增加。而山东省的现实情况却是参与合作的企业并没有给职业院校足够的经费支持,职业院校也没有因产学研合作而在学生培养方面有多大的改善。总之,高等职业院校的各项工作并没有得到社会各方的广泛参与。
社会参与度不高的原因很多,一是政府主导、社会参与的办学体制还没有形成;二是缺乏社会广泛参与专业建设的机制。由高职教育界、科技文化产业界及政府部门代表共同组成的地区性学科专业建设协调机构尚未健全;三是多元融资渠道还没有建立,根据蒋小会等人的研究,目前高等职业教育社会捐赠的资金不到1/20。
(四)就业制度下高职教育管理存在的问题分析
当前劳动就业制度改革是要建立国家宏观指导下的市场竞争就业模式。这种劳动就业制度改革的取向包括:劳动要素从行政配置转变为市场配置,使市场在劳动力资源配置中起到基础性作用,劳动力直接进入劳动力市场,竞争就业;建立和完善劳动预备制度,对新生劳动力劳动就业前追加若干时间的职业培训与相关教育,有效提高劳动者的素质,同时缓解就业压力;进一步推进学历文凭证书、职业资格证书的”双证”就业制度,培育和开发劳动力市场,促进职业技术培训等。这种新型劳动就业制度的最终确立,迫切需高等职业教育进行调整与改革,以适应市场需求,促进就业。但目前我国高职教育在专业设置、培养模式等方面存在一定问题,不能适应劳动就业制度的改革。
1.理顺管理体制,形成有效的管理机制,建立适应市场的管理模式,一直是我国职业教育改革重点研究的问题。改革开放以来,我国职业教育管理体制沿袭的是“条块结合,以块为主”的管理格局,形成的模式是谁办学、谁管理、谁受益,办学与管理和二为一。这种管理体制存在着多头管理、职能交叉、统筹乏力、资源难以形成整体优势,办学效益较低等问题,难以适应社会经济发展的需要。
2.高等职业教育的培养目标是“培养一大批具有必要的理论知识和较强实践能力,生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才”,突出体现了高职教育的社会性和职业性。高职教育的重点应该放在培养学生的动手能力的这个基点上,以实际操作能力为本。但动手技能是要靠大量的实践教学来培养的,而实践教学条件的建设和维护需要大量资金。而现在许多院校或是从办学的经济效益出发,或是因资金来源不足,这方面的投入还远远不够,造成高职毕业生在技能上显现不出优势。1999年开始的高校大幅度扩招,不少地方高等职业教育是从无到有,从小到大,可谓“跨越式”发展。而这样的急剧发展使得准备工作根本跟不上需要,几乎所有招收高职生的院校都存在着师资、实验实训条件、实习基地、教学培养方案、课程设置、教材等方面的问题,许多学校为了扩招而仓促上马,导致了目前总体上来说高等职业教育的先天不足、水平较低的状况。
3.职业学校的专业设置缺乏市场导向性,与区域经济发展和行业需求“错位”,表现为热门专业,如财会、文秘、计算机等“遍地开花”,专业设置追求低成本、短期见效性,工科类专业受就业岗位与就业环境的影响,数量与规模在逐渐萎缩,新兴产业专业相当缺乏,如物业管理、保险、营销、设备.维护与维修等专业,市场需求大而职业学校因设备、师资、教材的局限难以承办,造成高职学生特色不鲜明,市场认可率低、就业困难。
4.高等职业教育与普通本科教育对师资的要求是有差别的,要求教师既有理论知识又有实践经验和动手能力,这样的“双师型”教师现在尤为缺乏,这明显阻碍了当前高等职业教育水平的提高。而当前高校一刀切的教师职务晋升条件,注重学历和学术水平,轻视实践能力。使得“双师型”的教师看不到前途,明显不利于“双师型”教师队伍的发展。
5.高职教育在教学内容、教学方法等方面存在着知识老化、方法陈旧落后、理论和实践相脱节的现象。由于高职教育较之成人高等学历教育起步要晚,故教师在教学上更多地沿袭了学历教育的教学方法;同时对高职教育所界定的“技术应用”以及理论上的“必需、够用”的原则作简单、片面的理解,教学和研究的学术性不强,任课教师对生产、社会实际了解不多,缺乏实践经验,理论和实际脱节。另外,课程的结构不合理,基础理论和专业课程比重过小,学生缺乏可持续发展的能力,后劲不足。从教学课程的设计和安排来看,仍然是“三段式”,即第一学年是公共课,第二学年是专业基础课,第三学年是专业课。这种模式的最大弊端是它的学术性和理论性课程比例仍然较重。真正的职业技能学习只占三分之一时间,而且这种时间也难以保证。这主要由于真正的技能课和实践课往往放在第三学年,而这一学年由于高职大专生就业的严峻形势,学生容易分心。再加上难有理想的实习和实操场地,往往使得最后一学期的实习时间成为学生跑工作的时间。从教学方法来看,“学生排排座,教师满堂灌”的现象并没有从根本上得到改变。这种仍然以教师为主导的教学方式,难以真正发挥学生学习的主动性和积极性,创新性和实践性。从考核方式来看,笔试仍是主要形式。这种方式难以正确评价一个学生的职业技能水平。更主要的问题是,它为学生提供了错误的行为观念,即死记硬背知识仍是学习最重要的东西。
6.由于高职教育更多地关注学生专业能力和技术应用的培养,从而忽视了一些非智力的、非技术性的因素,如价值观念、道德水准、意志品格、心理情感等等。学生的德育目标要求过低,人文素养不高;过于彰显个性,以至缺乏合作意识和集体主义精神。

  四、国外发展高等职业教育的经验借鉴

高等职业教育在发达国家起步较早,有数百年的历史,政府在高等职业教育中起着重要的作用,也在不断地变换着角色,在众多的欧美发达国家中,美国、德国、英国等国家的高等职业教育管理模式尤为值得研究和学习,本章主要系统总结这些国家高等职业教育在教育管理方面的做法,希望能对我国高等职业教育的管理创新有所启示。
(一)加强立法、完善制度
西方发达国家政府负责制定法律法规、理顺体制、保障法律法规落实,通过立法的手段促进高等职业教育发展。
美国的职业教育立法在1862年国会就通过了《莫雷尔法案》,该法案是美国高等职业教育史上最早也是最重要的法案之一,首次从法律的角度促使美国职业的快速有序健康发展,从此,美国的职业教育成为高等教育的一个重要组成部分;1963年,美国制定了《职业教育法》,保证职业教育的地位和范围;1994年,克林顿总统签署了《学校—工作多途径法案》和《2000年目标:美国教育法》,推动美国高等职业教育改革。
德国职业教育最重要的法律有:《联邦职业教育法》(1969年)、《联邦职业教育促进法》(1981年)以及《手工业条例》(1965年)、《联邦劳动促进法》(1969年)、《企业宪法》(1972年)、《联邦青年劳动保护法》(1976年)。2005年4月1日将《联邦职业教育法》与《联邦职业教育促进法》合并,经修订后颁布并实施新的《联邦职业教育法》。《联邦职业教育法》(1969年)规定了各类职业教育的设置标准,《高等职业促进法》强调高等职业教育的改革,2005年颁布并实施的《联邦职业教育法》重新确定了职业教育的目标、职业教育的宗旨。
澳大利亚自20世纪70年代以来,就通过立法的形式推进职业教育的发展与改革,逐步建立起由若干法组成的有关职业教育的法律体系,在纵向上包括联邦(中央)法和州(地方)法,横向上包括职业教育与培训法、澳大利亚技术学院法、职业教育与培训经费法、劳动场所与平等法等,这些法律就澳大利亚的职业教育体系、职业教育发展规划、职业教育管理、经费筹资渠道、行业企业参与等重要内容进行了规定,并建立了审核、监督与处罚制度,可操作性和制约性强。职业教育法律体系关注职业教育的质量与教育公平及其对社会经济发展的作用,并能根据时代需要进行及时修订和补充。
(二)重视规划、加强管理
在美国,董事会制被各种社会组织采用,采取股份制公司管理模式,社区学院负责高等职业教育的主要职责,董事会授权学院院长,采用院长负责制。各社区学院都有自己的董事会,一般由政府成员、企业界代表、社区区民代表等组成,人数不多,每年定期组织召开会议。董事会的职责比较全面,负责教育规划、经费筹集、院长等其他管理人员的聘任、监督教学以及对外联络沟通等。学校里的各项具体工作由院长负责,院长会定期并向董事会做报告。
在德国,地方政府主要的作用是出台相关的职业教育管理条例、管理办法。紧密围绕联邦政府的基本法律法规出台,对职业教育的培养目标、办学条件、经费来源、专业设置、生源来源、教师招聘管理制度等都作了明确的规定,而且执法严格,使得政府、学校、企业权责明确、有法可依。地方政府根据各州的具体情况制定相应的实施条例和细则,并根据这些条例和细则具体执行联邦政府的规划。
澳大利亚的职业教育主要由州政府负责,中央政府主管大学教育,州政府主管技术教育,管理的大部分职能由州政府承担。联邦政府负责制定有关职业教育的大政方针,确定全国学历结构体系和质量监控体系,制定证书和文凭标准。联邦政府下设国家培训总局和国家职业教育研究中心。国家培训总局是联邦政府管理职业教育的决策机构,国家职业教育中心是联邦政府管理职业教育的咨询机构。
地方政府作为领导者,需要具备引领作用,统筹谋划,把职业教育工作纳入目标管理,可以作为对主要领导干部进行考核的指标,确立地方政府的主导地位,明确各个相关部门的权利义务和责任范围。由于我国各地区在自然地理条件,资源禀赋、资源配置、经济发展水平方面都存在比较明显的差异,导致不同地区对人才的需求各具特色,有些人才是全国共同需要的,有些人才是只有当地或者少数几个地区需要的,因此职业教育要更加突出地方特色,按需培养。因此,在保证中央教育大政方针的前提下,将职业教育的管理权下放到地方政府,给地方政府更多的管理权,增强地方政府的自主权,保证各地政府能够根据实际情况,因地制宜,因时制宜,因地施策,制定当地职业教育发展的政策、法规、模式等,推动当地高等职业教育发展,使其真正为地方经济服务。
(三)提供经费、加强保障
美国的高等职业教育是以政府为主的多渠道经费筹资方式。美国的职业教育拨款一直呈现上升的趋势,经费大部分来源于州政府的拨款、地方政府拨款以及向学生收取的学杂费,其中州政府拨款是经费主要的来源渠道。杨志荣(2015)比较了中美职业教育经费,发现美国州政府拨款,地方政府和学杂费所占比例之和占总经费的70%以上,为美国的高等职业教育发展提供财力保障。德国高等职业教育的教学经费保障充分,办学经费主要由地方政府承担,属于公立性质,新建和扩大职业院校经费由州政府出资。学校日常的教学经费除了少部分需要学生负担外其他大部分也由州政府划拨。
在澳大利亚,公共职业教育经费的主要来源有:联邦和州政府拨款、学费、公立职业学院的服务收入。州政府的拨款占主要部分,一般在57%左右。澳大利亚的职业教育经费不是直接划拨,而是采用购买教育培训的方式,根据学生的课时量来计算。
(四)注重实践、促进院企合作
各国在发展高职教育的过程中都非常注重加强教育部门与生产部门的合作、学校与企业之间的联系,强调培养学生的实践能力。德国的“双元制”、口本的“产学合作”都是工读交替的办学形式。德国的“双元制”的主要内容是:培养一名合格的实用人才,必须通过企业和职业学校两大系统的密切合作来进行,学员要先向有资格招收学徒的企业报考,录取后与企业签订合同,成为企业的学徒,同时,学生又在职业教育机构进行学习。口本的“产学合作”主要包括产业界在办学上的合作、技术训练上的委托、人事上的交流、资金上的资助等方面。工读结合模式不仅给学生提供了基本知识,而且保证学生在做好就业准备的同时具有较高的就业能力和创造能力,这种培养模式己被各世界国家普遍采纳。
高等职业教育以培养实践能力为主,学习毕业后直接进入企业工作。因此,加强院企合作必不可少。首先,在培养模式、课程设置上,要积极引导企业参与,了解企业对专业人才的需求。德国在高等职业教育中实施的“双元制”就是企业与教育合作的一种模式。其次,鼓励优秀企业家教学、讲座,分享企业的发展理念、素养要求,美国各级地方政府及高等职业院校都设有行业咨询组织,由本学科理论扎实、经验丰富的专家组成,其主要职能是联系企业、协调政府与企业、企业与院校之间的关系,为政府和学院提供企业的用人标准和质量需求,向企业推荐人才,把学院的教育推荐给企业。最后,积极搭建校企合作平台,高等职业教育目的性强,以就业为导向,学生需要在学习中实践、在实践中学习。政府及学校需要和企业建立一个良好的合作平台,使学生能够学有所用,学有所得,提高教学的实践性。
英国的高等职业教育强调学生的实际操作技能,有利于学生直接就业。英国为培养企业适用的工程技术人才,实行了“工读交替制”的合作教育,即人们常说的“三明治”教学计划,学生中学毕业后,先在企业工作实践一年,接着在学校里学习完二年或三年的课程,然后再到企业工作实践一年。他们认为“三明治”教学计划能把工程设计、研究、实验与教学融为一体,使学生能在所选择的典型工业环境中学习,并伴有各种社会、经济、生产革新等活动,它不仅给学生提供适当的理论知识并与实践相结,而且使学生在做好就业准备时,具有较高的技能和创造力。
德国的“双元制”培训体制:所谓“双元制”职业教育是一种企业(通常是私营的)与非全日制职业学校(通常是公立的)合作进行职业教育的模式。企业主要进行实际操作技能的训练,学校注重理论知识的传授。在这种模式下,受培训者首先要同企业签定培训合同,以学徒身份在企业内接受职业技能的培训,同时,又以学生的身份在职业学校中学习相关的专业理论和普通文化知识。受训者容易将所学的理论知识与实践经验结合起来,以提高自己的工作能力。“双元制”模式的精髓,就是始终坚持以就业为导向,以培养高技能、高素质的技术工人为目标。

  第四章以就业为导向的山东高等职业教育管理创新建议

以就业为导向,深入推进和促进山东省高等职业教育的发展,不仅体现了高等职业教育的主要特征,反映了人民群众的迫切需求,同时也是山东省高等职业教育适应社会经济发展的必然选择。本章立足于山东省情,从转变政府职能、改革管理体制、管理方法,完善高等职业教育保障措施等方面着手,探讨山东省高等职业教育发展的思路和对策。

  一、树立科学的发展观,全面推进政府部门职能的转变

转变政府职能是深化管理体制改革的核心和关键。政府部门和高等学校要各司其职,政府部门职能主要体现于教育的规划和立法、经费的管理与控制、教育的评估与监督等三个方面。高等学校作为办学实体,应具有与其功能、职能、任务等相匹配的权利,在招生考试、专业设置、教学安排、职称评聘等方面拥有自主权。政府部门要依法行政,指导高校尽快建立健全面向社会、依法自主办学和自主管理、自我完善、自我发展和约束的运行机制,这样才能真正实现国家所有权和高校办学自主权的相对分离,增强高校主动面向市场,自我竞争的能力。
转变政府职能是深化行政体制改革的核心,实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么,重点是政府、市场、社会的关系,即哪些事该由市场、社会、政府各自分担,哪些事应该由三者共同承担。政府职能转变的核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,这对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的现实意义。
高等职业教育作为一种准公共产品,单纯依靠政府或者市场是无法满足供给的,因此需要界定好政府与市场的关系,需要合理界定地方政府的角色,将政府职能和非政府职能、确定性职能和非确定性职能恰当地区分开来。在市场经济条件下,处理好地方政府与市场的关系和界定地方政府在高等职业教育管理中的职能边界,必须把握“以市场为基础”这一基本原则,强化政府的宏观管理,围绕市场有效运行来界定和规范地方政府在高等职业教育管理中的职能边界。
高等职业教育管理领域的问题,从根本上说是地方政府、高职院校和市场(企业)三方关系的问题。在市场经济体制下,地方政府在高等职业教育管理中要完善地方政府职能结构,减少越位、弥补缺位、杜绝错位,就必须在理论上深入研究和正确把握地方政府与高职院校、市场以及中介服务机构等第三部门之间的内在关系。长期以来地方政府与市场之间摇摆的惯性思维模式,没有注意到第三部门和自身组织的作用,理顺这种关系,就必须转换地方政府角色。
(一)单边治理向多边治理转变
实现从强势或者无限政府的单边治理向有限、有效地方政府、企业和高职院校共同参与的多边治理转变。政府,特别是中央政府要有选择的退出高等职业教育管理的某些领域,将权利下放到地方,真正围绕高职院校自主办学和独立办学机制的建立和改善,围绕提高优质质量的技能培训和优质教育水平来实施教育行政。这里需要补充的是,这种教育行政的有限性并非减弱地方政府教育职能,而是使地方政府顺应时代,对高等职业教育行政管理更加合理和高效,而非像过去那样责任不清,管理混乱,抓不住主要矛盾。这既有现实合理性的一面,也是技术合理和价值合理的要求。实践证明,管理越死、越严格,越容易越位。因而,中央政府(主要指教育部)应对高等职业教育招生计划、学科专业设置等减少指令性,加强指导性,将规范和自主结合起来,同时重视市场的合理调节。地方政府着重于调控、规划未来的学科布局和学科结构,并出台相应的发展政策,以积极引导高职院校的发展。地方政府应建立起相应的监督机制以防高职院校行为失范,激励学校对其自身声誉与生存境遇负责。
(二)管制型政府向服务型政府转变
我国经济从低级发展模式转向高级发展模式,需要政府职能的转变。同样,实现高等职业教育管理的现代化,政府的职能也需要转变,从管制转为服务,真正显示出政府服务的公共性。中央政府与地方政府提供的服务,既包括制定长期的制度规划、建立长期稳定、公平合理的教育资源配置机制,如建立健全高等职业教育的法律法规;也包括建立良好的市场秩序以及为高职院校提供公平竞争的外部环境等间接服务形式,如加强对高等职业教育的社会中介服务组织的培育、认可和监管,引导和推动中介组织的自我评估和社会评估的不断完善;还包括中央政府发布的各类推动高职教育发展的信息,为学生提供信贷优惠等直接服务形式。政府的这种服务模式仍然遵守地方的各项规则,但是己经不是强制性的管理,“管”的过程、方式、范围、内容等都必须符合相关的法律规定和法定流程。同时,在管理方式上,政府和高职院校站在平等的位置上,采用公平对话与协商的模式。简而言之,地方政府教育行政管理的权威性不等于强制性,高质量的公共服务也是地方政府教育行xxx威性的重要来源。就高等职业教育管理而言,地方政府一方面要以法律法规、政府职责中寻求其行使教育行政的合法性和权威性;另一方面,地方政府要开阔视野,要在为本地区高等职业教育改革与发展提供制度保障、政策支持、财政扶持、质量监管等高品质公共服务中积累和实现其教育行政的合法性和权威性。

  二、加快高职教育学制改革,加强教学评估

前不久,教育部等七部门出台意见,十分明确地提出,高等职业教育基本学制逐步由三年过渡为两年,以两年制为主。这是职业教育观念的重要改变,符合我国经济发展对人才的需求,能更好、更灵活地适应市场对技术应用型人才的需要。随着我国现代化建设进一步加快,产业结构发生了较大的变化,知识密集型产业在各行业中所占比例不断增加,各个行业都存在着技能型人才短缺的现象,高等职业教育的学制改革既缩短了培养周期,又加快了培养技能型人才的步伐,适应了我国目前高级技工短缺的形势需要。
(一)加强产学结合,提高教师的实践能力
大力开展校企合作,抓好现有在职教师的培养和培训力度,鼓励和支持青年教师攻读在职或定向硕士研究生,分期分批地选派教师轮训,到重点高校进修学习或作为访问学者、联合搞科研项目等形式使教师水平得以提高,实现学历和知识结构的优化。立足于高职院校的师资培训和培养,使现有教师向“双师型”教师转变。这就必须构建全新的高职师资培训和培养机制。主要途径是参照德国“双元制”和瑞士“三元制”的经验,在政府的支持下,依托相关高等学校和大中型企业,让高职院校和产业界广泛合作,共建“双师型”教师培养培训基地,建立独特的高职师资培训机制。
(二)建立良好的教师引入机制和考评制度
以自己培养为主,引进为辅,调剂余缺。教师的补充无论是从高校毕业生中选拔,还是从企业调入,始终把质量放在首位,实施严格的引入考核程序;积极
为教师创造宽松的工作环境和生活环境,改善和提高教师待遇,使教师岗位成为
吸引人才和留住人才的岗位;量化教师业务考核指标并与待遇挂钩,实行多劳得
多,优劳优酬;在职称评定中,打破论资排辈的传统习惯,按水平、能力、素质
和业绩等因素考核,逐步推行教师职称评聘分开、按岗定酬、竞争上岗。
(三)重视教学质量,加强教学评估
高等职业教育的效果如何,在各类同类院校中处于什么位置,课程设置是否合理,办学水平是否先进,要回答这些问题,就需要对教育质量进行评估。质量评估是检查高等职业教育的质量进行一个科学评判,既有量的测度也有质的评判。从职业教育发展的角度看,开展高等职业教育质量评估,价值判断只是一种手段,不是目的。通过评估,以评促改,以评促建,促进高等职业学校改进教学方式、提高管理水平,提升办学水平,狠抓教育质量,使高等职业教育培养的人才能够更好地走向社会、适应社会、服务社会经济,地方政府作为最重要的质量评估主体,要建立高等职业教育的评估体系,制定评估办法,定期对高等职业教育进行评估,并落实整改措施。

  三、构建以就业为导向的山东高等职业教育运行主体模型

本文通过对高等职业教育基本概念的解读和对国外高等职业教育管理模式分析,结合山东省高等职业教育的发展现状,提出要发展当前的高等职业教育就必须建立一个以就业为导向,政府宏观调控、市场自动调节、学校办学灵活以及社会力量广泛参与的高等职业教育运行主体模型。(见图5-1)
就业导向下的山东高等职业教育管理创新研究

  图5-1以就业为导向的山东高等职业教育运行主题模型

  从上图可以看出这是一个“四位一体”的运行主体。其中,政府宏观调控是高等职业教育端正办学方向、政策完善和宏观协调发展的保证;市场自动调节是学校面向社会、面向市场的必要手段;学校办学灵活是调动学校主动性和积极性,发挥高等职业教育最大效益的前提;社会力量广泛参与是高等职业教育发展的强大动力。这四个要素相互协调、各司其职,为实现高等职业教育的就业目标而保驾护航。
从前文分析中系统科学“三原理”的角度出发,考虑高等职业教育的运行机制的五个子运行机制,在以上主题模型构建下,可得出以下以就业为导向的山东省高等职业教育的运行机制模型图。(见图5-2)
就业导向下的山东高等职业教育管理创新研究

  图5-2以就业为导向的山东高等职业教育运行机制模型

  在该高等职业教育运行机制中,就业是整个运行机制的目标,起着导向作用,其他所有的运行机制都是围绕这一目标建立起来的。而且,这一导向作用是处于不断调整的动态过程中,因此,高等职业教育运行机制必须不断进行调整以符合这一目标要求。从图5-2可以清晰地看出,自组织机制的主要功能是通过高等职业教育系统的自我调节运行,保证与经济社会发展的适应性;供求机制的主要功能是为高等职业教育运行提供动力;调控机制的主要功能是协调调动社会各级力量来促进高等职业教育的发展;制约机制的主要功能是引导高等职业教育向健康可持续的方向发展;保障机制的主要功能是保障高等职业教育的结构、功能,确保其健康运行。这五个机制相互协调,共同作用于高等职业教育系统(政府、市场、学校、社会)。同时,高等职业教育运行机制通过不断地修正和调整,对运行系统有反馈作用。

  四、构建山东省高等职业教育关系创新机制

(一)多元灵活的调控机制的构建
调控机制是指政府和社会通过不同的方式和手段,调动社会各级力量来参与高等职业教育的发展,从而达到高等职业教育的培养目标。以就业为导向的高等职业教育调控机制主要有两种:宏观调控和微观调控。宏观调控是指国家根据社会经济发展的形势,通过法律法规和政策文件、重新配置教育资源,从整体出发,间接地影响高等职业教育的行为,以此来实现人才结构的合理、人才供需的再平衡;微观调控是社会、市场、学校自身对各项行为所进行的调整。
1、积极推行校企合作
山东省的高等职业教育推行以来一直缺乏与企业的互动,由政府来推动已是当务之急。第一,由政府牵头成立高等职业教育委员会,选聘相关产业界、经济界的专家组成,让他们在高等职业院校的专业标准和设置、课程建设和教育改革等方面发挥指导和引领作用。第二,建立校企合作共同培养人才的机制,根据需要可以实施企业“订单式”的人才培养模式,通过税收优惠措施鼓励企业选派优秀师资、提供设备和实习场所等资源。第三,提倡产学研相结合,鼓励高等职业院校通过合作开发、科研成果转让扩大与企业的合作领域,并由政府对校企合作项目给予政策支持。
山东作为经济大省和人力资源强省,具有资本、文化、技术、知识、管理和市场配置资源等要素领域的优势,要利用和发挥好这些优势,积极探索建立政府、学校、企业、社会组织等共同参与的职业教育发展运行和管理体制。以完善校企合作制度为主线,以建设好校企合作典型项目为突破口,规范合作育人过程,保障人才培养质量,形成校企合作良性发展的新动力。
2、合理配置专项经费
2002年,xxxx颁布了《关于加快职业教育和发展的决定》,根据该“决定”要求,山东省各级政府要设立高等职业教育专项经费,补贴冷门专业,引导高等职业教育向政府需要的方向转移;还要通过政策扶持一些即将失传的传统技术,鼓励院校开展相关专业;加大对办学成本较高的工科类高职院校的补贴;帮助困难学生以及对紧缺专业的学生给予免费或生活补贴。
除此之外,实训基地的建设刻不容缓,它是实现高等职业教育就业导向的关键。尤其是在山东教育经费投入不足和企业参与积极性不高的现实情况下,建设一批省级重点实训基地尤为重要。可以采取政府投资、市场运作、校企合作等多种形式,也可以在高等职业教育集中的区域建设一批公共科研基地,使相关院校可以通过统筹协调来合理使用实训,以实现资源整合和共享。
3、优化专业课程设置
由于高等职业教育培养的目的主要是服务当地经济,课程体系要强调理论基础和实践技能并重。在课程设置上,注重学生掌握必要理论知识的同时,确保实践课程,提高学生的职业技能。每个专业必须拥有相应的基础技能训练、模拟操作的条件和稳定的实习、实践活动基地。学校一方面可利用现有的实训条件,通过调整教学计划,加大实践课程的开出时数,并确保实施,尽可能地锻炼学生的动手能力。另一方面,与企业携手,联合办学,开辟技术实训基地,实现实训条件的社会沟通,达到资源共享,使学生在“真刀真枪”的操作训练中,增长知识,提高就业能力。
(二)完善有效的制约机制的构建
制约机制是监督高等职业教育朝着正确的方向发展的机制。为了保证高等职业教育的运行符合以就业为导向,纠正不合理的教育行为,必须对其进行制约。
1、构建完善的高等职业教育法制体系
从第三章对世界几个发达国家高等职业教育运行机制的分析可以看出,要发展高等职业教育,必须要有强有力的法律保障。首先,要结合山东省的自身实际情况,借鉴国内外高等职业教育立法的先进经验,建立适合山东省省情的法制体系。其次,要加强高等职业教育的法制宣传管理,政府及各级教育部门要严格执行相关法律法规,约束办学过程中的违规情况,防止出现越权、侵权的政府行为,维护高职院校的办学的自主性和独立性。最后,要完善高等职业教育办学的监管体系。有效的法律制度是保证高等职业教育健康可持续发展的基本前提和相应保障。与此同时,政府还应对高等职业教育的教学质量、办学水平等进行实时监控和定期评估,对其教学和管理方面予以严格把关。
2、构建高效的高等职业教育竞争体系
第一,要推进劳动预备制度和职业资格证书制度。按照劳动法的要求,大力推进学历认证和资格认证的“双证教育”,严格就业准入制度。用人单位在招聘员工时要严格把关,对没有经过职业学校培训和委屈的职业学校学历证书、职业资格证书的人员一律不准雇佣,否则将给与单位和个人相应的处罚。
第二,严格办学资格审查制度。教育行政管理部门要联合行业组织、学会、协会等对中社会力量建立严格的办学资格审查制度。不仅要对学校的硬件条件做出明确的规定,还要考察其办学定位和条件是否符合山东省社会经济发展的需要,避免不符合市场需要的建设。
最后,建立教师资格准入制度。对进入高等职业教育的教师进行严格把关,指定规范的条件和标准,并进行严格的考评,以保证高等职业教育的教学质量。
3、构建完善的高等职业教育评估体系
始终将高职院校学生就业率这一指标贯穿整个评估体系,据此建立评估标准,通过对培养效果的分析和评估,衡量各高职院校的办学水平。对成绩卓著的院校给与表扬、奖励,增强社会对高等职业教育的了解,提高社会认可度。
目前,山东省的高等职业教育教学质量主要是由教育行政部门实施的,评估主体单一,缺乏用人单位和劳动力市场的反馈信息。因此必须转变评估方式,要让相关行业企业、社会团体和新闻媒体等中介组织参与进来,进行全面的评估,使它们能够为山东省高等职业教育的发展提供监督和评价功能。
4、构建有序的高等职业教育管理体系
高职院校要建立以就业为导向的新机制,增强内部的活力,就必须打破传统的办学模式,对内部的管理体制进行革新。第一是进行人事制度改革。打破“铁饭碗”,建立一套竞争机制,合理调配各类人员数量,增强教学教师的数量,减少行政教师数量,并同时强化对岗位的管理。大力推行聘任制。第二要进行收入分配制度改革。建立能者多劳、按劳分配的分配体系,加强工作绩效考核,将其与工资调整、职位晋升、津贴发放和职称评审相结合,激活高职院校内部的活力。
(三)良好保障机制的构建
保障机制是指高等职业教育保障的结构、功能和作用原理与过程。以就业为导向的高等职业教育运行机制的保障手段主要有立法机制和经费投入机制两方面。
1、制定以就业为导向的高等职业教育政策
要从山东省的客观实际出发,在遵循可行性、方向性、规范性、协调性原则的基础上,制定符合高等职业教育的发展方向的教育政策。该政策包括高等职业教育的发展方针、战略规划、激励政策等,统筹调控高等职业教育的发展方向。除此之外,制定鼓励学生自主创业的扶持政策。对自主创业的毕业生进行专业指导、市场分析和法律咨询服务等,快速提高告知院校毕业生的自主创业能力,并通过政策鼓励银行贷款给自主创业的毕业生。
2、建立多渠道资金筹资渠道
建立多元化的经费投入机制。在政府方面,增加各级政府对高等职业教育的财政拨款,规定政府投入比例,投入范围,制定各地区高等职业学校在校学生的人均经费标准。加强高等职业教育经费的管理,提高经费使用效率;政府拨款要实行奖惩机制,不再按人员编制为基础,可以采取综合评估等方式来进行;积极引导高职院校开展各类技能培训,有条件的学校开办校办企业,制定师生科研成果转让办法等,并在税收、政策方面给予照顾。另一方面,发动各种社会力量积极参与办学,鼓励民间资本投入,实现办学经费来源的多元化,从根本上解决经费短缺问题。要认真落实上级有关职业教育专项经费和教育费附加、地方教育附加用于职业教育的有关要求,特别是要按照新的人均公用经费标准尽快落实中等职业学校公用经费,确保教学经费全部落实到位。要根据高等职业院校发展要求,按照区域内中等职业学校与普通高中办学条件大体相当的标准,进一步加强职业院校实习、培训、教学、生活设施等配套建设和信息化建设,切实改善校园环境和办学条件。
3、积极营造职业教育发展的良好氛围
教育部门要把上级支持职业教育发展的各项政策措施,传达到全市各级各类教育师生员工之中;要把职业教育发展当作一项长期的系统工程来抓,在小学阶段进行劳动价值观教育,在中学阶段开设职业指导选修课程,积极培养学生确立适合自身特点和社会需求的职业志趣,努力为人的个性化发展、全面发展奠定基础。新闻宣传部门要加强宣传引导,广泛宣传职业教育的地位和作用,高等职业教育的目的和就业,宣传高等职业教育培养的学生和技能型、应用型、复合型人才在经济社会发展中的重要作用,在全社会营造有利于职业教育发展和各类人才成长的良好氛围。
4、全方面做好就业工作
一是开设就业指导课。学校应把就业指导课作为指定选修课列入了教学计划,计算学分,并组织专家编写教学大纲。学校可根据不同年级、不同专业开展不同内容的就业指导服务。例如,入学之初通过讲座的形式让学生了解企业要什么样的人,自己应具备哪些技能等教育;两年级指导学生对自己进行专业定位,明确自己的职业发展方向;三年级则主要通过就业形势分析调整毕业生的就业期望值,使毕业生尽早地从一个学校人转变为社会人,更好地适应社会的需求。二是学校应成立毕业生就业与创业指导中心,把就业市场引入学校,建立具有高职特色的以学校为主体的就业市场,为毕业生和用人单位提供一个面对面交流的平台,服务学生、服务企业、报务社会,使用人单位和毕业生在“双向选择”中目的性更强,签约率更高。三是完善公共就业服务制度。公共就业服务对于建立有序、公平、高效的高等职业教育竞争机制具有显著的意义,要运用现代化的信息手段,发挥信息网络的优势,为学生在网上进行求职创造便利。第一要完善高职院校就业信息发布制度,定期发布就业信息,组织召开专场招聘会;第二要加大与用人单位的联系,组织企业进入到学校进行供需见面会,提高学生的就业率;第三要沟通就业信息渠道,使学校的就业网络与劳动力市场对接,进行定期的信息服务。

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