城管执法的问题与对策研究

  摘要

我国城市化的进程不断加快,现有城市行政执法的模式,越来越不能适应城市管理需要,于是成立了城管执法部门。城管执法在行政执法的范围内,是全面推进依法治国的重点,关系到广大人民的自身利益。在深入的推进法治化的进程中,城管部门的执法引发了诸多冲突,使城管执法陷入了困境。本文首先确定了研究的背景和研究的目的。分析了研究的意义及国内外的研究现状并确定了研究的方法。主要运用了比较研究法、文献研究法、规范分析法和实证研究法等方法,之后对城管执法相关的概念进行了说明,给城市、城市管理、城管部门、行政执法和城管执法分别下了定义,简要的介绍了城管执法的职能范围和方式,分析了我国目前的城管的执法的现状、城管执法过过程中产生的问题以及出现问题的原因。最后结合国内外城市化进程中城管在执法中的实践,提出了促进城管执法的对策。
关键词:城管;行政执法;经验借鉴;管理实践

  第1章绪论

我国的城管部门行政执法,取得了良好的成绩,围绕城管执法的研究也形成了诸多观点,研究成果不断丰富,王毅教授的相关研究比较具有代表性,以其为代表的研究人员开始了对我国城管行政执法的探索,开始了我国城市管理在法学方面的研究。
在国外有不同机构承担着和城管相类似的服务职能。[1]虽然这些执法人员并不叫做城管,却行使和我国城管人员类似的工作。以西方的发达国家作为代表,这些国家城市管理的行政执法有很强的权威性,也拥有比较完善的法律体系作为支撑,对城市管理的行政执法具有充分法律授权。西方设立专门“城管日”加强管理者与市民的关系,同时采用先进的技术加强其形象的宣传。
本文中采用的研究方法:文献研究法。本文查阅了相关的文献资料,包括各学者的论文、期刊、专著等,使本文的书写有丰富的理论支撑。实证研究法与规范研究法相结合的方法。为本文的撰写提供了丰富的理论依据。在研究我国城管在管理中存在的问题和对策中,要做到规范分析,还要做到要实证分析,这样既能保证研究成果的科学性,又能保证研究成果的实用性。比较研究法,通过列举我国目前城管的普遍执法现状,并同国内外城管执法和城市管理的经验实践的比较,总结出了城管执法成功经验,为我国城管执法提供了可供借鉴的地方。
改革开放后,城市化飞快推进,给城市的秩序环境造成了非常大的压力,使得原有的管理方式出现了很多的弊端。[2]城管执法部门就是为了解决此类问题而设立的。城管执法是城市管理的主力军,在一定程度上促进政府部门的依法行政和我国法制化的建设。然而伴随我国社会的发展和人民在法治建设中法治意识不断增强,城管部门行政执法中出现了矛盾和问题,最为严重的是暴力抗法和暴力执法的问题,城管执法不当加剧了城管执法人员和行政相对人之间的矛盾,不仅严重的损害了我国政府的形象,而且大大的增加了社会上的不安定的因素,严重的威胁到了社会的稳定和谐,所以现阶段如何成功的解决城管执法困境成为了人们关注的焦点。十八大以来,我国城镇化迅速发展,城市的规模扩大,人们对城市管理和建设有了更高的期待,而现在贯彻落实党的十九大精神,实现人民对美好生活的向往,要求我们我国改革城管执法的体系,提升市民生活的幸福感。[3]
城管行政执法问题是近年来人民群众关注的热点问题,这就需要寻找理论的支持。城管执法活动惠及民生,目前我国的城管执法活动也取得了很大的进展,但我国的城管的执法水平仍然普遍较低,城管执法的实践也多是负面的舆论报道,原有城市管理的体制机制不能适应当前需要,现有城管执法的方式也亟待完善。研究城管在执法中的问题并探求原因,既能解决城管的执法困境,又能缓解政府与人民群众的矛盾,这正是本文研究的理论价值。
在城市的管理过程中,怎样更好的为人们群众提供合理、便捷、高效的服务是城管面临的现实难题。[4]因此城管执法也在不断的转变其行政执法的理念和方式,力图解决执法不当所引发的问题,从而建立起更加符合我国发展状况的执法体制。怎样改善执法者与民众的关系、怎样更好的达成城市管理阶段性目标以及现实任务、怎样让广大人民群众积极的参与到城市的建设和管理、怎样体现执法队伍的价值,共同建设美丽中国,是研究本文的现实价值。
国内的研究成果主要是对城管执法的理念以及城管的具体执法行为的研究。[5]国外主要着眼于人性化的管理、法治化的管理、制度化的管理。本文将会从我国城管执法的现状,以及执法过程中出现的问题入手,分析产生这些问题的原因,最后通过学习国内外的相关经验,提出改善我国城管执法的对策。

  第2章城管执法的概述

  2.1城管执法的相关概念

2.1.1城市
城市是现代化文明的象征,是生产力不断的发展的结果。[6]生产力的发展促使大量的农业人口不断地向城市集中,不仅变革了生产关系,而且使经济要素得以在城市集聚。政府的管理能力、国家的综合国力以及国际的竞争力都通过城市的发展水平得到体现。城市的基础设施改造与生活水平不断的提高,农业用地逐渐变成城镇用地,城市数量不断增加,城市的规模也不断的扩大。
2.1.2城市管理
城市管理是政府部门为了维护城市居民的利益,处理城市发展中遇到的问题。[7]通过对城市的基础功能的维护以及对城市的公共空间的管理等,使得城市保持健康与正常的运转,这样一种行政的行为。范围较大的城市管理指对城市中所有的行政行为进行的管理,而范围较小的城市管理指市政管理,包括城市的基础的设施建设,以及社会的公共事务等的管理,这与城市的建设、规划和运行休戚相关。
2.1.3城管部门
城管部门在字面意义上可以理解为两种涵义。范围较广的含义是城市管理,而范围较狭窄的是对城市的行政执法的机构以及城市的行政执法者的一种简称,本文中城管为第二种涵义,即“城市管理综合执法部门”的简称,1997年城管在地方开展试点建设以来,实现了对城市管理的行政处罚权相对集中,这对城市建设管理作了显著的贡献。城管的发展伴随着很大的的争议,从试点工作通知出台,到推广行政执法,城管变革逐渐从试点走向了全国。
2.1.4行政执法
行政执法有两种范围的界定,范围广的行政执法指国家或政府部门依据相关规定的内容进行的行政行为。包括国务院行政机关依据国家的法律法规而实施的各种行政行为,也包括各级的地方政府依据法律法和规章而做出的执法活动,它把社会团体、个别组织以及个人作为执法对象。本文探讨的行政执法,是范围小的的行政执法,即指有关的行政主体部门,依据相关的政策和法律法规,对行政相对人开展的具体行政活动或行为,或是有关的行政主体对其进行的的守法活动,这些行为会对其权利与义务产生重要的影响。这是政府的机关和各行政部门职责的具体落实,是执法部门的具体的行政行为。
2.1.5城管执法
城管执法的简称是“城管”,使得很容易把城管和城市管理相混淆。[8]但是城管执法与城市管理是不同的概念,城管执法侧重于执行,在城市管理中的末端的环节,而城市管理则是指城市的公共管理与社会服务。城管执法中只包括检查、监督以及处罚,将这三种权力都交由一个部门来施行的方式。本文是城管执法,不是城市管理。

  2.2城管执法的职能范围

城管的行政执法范围非常大,能够涉及到人民群众生活的各个方面。但是我国并没有统一规定出其执法的范围,结合当地实际情况,各地市城管执法部门因地制宜的规定出与本地区情况相适应的执法范围。
城管的执法范围可以概括为:一是落实相关的规定,维护城市的秩序,开展与城市管理相关的工作;二是对地区的城管执法进行统筹,加强对人员考评的监管;三是依照相关规定,进行执法工作。城管执法的内容,是依照法律和相关规定,开展城市日常管理以及城市秩序维护,这是城市居民经常接触的活动,也是城市发展的主要内容,它囊括城市发展的各方面;四是开展系统内部的日常建设。良好的内部环境,积极的内部风气,是保障城管工作进行的必要条件,城管不仅负责对外的城市治理,也要负责对内的日常建设,保证城管系统内部的良性运行,系统内容的日常建设越来越重视,不断得到了加强和建设。

  2.3城管行政执法的方式

城管开展的执法活动受到执法的方式限制,主要包括严格执法和柔性执法两种。[9]严格执法与柔性执法之间并存在不矛盾,二者是相互统一的关系。严格执法概括起来分为四类:强制拆除、查封和扣押、封存、拖移和扣留。在城管执法的具体的实践活动中,通常会同时使用多种方式,单一执法方式较为少见。
2.3.1严格执法
严格执法包括:一是强制拆除,有两类形态。一类是城市管理的执法过程中,对与城市的建设容貌标准以及城市的环境卫生不符合的建筑物采取的强制措施,较常见的比如拆除违章广告或违法搭建等。另一类是当事人被查处违章建筑时,不配合行政执法的工作,对违章的建筑,城管要采取必要的行政强制性手段;二是查封与扣押。查封指城管执法时,对涉嫌的货品进行就地查处、封存,对违法违章的行为进行限制的执法行为。扣押指查处无照经营并且无固定的经营的场所的活动,对扣押其不符合规章的材料和物资;三是封存。封存是指行为当事人不按要求进行整改情况下,城管设备和器械进行的强制性的封存的措施;四拖移和扣留。拖移和扣留是对车辆管理而言的。扣留是针对非机动车辆的违章乱停。拖移是指针对机动车辆的,城管行有权将违章停放的车辆进行拖移处理。
2.3.2柔性执法
柔性执法是指执法的态度,以及执法的方式和手段等外在体现,内核中是对法律的坚持,是城管执法的完善与深化。柔性执法采取更加合理和适当的方式,达到更好的行政执法目的。[10]柔性执法要求人性化执法,亦要求严格执法,但不是要强制执法,而是依据法律和法规所确定的权力来执法。柔性执法要执法者充满人文的关怀,野蛮的执法行为不符合柔性执法的要求,不能获得行政相对人的理解与配合。

  2.4本章小结

在城管行政执法的过程中,要给予行政相对人法律范围内的人文关爱,对一切符合行政法规规定的执法程序下,要使人们能享受柔性执法的关怀,这样城管人员的执法行为才能获得人民群众的大力支持和配合,有利于建设良好的执法队伍形象。

  第3章城管执法的现状及分析

  3.1城管执法的现状

城管执法是目前人民群众关注的热点问题之一,与人们的日常生活有着紧密的联系,涉及到了社会的生产和生活的各个方面,保证了一个城市的秩序与整洁。虽然我国的城管执法一直在不断的成长与完善,但是随着媒体对城管人员的暴力执法的行政行为的不断曝光,城管执法出现的问题与错误逐渐显现在人民面前,大大扭曲了城管人员的形象,这使得城管执法陷入了严重的困境。现阶段,城管人员更加注重柔性执法,努力改良自身的形象,积极与人民群众拉近距离。

  3.2城管执法存在的问题

城管执法的人民关注的焦点问题,目前我国的城管执法已经取得了一定的成绩。[11]但是也存在着一些问题,有不同区域的不同的问题,也有城管部门普遍性的问题。本文主要分析城管在执法中的方面的主要问题。
3.2.1执法主体定位不明
我国城管的身份在法律上没有非常明确的定位,城管部门的设立没有遵循组织法中的规定,行政主体的身份不是从规范的成文文件中获得的。因此部分学者把其称作授权行政主体,依据法律法规授权或者行政机关委托来获得职权,这就与城管部门对于城市的相对集中的处罚权和管理权矛盾。在2016年一年就发生了一百多起的城管执法人员暴力执法、行政相对人暴力抗法的事件。人民群众对城管的印象,已经固化成了城管惯于暴力执法。人民群众对催城管执法的行为的不满与质疑,通过这些事件能够表现出来。城管执法的主体定位不明,甚至地位模糊,这也影响了被处罚的行政相对人的权利的行使,不利于人民群众对城管人员的执法行为的配合。
3.2.2执法行为依据不足
我国城市管理工作开始以来,仍旧没有统一城市管理法,城管执法行为无法可依。城管执法工作依旧把《行政处罚法》中第16条规定作为依据,但是其中并没有明确的规定,多是一些原则性的指导和授权性的规定。如2017年的新年刚过,济宁的城管就把市民在街上张贴的春联和福字撕掉了。城管认为无序的张贴影响了市容和市貌,但是这种行为引起了广大市民的不满,认为城管人员的执法依据不明。[12]不同地区的城管执法依据当地的有关法规规章制定,部分条文有时甚至存在矛盾。不同的部门、地方之间面对相同的违法行为,城管的行政行为存在着很大的差异,不具有全国的统一性,这大大的降低城管人员的法律权威性。
3.2.3行政执法程序混乱
我国目前的城管执法存在一个非常严重的问题,即城管人员在执法的过程中对行政相对人的处罚的自由裁量权非常大,不是依据法律法规中对城管执法程序的规定进行的,因此经常出现暴力执法的行为和暴力抗法的现象。2015年在浙江城管在执法过程中,路人黄祥拔进行了拍摄,城管队员发现后双方发生了冲突。数名城管执法人员开始对其进行殴打,引发了围观民众对城管的报复,最终使得多名城管受伤严重。在野蛮执法发生之后,公众参与度不强,群众对城管执法者的印象较差,且怀有严重的偏见,这就很难按照法律进行严格的判定,舆论也使得行政执法者的形象越发恶化。

  3.3城管执法产生问题的原因

我国的城管执法的活动已经取得了很大的进展,但是一系列存在的问题仍旧制约着城管执法的发展与完善,这就要求我们必须努力探求城管执法存在问题的原因。[13]
3.3.1执法者素质低,培训机制缺失
城管执法的体制机制不健全,城管执法人员包括有正式编制的人员,他们通过了统一的考核,具备城管执法所必需的素质,也包括临时的协管员,他们不具备城管执法所必需的素质。2013年湖南城管在行政执法的过程中,瓜农邓正被五个执法者打死,就是因为执法者的法律素养过低。但正式城管人员的数量有限,城市的管理又需要大量的人员,所以存在一部分被聘用的协管人员素质低下的现象,而且临时的执法人员具有较大的流动性,难以得到统一的管理,在出现问题后不容易对其进行责任的追究。部分的城管人员对法律法规以及规章的了解不深入,较低的法律素养使他们无法彻底贯彻人性化执法的精神,还有部分的行政执法者是通过非法的手段成为城管人员,他们没有最基本的文化知识,加之个别的协管员是法盲,对依法治国的理念了解程度不够,经常出现简单粗暴的执法过程,最终甚至出现执法者犯法的现象。
城管人员的入职培训非常简单,内容主要包括与其执法有关的法律法规和工作职责,一般是通过开会的形式进行学习,规模较小、时间较短,缺乏一个长期而有效的培训,使得执法人员的自身素质得不到提高。再加上需要的城市管理者的人员数量庞大,协管人员自身的只有较低的文化水平,使得这部分执法人员在执法的过程中只有管和罚两种手段,执法的方式不能被行政性对人接受,这种不规范的执法行为引发了执法者和行政相对人的矛盾。2017年城管在执法的过程中,被路边卖糖葫芦的老太太用糖葫芦的杆刺进喉咙。他们的自我的保护意识不高,在发生冲突的不能及时化解,容易做成不必要的伤亡。
3.3.2立法程序缺失,执法程序不当
城管执法的基础和前提是有法可依,然而我国常常是先进行实践,后进行行政法律的改革,在城管的实践不断完善后才立法,这种滞后的立法使得在执法的过程中执法者只能选择借法执法,城管执法者只是根据相关的法律文件进行执法,主体资格没有法律的保障,使得执法者在进行执法时的底气不足。再加上政府文件会经常变动与调整,缺乏一定的稳定性,这也使得执法者的执法缺乏依据,折法人员的主体资格受到质疑。
实体正义的前提必须要求程序正义,我国的城市管理的立法不足,一般是地方的试点城市的立法,没有统一的具体的程序性规定,缺乏更高级别低的立法机构的认可,导致城管执法部门对执法行为的随意解释。缺乏法律程序的保证,权力在运行中的混乱与缺乏秩序是不可避免的。违反程序的行为不断发生,究根究底在于城管人员在执法程序上的随意性,这种随意性很容易导致侵犯行政性对人的合法权益,加剧了执法者寻租的可能,出现乱用行政自由裁量权的腐败现象。
3.3.3缺少监督机制,考评不够完善
城管执法出现问题的一个重要原因是监督机制的不完善。近年来我国的城管行政执法的监督机制获得了一定程度的发展,颁布了相关的法律法规,但是着内外部的监督机制仍旧不够完善。城管部门虽然有内部的考核机制,但是追责规定过于概括,出现问题后难以找到应负责任的主体,所以使得考核机制达不到应有的效果。而这种不完善的行政追究机制和问责制度,使得暴力执法有较低的违法成本,执法过当发生后被认为是工作方式不当,不被认为是违法,制约了执法监督的效果。
城管部门的考核评价标准不够明确,奖励惩罚措施不够分明,蕴含着极大地执法的风险,严重影响了执法者的行政效率。城管执法过程中出现问题的重要诱因就是奖惩机制不够完善,城管执法人员在执法的过程中存在着一定的风险,对那些勇于承担风险而努力实现管理的执法者个一定要给予一定的保护,在评价考核的时候应给予一定的奖励措施,激励执法者合法使用自由裁量权,保障行政相对人和执法者的权益。
3.3.4组织管理不强,民主参与不足
城管人员的执法对象多为流动性较强的无证商贩,因此城管执法通常是在人流较大、商贩较多的地区,街头执法的特殊性,影响了执法行为的进行。城管在这种人流量较大的地区进行执法,一旦执法手段运用不当或者执法程序不合法,非常容易引起和行政相对人的纠纷,吸引周围的群众围观,最终有可能演变为群体事件。因此要求城管执法者要考虑各种外在因素,在街头执法的时候,要具备一定的风险意识。
随着法制教育的不断推进,我国的人民群众也具有了一定水平的法律素养,但是法制观念仍然落后与社会的发展。再加上城管执法面对的行政相对人多是文化水平不高,法制观念不强的类型,在面对城管执法时,不了解自己的行为的违法违章性质,认为城管人员的正常执法损害了他们的权益而不考虑自己行为的合法性问题,最终诉诸暴力抗法来躲避城管执法者的处罚。

  3.4本章小结

城管部门随着其队伍的不断扩大和职能的不断增多,各种各样的问题也不断的显现出来。解决问题的前提是寻找问题的最终根源,本章从城管执法者、以及立法执法等角度多方面分析了造成问题的根源,为问题的解决提供了方向。

  第4章国内外城市化进程中城管执法实践

城市人口的不断增加是发展的必然,不同国家的城市发展的水平各不相同,发达国家如美国、法国等最早进入了城市化。[14]以香港作为代表的经济发达的地区,以及诸多发达国家已经步入逆城市化进程。不同国家、不同地区、不同时间所采取的城市管理措施各不相同,但是他们都经历过城市化阶段,都有类似于城管的执法者在行使管理城市的只能,所以挖掘发达地区以及发达国家类似于城管执法的成功的经验,可以为我国城管执法所用

  4.1国外类似城管执法的实践

全球经济迅速发展,加剧了一体化的进程,不同国家的政府部门同样面临着城市发展后如何进行的难题。[15]世界上各个国家都有摆路边摊的普遍现象,不同国家的叫法虽然不同,但城市的管理部门都面临着如何处理非法摆摊和无照经营的问题,其职能都是城管执法的范畴。通过对国外城市管理中对这种现象的处理的方法进行了比较,得出了我国城管执法可借鉴的经验。
4.1.1美国类似城管执法的实践
美国具有非常健全的城市管理法律法规,由于人口种族非常多,加之都市的居民的异化程度很高,更需要严格的法律法规来规范城市居民的行为。美国严格规定了不符合城市管理的各项行为,曾经也推行过禁摊的政策,不过最终失败了,之后在城市中出现的各种流动的商贩数量更加的多,现在美国的法律规定了商贩必须取得营业执照,必须严格的依据法律法规的规定在指定的时间、地点以固定的方式进行营业,为了便于检查,经营使要摆出经营许可证。另外,美国对执法者有明确的规定,不设置专门负责城市管理的城管机构,由警察作为唯一的执法人员,执法人员的总体素质较高,在执法程序也严格依据相关的规定进行。美国鼓励民众监督执法者的执法行为,从而有效的提高了行政执法的效率。
4.1.2法国类似城管执法的实践
法国同样没有独立的城管部门,同美国相同,城市管理的职能依照法律由宪警和警察来实行,在流动摊贩的管理上充分的尊重其人权,警察在具体的执法活动上有灵活的做法。法国规定只有依法办理了营业执照才能成为业主,而且规定业主在街边进行经营的时候不能妨碍到交通的安全,面对违章的行为通常试采用说服教育方式来进行,并取得了良好的效果。在客流量较大的地区,针对商贩的管理非常的困难,这种情况下,再具体的执法管理过程中商品不会被没收,影响交通的经营者会被拘留进行教育,不影响市容和安全的经营者会受到告诫,政府在其中主要起到了服务的作用,法国城市街头人性化的管理得到了业主的支持与配合。
4.1.3韩国类似城管执法的实践
街头摊贩的治理曾经是韩国进行城市管理的顽疾,韩国同样出现过暴力执法的现象,执法者对待摊贩业主的执法活动非常粗暴。但是自1988年举办奥运会起,通过大力发展摊贩的行业协会,使得摊贩认识到了行业规范的必要性,流动摊贩造成的交通拥堵现象得到了有效的治理。韩国政府充分的认识到了流动摊贩大多属于弱势群体,因此商业部授权的认定了那些自发成立的民间组织,事实证明这些民间的商业组织的存在确实有利于便利群众的日常生活。政府不会无故的对摊贩进行强制取缔,业主也都积极的遵守管理的秩序,支持政府的各项决定,二者相互和谐。
4.1.4泰国类似城管执法的实践
在泰国的流动商贩很多,由市政部门来对其进行统一的管理,专门的部门对流动的摊贩进行登记和管理,并对其在指定的街区进行的经营进行监督。无序的摊贩经营必定会给城市的管理造成一定的影响,但是泰国政府认为弱势群体的生存权更加重要,一味地强制执法不利于保障人民的人权,不能因为市容而让人权屈从,而且对摊贩进行强行的取缔不会起到预期的效果,反而有可能形成社会治安的隐患,因此泰国政府免收合法摊贩的管理费,并有警察来维护市场的正常秩序,同时为其他非法摊贩提供了其他的就业途径,保障了合法摊贩的正常经营活动。
4.1.5对我国城管执法的启示
各国的经济发展水平差别很大,以及社会根本制度的不同,对于外国城市管理的经验要与我国的国情结合起来,学习国外的先进的城市管理的实践,促进我国城管的执法能力建设。首先城管执法要秉承人性化执政理念,要充分考虑商贩的生存权,建立能够保障民生的科学的管理体制。[16]其中分类别、分层次的划分弱势群体进行管理,充分的体现出了政府对民众的重视,我国政府也应该充分考虑流动摊贩的利益,变堵为疏,实行具体的差别的管理,设置一些公益性的市场,为弱势群体带来更优质的服务。其次要建立更加健全的法律法规,使城管的执法行为能够有法可依。我国城管执法一直都是借法执法,应制定朱安民的城市执法的法律,是城管执法行为摆脱无法可依的困境,使执法人员能够依据法律行使权力,更好的为城市管理进行服务。最后是建设高素质的执法队伍。城管执法人员的执法效果深受执法方式和行为的影响,要使行政处罚权得到有效的行使,必需要求拥有高素质的城管执法者,部分执法者缺乏执法岗位所需要的基本法律素质,在执法是容易出现暴力执法等现象,不仅破坏执法者的形象,还影响了执法效果。只有执法者具备丰富的法律意识和法律知识,才能具有风完善的业务水平。

  4.2国内城管执法的实践

我国在城市管理领域展开的以相对集中行政处罚权为内容的城管执法改革是对城市行政管理权的一次重新配置,是为了解决我国行政执法机构各执其法、各行其是的现状应运而生的。[17]“城管执法”制度在全国各城市推行以来,取得了很好的效果。
4.2.1香港类似城管执法的实践
香港城市管理的行政职责同样由警察来行使,没有独立的城管执法的机构。但是香港警察不负责对具体违法的行为进行裁决,只负责对其进行调查和取证,由城关法庭对城市管理中的违法活动进行管理,从根本上保障了城管的执法的行为的合理性。香港发放流动摊位和固定摊位的牌照,由此对于摊贩更加的便于管理。这种经营的牌照实行监管和审查批准统一的模式,大大提高了商贩的违法的行为和成本。而且违背城市管理的行为将受到严厉的惩罚,在一定程度上降低了城市管理中的违法现象。
4.2.2武汉城管执法的实践
武汉在理念上对城管执法进行了创新,并在城管执法的体制机制等管理领域进行了改革。首先在理念上进行创新,主要是树立了法制的意识,城管执法过程中依据法律程序来进行,降低了执法的随意性。树立了服务的意识,城管把行政相对人看作平等的主体,尊重其人格尊严。其次在制度上进行了创新,并出台了全国第一部城管法。为了减少与摊贩之间的矛盾冲突,此法规定城管执法人员在执法的过程中必须做到柔性执法。这部法律成为了武汉城管执法的法律基础,开创了武汉城管执法的和谐的局面。最后是在治理上进行创新,让市民参与到城市管理中来,取得了非常好的治理效果。
4.2.3厦门城管执法的实践
厦门建构了关于城市管理的长效机制,转变了为人民治理城市的治理理念。首先在管理上进行了创新,建立了心得城市管理格局,主任由市长来担任。在城市的治理中,做到了充分的发挥城市的管理部门的作用。其次在法治上进行了创新,开创了全国性的城管对土地执法的新篇章。厦门采用特区立法的权力,给予厦门市的城市管理的行政执法的部门管理土地管理的方面的处罚权。最后进行了治理上的创新,采用拉网式来对城市主干道的市容和市貌进行整治活动。实现了与市民共同的缔造美丽厦门的美好愿景。
4.2.4温州城管执法的实践
温州的小型商品集散地全国闻名,对流动摊贩有着温州本地特殊的管理方法。温州和韩国相似,采用了堵住结合的方式,明确具体的道路和区域进行管理。但是温州主要是以堵为主的,在对城市中的流动摊贩的管理方面比较严格。明确规定流动摊贩的规范地区、控制地区和严禁地区,按照每年的变化不断调整。提高了城管人员执法的效率,同时有助于城管人员在执法过程的权威性。
4.2.5对我国城管执法的启示
城管执法在我国部分城市的经验值得借鉴,首先应牢牢坚持以人为本的理念不动摇,城管做到人性化执法。对于流动摊贩并不能够强制的取缔,保护流动摊贩的一些经验值得我们学习。只有解决了民生的问题,才能更好的维护城市的秩序,推进城市的健康发展。其次,不断的完善城管执法的法律保障,佟温州一样强化法律的地位。同时向市民宣传法律,提高城管执法者对摊贩的管理效率。确立更加详细的法律法规,使城管的执法行为有法可依。最后要加强科学的管理手段,分区域治理的城管执法方式值得学习。合理的划分流动摊贩的经营地点,积极了解流动摊贩的经营状况,并为其设置疏导地点。我国的这些城市城管在执法上取得了良好的效果,应该不断学习借鉴并完善下去。我国应建立统一的城关法律,其他的城市和地区应根据本地区的实际情况选择适合区情的方法。

  4.3本章小结

综合国内外的先进经验,可以总结出以下的经验供我国借鉴:一是城管执法要秉承人性化执政理念,二是建设高素质的执法队伍,三是要建立更加健全的法律法规,四是加速城市科学管理变革。

  第5章促进城管和谐执法的对策

我国城市的飞速发展使城管人员的执法工作面临着越来越多的挑战,能否在十九大的新环境下发挥城管部门的作用,起决定性的是在城管执法的过程中出明显的问题是否得到根本性的解决。本章在以上几章的基础之上,探讨了改善我国城管部门执法工作的对策和建议。

  5.1坚持人性化的执政理念

现在的城管体制是以城市为中心的产物,然而城管执法人员的职责是为人民群众提供更加完善的公众服务,城管执法者在一开始就与行政相对人处于对立的状态,把城管执法的行为定位在管理和处罚上,视商贩为罪犯的态度极易引发各种暴力执法的行为,这种关系长时间发展下去将可能产生更严重的对抗性冲突。所以,应向人性化的执法理念转变
5.1.1树立以人为本的理念
城市的主体是人,人是城市管理的中心,必须要坚持把以人为本、保障人民的生存发展放在首位,不断地提高城管的公共服务理念,借鉴企业的服务理念,把为公众提供优质服务作为导向。人性化执法要求严格的执法与柔性的执法相结合,在执法的实践过程中,不断探索人性化的执法方式,积极吸取新观念、探索新思路,不断地适应社会的发展与变化。城管执法者应充分的尊重人格,公正的维护行政相对人的合法权益,在对其进行执法活动时要充分给予人文关乎,使其积极主动地配合城管人员的执法行为,促进法制社会的发展进步。执法者以人为本的最终目的是促进执法行为的有效实施、增强民众的法律意识,使人民群众能够认同理解城管执法的行为,并积极主动地参与到城市管理决策与建设中来,提高城管执法者的执法水平。
5.1.2树立和谐执法的理念
依法执法是和谐执法的前提,和谐执法要求努力改变执法者的理念偏差,城管人员在执法时应该与民为善,让人民群众感受到执法者的亲和力,做到执法为民,最终促进执法过程的和谐。促进和谐执法就必须解决好暴力执法的问题,城管执法者应该用服务态度解决管理上的问题,做到与民为善,重塑城管部门的形象。和谐执法要具体落实到城管执法中来,不应只是一句为了获得人民群众支持的虚假的口号,应该把商贩的生存权作为行政执法重点。

  5.2建设高素质的执法队伍

提高城管执法队伍的素质,要不断的对城管人员进行为民服务的教育,提高城管部门人员的准入门槛,加强对城管协管人员的考察,加强对城管执法者的培训,提供更加健全的责任追究体制和问责制度。
5.2.1提高城管部门准入门槛
城管执法部门要解决暴力执法等问题必须高度的重视执法人员的素质建设,要求执法者必须具有法律知识,提高城管执法者的法律素养。加强城管执法人员的部门准入管理,严格的按录用标准向社会招考行政执法者。在部门内要制定更加严格和健全的考核评价制度,在部门外也要加强人民群众的监督,从而全面的提高执法者的素质。对于那些在考核时没有通过的行政执法人员,应及时对其进行处理,把他们清除出城管执法的队伍。城管部门要加强对执法人员的思想教育,使其成为一支真正能够为民服务的队伍。
5.2.2健全城管执法责任制度
建设服务型的政府的内在要求要求健全城管执法的责任制度。建立城管执法的责任制度,有利于促进城管执法者依法行政,有利于规范城管执法活动,有利于提高城管的执法效率和水平。首先必须进行广泛的社会监督,这就需要把城管的执法进行公示,可以通过在网络上向人民群众公示或者特聘监督员来进行。城管执法公示可以拉近城管与民众的关系,降低执法者的神秘感,有利于树立良好的执法风气,有利于重塑城管执法者的形象。其次要加强对执法者的追究机制,在城管执法过程中依据权责对等的要求,一旦出现不合格的执法或者违法的执法等行为,应能够具体的追究到执法者个人,使其承担相应法律责任。
5.2.3加大城管执法人员培训
培训是获得良好的执法者的重要途径,应树立正确的培训观,意识到城管人员培训对城市发展的促进作用,城管执法部门要开展对城管人员的长期培训,从思想和行动上重视人员培训。在城管人员就职前应进行培训的考核,考核不通过者不能参与城管的行政执法。城管部门加大对人员培训的支持力度,强调城管人员的素质教育,培养能力和素质相统一的执法者,把业务培训和素质教育相统一。城管人员的培训要坚持讲求实效,在内容上要结合实际问题不断创新,提高城管人员解决问题的素养。

  5.3建立健全法律法规体系

由于法律法规不明确,城管行政处罚的实效性不强,设定的处罚标准也比较宽泛,因此急需有关机构能够制定出有关城管执法的法律,来城管执法行为获得民众的认同。
5.3.1制定专门城管执法法律
我国城管执法的立法方面存在着缺陷,要求制定全国统一的法律来解决城管人员执法时依据不足的尴尬境地。立法机关应当统筹我国各地方的城管执法的规章制度,把其纳入各种不同业务领域的法律法规中。目前国家应当通过立法来明确城管执法部门的各项权限,明确行政相对人不予配合所应承担的责任,也应当对于城管机关执法相关的各机关进行规定。只有这样才能是城管执法得到更好的落实,为各地区城管执法提供法律的保障,促使城管机关与其他有关部门建立起信息共享的机制,提高城管执法的效率。
5.3.2加强城管执法过程监督
目前我国的城管执法机制不断推进,建立健全城管行政执法监督机制是解决问题的重点。这影响着城管人员的执法水平和执法的效率,是解决暴力执法的有效手段。加强城管执法过程监督要求我们要建立纵向的监督机制,即城管部门的内部监督,不同级的城管部门相互监督。要建立起横向的监督机制,即城管部门的外部监督,使人民群众及各种社会组织参与到城管执法监督中来,防止城管执法过当现象的发生。与此同时要加强投诉渠道的建设,使社会各方能够真正的监督城管的执法行为。

  5.4加速城市科学管理变革

城管执法牵动人民群众日常生活,涉及到商贩生存的大事。因此,城管执法者在执法的过程中不能只进行处罚,还行该对其进行劝说教育,加强对小商贩的指导和奖励。城管执法人员应该进行广泛的宣传来拉近与人民群众的关系,在执法过程中说清理由,严格按照执法程序处理问题,把违反的条款说清楚,告知行政相对人救济的方式,这样才能获得理解和配合。
5.4.1建立城管执法互动机制
城管要严格严格依据法律和法规进行执法,勇于承担执法责任。但城管的严格执法不是强制的执法,城管在执法时应加强与商贩的沟通与交流,而不是采取强制的手段对其进行驱赶和处罚。但是商贩并没有可以反映自身诉求的平台,这就要求城管执法部门应建立一个与人民群众的沟通平台,认真的听取群众的意见,在行使法律过程中要充分尊重商贩的尊严,在执法的过程中要先沟通,依据法律程序进行处理,最后才进行惩罚。民众和城管有了交流沟通的渠道,增强了双方的理解,有利于消除敌对的情绪,有效的防止执法中相互对抗的发生,不断地化解执法人员与商贩之间的矛盾,从而有效的提高了城管人员执法的效率。
5.4.2加强媒体正面宣传作用
新闻媒体不断地发展,对城管执法的监督作用也越来越重要。大众传媒可以向人民群众宣传法律的知识,怎强市民对法律法规的理解,提高其法律素养,这有利于降低城管执法时与群众的沟通难度,让人民群众更加理解配合城管的工作。
城管执法部门要积极地利用大众传媒的宣传作用,宣传城管人员在行政执法中做的好人好事,促进城管执法者形象的重塑。如河北省秦皇岛市城管在执法时把老奶奶的水果全部买下来了,被围观的群众传到微博后,得到了人民群众的一致好评。城管执法者也可以联合居委会等组织,展开一些对群众来说喜闻乐见的宣传教育,配合媒体的正面宣传,提高商贩守法的自觉性。加强同媒体的交流与沟通,接受媒体监督,营造城管执法的良好舆论,传播遵纪守法的正能量。
5.4.3建立堵疏结合的管理方式
简单粗暴的城管执法行为严重影响了社会的和谐,在执法过程中很容易面临暴力抗法的现象,与以人为本的城管执法理念背道而驰。我国经济发展迅速,催生了一大批下岗职工和农村的剩余劳动力,如果城管执法方式运用的不恰当,会加剧城管执法的困难。因此城管在在执法的过程中要能够为商贩考虑,不同摊贩的情况要能够区别对待,查清摊贩的情况,对于特别贫穷的摊贩降低准入的门槛或者给予规定的地点,同时思考更多更好的处理方法,在管理上堵疏结合,不断创新管理方法。流动商贩之所以如此之多,主要因为和群众的需求相一致,因此应该对于不同经营热点地区分路段管理,对于市场需求较旺盛的地区,在不影响交通和市容的地区投资兴菜市场,并采取延时或者提早开市,这样不仅能减少商贩违规摆摊的现象,还有利于提升城市的市容市貌。

  5.5本章小结

城管执法既不应该是简单粗暴的暴力执法行为,也不应该是依据人情的软弱的执法,而应当是有正确的执法理念、健全的行政执法机制以及优良的执法程序等特点的人性化的执法方式,只有这样才能不断提高我国城管的执法水平。

  结论

城管行政执法部门成立以来,我国取得了良好的效果,走出了一条具有中国特色的城管执法道路,但也出现了很多问题,城管执法人员与行政相对人的冲突不断,严重的影响了社会秩序,不利于社会的稳定。本文分析了城管执法中产生的问题,探究了产生问题的原因,本文综合国内外城市管理以及城管执法的先进实践,借鉴国内外城管执法经验,并结合我国的国情提出了具有针对性的解决对策,一是坚持人性化的执政理念,积极为执法相对人提供服务;二是建设高素质的执法队伍,提高城管执法的能力;三是建立更加健全的法律法规体系,使城管的工作有法可依;四是加速城市科学管理变革,防止城管权力的滥用。对完善我国其他城市和地区城管执法机制、解决城管执法困境具有一定的借鉴意义,对其他国家有关管执法问题的解决也具有一定的借鉴意义。
我国的城管的执法工作要在不断的摸索中完善,必须依靠执法部门、社会公众及社会组织等各方的共同努力才能实现,要始终坚信城管的行政执法能越来越完善,能够为建设和谐社会做出重要贡献。

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