双王城农村互助养老模式中政府主导方面存在的问题及对策研究

  摘要

农村互助养老模式是综合家庭养老模式和机构养老模式优势、补充其不足的一种新型农村养老模式。一方面,该场所设置在老人们生活的熟悉环境中,减少了老年人因为环境的陌生所带来的困扰,并且老人之间相处不会有很大的隔阂,也有效避免了家庭养老中老人社会交往活动隔断的现象,同时,最大的益处在于促进老人与家庭子女间的情感交流;另一方面,由政府主导,企业、村委会、社会组织等多主体共同参与经营运转,充分整合利用有限的资源和空间,达到节约经济成本的效果。
本次调研通过实地调研、问卷调查、深度访谈的方法,选取寿光市双王城生态经济园区作为调研区域,深入了解双王城生态经济园区农村互助养老模式的供给现状,基于日常生活服务的满意度、老年人活动参与积极性、互助养老模式的供给主体等情况,分析政府在主导农村互助养老模式过程中存在的问题,发现当前政府作为供给者存在缺位越位、作为监督者存在虚位、作为领航者存在缺位错位现象,提出了有针对性的提高双王城农村互助养老模式政府主导方面水平的建议,包括使用PPP模式完善政府供给者角色越位缺位现象;制定法规细则,发挥监督者作用;整合社会资源,培育社会力量,扮演领航者角色。
关键词:互助养老;农村互助养老模式;政府主导

  引言

近年来,我国老龄化程度不断加深,老年人口数量逐渐增加。根据国家统计局的数据,到2020年,中国60岁以上人口达2.55亿人,占总人口的17.8%,是世界上唯一一个老年人口超过两亿的国家,此外《2017年—2023年中国人口老龄化市场研究及发展趋势研究报告》中的数据显示,到2040年,我国老年人口比重将达到21.8%。xxxxxxxx在中国xxxx第十九次全国代表大会指出,要实施积极应对人口老龄化的全民战略。因此对老年人晚年生活的规划、日常生活的照料人员如何进行安排,如何真正实现老有“所”养是当前迫切需要解决的重要问题。
目前在我国,政府作为农村互助养老模式的供给者、监督者、领航者角色,必然要在养老新形势下重新审视自身角色定位,加快政府角色转变,进而引领我国建立完备的农村互助养老体系,以应对当前养老的严峻形势,提高老年人的生活质量,促进社会的和谐稳定发展。

  1绪论

  1.1研究意义

1.1.1理论意义
互助型养老模式弥补了家庭养老、社区养老等的不足,通过老人间的互助,发挥了老年在养老中的主动性作用,给社会生活带来极大的便利,也为社会资源的有效配置做出杰出贡献。因此,通过对互助养老模式存在问题及对策研究,为我国互助养老服务的进一步完善贡献微薄之力。
1.1.2实际意义
本文对寿光市双王城生态经济园区政府主导下的互助养老模式的现状以及其存在的问题和对策进行的研究,有利于找出政府主导下的互助养老模式存在的问题,优化改善互助养老模式的对策。有如下现实意义:
第一,对政府主导下的互助养老模式的现状以及其存在的问题和对策进行的研究,有利于改善互助养老模式的现状。对政府主导下的互助养老模式的相关研究,不仅可以完善互助养老模式的相关理论,同时还可将理论用于实践,找出双王城生态经济园区政府主导下的互助养老模式的问题所在,利用相关理论指导双王城互助养老模式的发展,有利于改善政府主导下的互助养老模式现状。
第二,对政府主导下的互助养老模式的现状以及其存在的问题和对策进行的研究,有利于发挥政府在互助养老中的主导作用,巩固互助养老模式在社会养老模式中的地位,促进互助养老模式在当地的发展。

  1.2研方法

1.2.1文献综述法
在开展调研活动前,首先综述国内外农村互助养老模式的研究现状、发展趋势等,在借鉴前人研究的基础上总结出我国农村互助养老模式的内涵、存在的问题以及对策与未来发展的建议,理出在政府主导下关于农村互助养老模式的内容、政策机制、模式及主要分析思路。
1.2.2问卷调查法
对于农村互助养老模式的当前发展情况以及需求进行了解,采用向寿光市双王城生态经济园区群众发放关于双王城生态经济园区互助养老服务调查问卷,作为发掘农村互助养老模式中存在问题的重要依据,同时也为农村互助养老模式实施规划提供参考。
1.2.3深度访谈法
在广泛采用问卷调查的基础上,结合深度访谈的形式,深入了解农村互助养老工作的发展现状。首先拟定关于农村互助养老工作发展的访谈提纲,与双王城生态经济园区基层工作人员和双王城康养中心相关工作人员进行深度访谈,记录并整理访谈内容。
1.2.4实地调查法
主要是在整项调研活动开展之前进行预调研、认知实习,包括实地观察感知、镇区相关资料、农村互助养老模式发展记录、政府当前角色定位等各项资料收集。
1.2.5总结归纳法
基于之前学者对农村互助养老模式发展的研究,由个体上升到一般,在借鉴的基础上进行创新,从政府主导方面探索农村互助养老模式发展机制。

  2国内外研究综述

  2.1国外研究现状

2.1.1历史沿革
国外对互助养老模式的探索比较早,从18世纪初便开始关注互助养老这一模式,并经过不断的摸索和实践,已经有了比较成熟的理论根底和完善的运行体系,实际运行中也取得了不错的成效。18世纪末期,英国工人阶级间开始盛行一种民间互助组织——友谊社(FriendlySociety),在这种组织下,社员们互帮互助,完成日常生活料理工作。当社员在生活中遇到自己解决不掉的问题时,社团内部成员和其他社团成员都会尽可能地给予帮助。像友谊社这样的组织不断发展,对英国互助养老模式的提出和产生起到了启蒙的促进作用,为互助养老模式的发展奠定了基础。[1]
19世纪中期,英国将社区作为基本单元在解决养老问题上逐渐发挥较好效果。社会养老服务的发展对我国产生一定的影响。20世纪以后,全球性的老龄化、高龄化现象的日益明显,人们对养老服务提出了更多、更高的要求,当家庭不能很好地满足老年人的养老需求时,社区和政府应给予支持,保障老年人的晚年生活,从而形成了以政府为主导的互助养老模式,并一直沿用至今。
2.1.2典型模式
随着人口老龄化问题日益突出,为缓解人口老龄化的压力,发达国家在不断完善社会保障体系的同时,也在探索和实践满足老年人养老需求的多元互助养老模式。金华宝整理并总结了发达国家三种互助养老的典型模式:
第一种是德国的“多代居”模式,该模式是指老年人还是住在自己的家里,根据年龄的不同组成互助小组,由年龄较小的老年人带头,大家一起做家务,组织日常的活动。这种互助养老小团体是由老年人自发形成的,规模较小,不需要政府出资,但是最后的效果很好。
第二种是美国的“村庄”模式,村庄也是一种社区居民自发形成的互助养老组织,它的成立宗旨就是在不产生经济费用的情况下,团体内的成员之间形成互帮互助的合力,改善原有的生活质量,使老年人们在家中或者在自己多年居住的社区里就能享受到志愿服务。
第三种是日本的邻里互助网模式,邻里互助网络是由居住在社区内65岁以上的老人自发成立并管理运行的协会组织。居住在本社区的老年人自愿加入该组织,形成一连串的互助网络。[2]
国外对互助养老模式的理论研究与实践起步较中国早很多,国外普遍认为老年人之间自我的互帮互助更能有利于老年人晚年的身心健康,因此,满足不同群体需求,提供一定的组织环境,使他们能够发展自我帮助、群体互助是解决互助养老服务开展的重中之重。此外,英国与美国的互助组织经历了从非正式组织向正式组织的逐渐过渡,这些观念对我国互助养老服务的定位与发展有一定影响和借鉴意义。

  2.2国内研究现状

2.2.1概念界定
(1)互助型养老
对于“互助型养老”这一概念,不同的专家给出了不同的界定。白华认为,互助型养老就是在政府的支持引导下,老年人自愿加入、互相帮助与扶持,以实现老年人群体内部的自我管理和服务,从而满足老年人的精神情感交流与生活护理等需求的一种全新养老模式。[3]汪霏认为,互助型养老是以老年人作为互帮互助的服务主体,由政府提供场所,老人自主服务和管理相结合,以实现政府、子女和老人等多方共赢的新型养老模式。[4]而刘妮娜把“互助型养老”界定为,在政府领导和扶持之下,组织社会服务力量,机制化、规范化地开展多种形式的互助服务的社会养老方式。[5]
通过对上述互助型养老的概念进行整合,我们可以知道,通俗来讲,互助型养老是“抱团养老”,政府为老年人提供场地,大家聚集在一起,同村老年人互相帮助与扶持。互助养老模式是社会应对人口老龄化的一种自发性策略,在此基础上,政府给予一定的政策和资金上的协助和支持。
(2)政府主导型互助养老
政府主导型互助养老是指政府作为农村互助养老模式的主导者,是互助养老推广和发展的主导者,在互助养老的推广中发挥着重要作用。其主导功能主要体现在政策支持、财政投入、规范引导、监督检查等方面,其基本原则是社区或村主办、互助服务、群众参与、政府支持。[6]
整体而言,政府主导型的互助养老模式在场地建置、资金筹集和运营管理方面具有较大优势,但由于行政手段的干预,往往导致互助中老人的主动性和积极性无法得到充分发挥,他们的主体性地位体现得不够充分,互助养老机构的运行也多依赖于政府的投资和政策支持,一旦政府投入的资金或管理断裂,其可持续性就会成为最大的问题。
2.2.2互助养老模式存在的问题
(1)传统观念浓厚,互助养老认同率低
受传统养老观念的影响,老年人及其子女对互助养老模式的接受程度较低,从而影响了互助型养老模式的推广。牛梦茜在《互助养老模式浅析》中提出:我国传统的养老观念认为家庭养老或居家养老是理想的养老模式,目前一些老年人,包括一些年轻人,对养老的认识还没有出现质变的程度,“面子文化”和传统孝文化在一定程度上阻碍了互助养老的实施和推进。[7]牛思涵指出受传统家庭文化的影响,许多老年人更期望与子女共同居住,并从子女那里得到生活照料和精神慰藉,所以,他们不选择互助型养老模式。[8]此外,于繁苓也表明受传统观念的影响,互助养老的认同率较低,是互助养老难以进一步开展的主要原因。[9]
(2)法律法规不健全,缺少制度保障
目前,互助型养老仍处在探索过程中,没有完善的政策体系加以规范和引导,特别是标准化政策支持的缺失以及相关法律法规制度的不规范,使得这种新型养老模式的推广存在很多问题。鞠璇认为目前互助型养老模式在制度方面有制度建设存在空白和建设标准不明确且难以界定两种问题。互助式养老模式在运作推广过程中执行力度不足,其管理对象、规模、资金筹集、管理规范、互助标准及其他有效考核指标如何进行量化都较为困难。[10]牛思涵提出互助型养老模式的建立缺乏强有力的政策支持且政府在介入互助养老领域时较难掌握合适的度,阻碍了养老组织实现自治。[8]
(3)资金支持匮乏,来源渠道单一
经费是开展互助型养老模式最基本的物质保障,没有了经费的支持,互助型养老模式就很难维持下去。目前,我国大多数互助型养老模式资金的管理,依赖于政府财政下拨款项。资金投入呈单一化的特征。丁艳琳在《国外互助养老模式对我国养老困境的启发》中提出:政府的政策支持力度不够,互助养老的资金支持方面没有长远的规划,易导致在发展过程中存在着很多的不确定性。[11]胡亚光指出目前互助养老主要是依靠筹资建设和社会力量捐赠,但筹资建设以及依靠社会力量支持的方式具有不稳定性。我国的养老服务在多元化资金渠道的建设方面还是比较薄弱,需要着重建设。[12]
(4)服务水平偏低,质量无法保证
服务人员服务水平偏低,质量无法保证导致互助养老模式在发展过程中会遇到很多问题。于敬竹、刘晓奕指出互助养老的推行难以建立起一套标准化的实施系统,服务设施到服务人员再到服务标准的设置都存在一定问题,在服务过程中没有严密的专业服务标准或者流程,人员职责不清,遇到问题经常相互推诿,不愿承担责任,服务质量难以提升,导致其专业化程度难以提高。[13]邓希妍认为由于资金问题很多养老机构难以聘用到高素质的护理人员,很多服务人员缺乏专业护理技术,只能提供基本照顾,不能为老人提供科学全面的照料护理,老人生理和心理的深层次满足更是奢谈。[14]
2.2.3完善互助养老模式的对策与建议
(1)加强宣传,转变老年人传统固化的养老观念
牛梦茜在《互助养老模式浅析》中提出:推行互助养老模式,不仅需要政府的扶持,更重要的是要做好宣传工作,提高社会对互助养老的认识。要加大互助养老的宣传力度,使老年人家庭及老年人自己认识到互助养老的优点和好处,愿意并积极参与互助养老,为推进互助养老提供思想保障。[7]胡亚光认为:政府和社会需要长期借助各种新闻媒介和舆论加强对互助养老模式的宣传,向人们宣传互助养老模式的必要性,让他们认识到互助养老模式的优势所在,从而使人们的态度从传统的以家庭养老为主向社会养老转变。[12]同时史翠萍也指出受传统养老观念的影响,很多老年人对互助型养老模式持排斥的态度,所以政府应该出面大量宣传互助养老模式的优点,使更多的人接受和参与进来。[15]
(2)健全法律法规,完善政策制度
牛思涵在《互助式养老实施过程中的现实问题与对策研究》一文中提出要完善方针政策的制定,推进互助式养老模式的持续发展。首先,要明晰政府在互助式养老模式中的角色定位;其次,要建立与之相关的法律、法规,加强制度化建设;同时,还需要加强诚信体系建设,设定较清晰的服务标准,对服务质量进行有效的评估。[8]刘冰指出政府应结合各地实践,出台相应的法律法规以及针对规范互助养老模式运行机制的相关政策,为互助养老的开展和完善提供指导依据。[16]
(3)加大资金投入,拓宽资金渠道
付强在其硕士论文中指出:在推行互助养老模式过程中,政府应该加大对互助养老服务的资金投入,对其运行的稳定性和长期性提供有力保证,确保当政府财政出现困难背景下,也能够保障对互助养老的资金供应。[1]郭丹阳认为我国的养老体系不健全,归根结底是养老资金不足以满足我国老年人口需求。为此,政府必须从多方面筹措资金,填补养老缺口的问题。[17]此外,鞠璇提出要构建多支柱的资金筹集来源,确保资金方面得到有力的支持。[10]
(4)建设专业化人才队伍,提高养老服务水平
余甜、薛群慧在《国内养老模式现状及对策研究》中提出建设一支专业化的服务人员队伍,是解决养老问题的关键之一。[18]甘满堂、娄晓晓、刘早秀等学者在《互助养老理念的实践模式与推进机制》中指出:要加强对志愿服务队伍建设与培训,深化互助养老服务内涵,积极鼓励志愿者参与到养老服务中来,拓展互助式志愿者服务,使志愿者尽可能地发挥各自的专长,有针对性地开展服务,提高服务效率,打造专业人员和志愿者服务人员相结合的专业化互助养老服务队伍。[19]
在文献整理过程中我发现,国内外的学者们从多个方面对互助养老进行了研究和探索,但是缺少了从政府角度对互助养老模式的分析,互助养老模式的弊端体现在没有相关法律政策的支撑、缺少政府部门的主导力量。我认为,要想更深入地推动互助养老模式的发展,不应该仅从老年人自身出发,更应该发挥政府的主导力量,加强资金投入力度,健全法律法规制度,吸引社会各方力量加入到互助养老服务中来。且在推行此模式的过程中不能因为受到传统家庭养老观的影响就止步,而是应该通过媒体舆论的方式帮助老年人接受这种新的养老理念,互助养老不应仅是家庭养老的“补充者”和社会转型时期养老模式“过渡”者的身份,从其对个人、家庭、政府和社会多方面的产生的积极效果来看,互助养老作为独立的养老模式有很深刻的价值意义。

  3双王城农村互助养老模式问卷调查基本概况

  3.1双王城农村互助养老模式的基本情况

为应对居民老龄化趋势,双王城生态经济园区政府协同各村村委会极探索集机构养老、居家养老和农村幸福院等多种方式于一体的养老服务模式。在原建文芳溪苑游园的基础上,总投资980万元盘活镇区闲置宅基地,建设了一处康养文化中心,打造以康养为核心,以“孝”文化为主题,集生活餐饮、护理服务、乡村文化、活动娱乐、智能体检、老年教育等多功能于一体的立体综合养老服务项目。该项目包括孝德餐厅、日间照料中心、老年活动娱乐中心、智能化体验中心、老年大学教育中心、健康讲座礼堂、心理疏导服务中心、护理中心等七大功能区,为老年人提供专业陪护、健康查体、学习教育等服务,采取“分散居住、集中供餐、医养结合”的模式,由寿光养老服务集团进行专业化托管,通过“政府补一点、村里筹一点、个人掏一点”的方式,为75岁以上的老年人提供一日三餐多方面改善了原有居家养老模式的弊端,为老人提供了一个舒适的养老环境。
项目建成投入使用以来,双王城的老人在这里可以——享受到专业的日间照料服务,一起与老朋友打牌、下棋;一起听养生讲座;一起参加休闲娱乐活动;一起运动健身,强健气魄;一起在老年大学里学习喜欢的知识和技能。伴随心理疏导老师的细心开导以及孝文化的有力传播,给老人们提供了一个舒适安逸的康养环境,让老人尽享时光的恬静美好与岁月流年,真正实现“老有所养,老有所乐,老有所依”。

  3.2双王城农村互助养老模式的特点

3.2.1政府引导,各履其责
双王城农村互助养老模式的运营和管理责任主体主要是政府,从最基本的硬件设施配置到具体的规章制度的建立,从物质配备到社会舆论的引导,政府作为责任主体应起到主导作用。但是毕竟政府还要涉及其它方面的工作,不可能将全部的精力都投入到农村互助养老建设中来,所以寿光市养老服务集团、各村村民委员会以及各志愿者组织等都要在互助养老服务中各履其责,共同维系互助养老模式的发展。
3.2.2互帮互助,多方参与
这里所说“互帮互助”有两层含义:一是老年人作为一个整体实现互帮互助;二是老年人个体间的互帮互助。双王城生态经济园区的老年人在加入互助养老的群体后不仅仅可以实现自我养老,而且可以充分发挥个人的能动性去帮助别人,互助养老模式提供了一种养老服务平台,使老年人之间可以相互关照,并且可以从中获取幸福感。同时,采取互助养老模式不仅仅可以提升老年人的幸福指数,而且在发挥资源优势的情况下最大限度的降低社会成本,减少不必要的浪费。
3.2.3完全自愿,量体裁衣
双王城生态经济园区的老年人根据自己的实际情况决定是否加入农村互助养老模式,不允许有任何组织或者个人以任何理由强迫老年人的加入。同样,如果有的老人在参加互助养老一段时间后想退出,也应该尊重他自己的想法。目前,互助养老模式还没有形成一个完整的运行体系,因此,在发展互助养老模式时,我们要借鉴国内外经验、根据本地的实际情况制订出适合本地区发展的完善的运行体系。

  3.3问卷调查

3.3.1问卷目的
为充分了解双王城农村互助养老模式中政府供给方面的现状,了解双王城生态经济园区老年人对现有互助养老模式情况的看法以及以后的需求方向,掌握更加真实的一手资料,同时也为更好地分析双王城农村互助养老模式存在的问题,特进行本次问卷调查。
3.3.2问卷内容
问卷内容主要包括以下三部分:
第一部分是双王城参与互助养老模式的老年人的基本情况,主要包括被调查者的性别、年龄、文化程度、目前的居住安排、主要的收入来源和身体健康情况等。
第二部分是双王城互助养老模式的供给现状调查,包括目前所享受到的互助养老服务有哪些、是否愿意参与康养中心组织的老年人活动以及所享受到的服务的提供主体等问题。
第三部分是双王城互助养老模式的需求程度调查,从生活照顾、休闲娱乐、医疗服务、知识与咨询四个大的方面进行调查。
3.3.3样本来源
本次问卷调查的对象是双王城生态经济园区参与互助养老模式的老年人或其子女。考虑到大部分老年人不会熟练使用手机,本次调查采取网上调查和线下调查两种方式:对于直接采访的老年人采用线下发放问卷的形式,对于部分由老年人子女代替接受采访的则采用网上调查的形式。本次调查共发放问卷113份,去除无效问卷,共得到有效问卷100份,问卷有效率为88.50%。
3.3.4问卷统计分析
(1)被调查者的基本信息
通过表1调查数据显示可知:在性别上,被调查者男女比例基本均衡;在年龄上,大多数被调查者介于61-80岁之间,占73.0%,其次是81-90岁,占26.0%,90岁以上的仅占1.0%;文化程度方面,在这些被调查者中,超过一半的人仅具有小学及以下的文化水平,只有少部分人具有初中、高中或中专文化水平;另外,77.0%的老年人目前的居住安排为独居状态,他们对于养老方面的需求更为迫切,互助养老的参与度更高,同时也更清楚当地互助养老的状况。
通过对被调查群体的健康状况进行调查发现,有66.0%的老年人身体状况为健康状态,身体状况为患病的老年人所患疾病大多数也为心脏病、高血压、糖尿病、腰腿疼痛等慢性疾病,都具备较强的基本生活自理能力。
(2)双王城农村互助养老模式供给现状调查
通过整理调查数据可知,有92%的老年人表示都享受到了孝德餐厅这一项养老服务,说明孝德餐厅的开展得到了老年人的认可,同时也确实为老年人的日常生活提供了很大的便利;42%的老人表示享受到了医疗服务;社区活动的享受度占比为35%;心理疏导服务的享受占比为33%;老年人享受到的文艺汇演和文娱场地的服务度都较低,分别为26%和23%。由此可以看出目前对于互助养老模式在休闲娱乐类方面的供给程度较低。
目前双王城生态经济园区在农村互助养老服务供给中,政府供给占比高达88%,是主要的供给主体;企业是第二大供给主体,占6%;志愿者也是服务供给的一部分,占总体的3%。
根据调查数据可知,仅有13%的老年人表示非常愿意参与康养中心组织的老年人活动,有20%的老年人比较愿意参与老年人活动,选择一般选项的占44%,选择比较不愿意的和不愿意的各占14%和9%。由此可以看出,老年人目前参与老年人活动的积极性不高,很少有人主动参与活动。
被调查对象对工作人员的素质、娱乐活动和体系化、系统化的改进意见较高,有33%的人认为工作人员的专业素质有待提高,28%的老年人认为娱乐活动方面需要改进,有19%的老年人认为互助养老的体系化、系统化方面存在问题,13%的老年人对基础设施方面提出了修改意见。
从被调查对象对互助养老服务相关政策、内容的了解程度来看,调查对象中属于非常了解的占12%,属于比较了解的占35%,属于一般了解的占29%,属于不太了解的占7%,属于不了解的占17%。被调查者集中在比较了解和一般了解,由此说明,双王城居民对于互助养老服务相关政策、内容还是比较关注的,但仍存在一部分居民不了解农村互助养老模式,政府应加大国家政策的宣传力度。
(2)双王城农村互助养老模式需求程度调查
通过对生活照顾需求的调查数据整理分析我们发现,有77%的老年人非常需求该项服务,该项服务的5个子服务项中人们对代办服务的需求程度最高,其次是卫生清理服务,再次是精神慰藉,然后是心理辅导,最后是起居服务。
根据调查数据可知,有69%的老年人表示非常需求该项服务,13%的人表示比较需要该项服务,仅有3%的老年人表示不需要该项服务,在该项服务的四个子服务项中,需求程度从高到低排序为定时体检、医疗保健、定期医访、康复训练。
知识与咨询需求的调查数据显示,有65%的老年人非常需求该项服务,仅仅只有4%的老年人表示不需要该项服务,该项服务的4个子服务项中人们对法律咨询的需求程度最高,其后依次为健康医疗咨询、心理健康教育、安全教育
有大约一半的老年人非常需求休闲娱乐类的服务,在该项服务的4个子服务项中中排序从高到低为老年社团、棋牌室、图书室、观影室。

  4双王城农村互助养老模式中政府主导方面存在的问题及原因分析

通过对参与互助养老的老年人及其子女的问卷调查以及对政府工作人员和互助养老中心工作人员的访谈中总结发现,寿光市双王城生态经济园区农村互助养老模式中政府主要扮演供给者、监督者、领航者三个角色,其在主导互助养老服务过程中存在的问题主要包括以下几个方面:第一,作为农村互助养老模式供给者缺位、越位现象严重;第二,作为农村互助养老模式监督者缺少监督、监管机制;第三,作为农村互助养老模式领航者存在缺位、错位现象。

  4.1作为农村互助养老模式供给者缺位、越位现象严重

“像我们双王城生态经济园区,在寿光市已经算是互助养老服务方面资金投入比较多的了,但是你会发现单靠政府财政拨款根本无法保证资金的有效运转,导致我们现在资金短缺严重,所以很多项目虽然早已经做好规划,但是一直无法投入实施,我们也正在向市级政府反应此问题。不过话说回来,现在的互助养老服务较以前已经有了很大的改善,这一点居民们也有深切的感受”——来自双王城生态经济园区综合治理办公室某工作人员。
4.1.1资金支持匮乏,来源渠道单一
双王城生态经济园区作为寿光市农村互助养老资金投入排名比较靠前的镇区,仍然面临着资金不足这方面的问题。互助养老服务的资金多数来源于政府财政拨款,筹资建设和社会力量参与捐赠具有不稳定性,单靠政府财政下拨款项无法满足当前及未来互助养老资金的需求。资金支持匮乏、来源渠道单一是其作为供给者存在的“缺位”问题。
计划经济时期我国仍然存在“全能型”政府模式,养老建设由政府一肩挑。我国养老事业资金来源主要为中央财政、地方财政以及福利彩票公益金。而当前寿光市财政部门未设置专项资金投入,资金多为福利彩票公益金以及预算内的补助资金。经济新常态下各地方政府的财政增幅趋于平缓,通常地方政府财政部门只能维持基本运营,农村互助养老模式的拓展性的投资略显乏力。2019年寿光市一般公共预算支出为123亿元,但是在双王城生态经济园区的农村互助养老投入仅仅有1000万元,只占0.000813%。
此外金融、保险等新型融资渠道基本处于空白阶段,尽管近期国家加大对养老方面的资金支持力度,但尚未形成足够大的规模。建设资金不足,导致在新建养老床位、增加养老服务设施、对已有养老设施进行改造等方面无法进行进一步发展。整体上说,农村互助养老模式资金投入严重不足,保障功能十分弱小,养老设施及养老服务总供需量明显供不应求。
4.1.2在某些方面服务供给不足
通过整理调查问卷数据可以看出,村民对目前政府提供的各项互助养老服务需求程度都很高,各项服务在非常需求占比都达到了50%以上。其中,对生活照顾类服务的需求程度最高,其次是医疗服务类,再次是知识与咨询类,最后是休闲娱乐类。通过对各类需求程度的排行分析以及结合对工作人员的访谈我们可以了解到目前双王城生态经济园区在农村互助养老方面提供比较多的是硬件设施,在知识、娱乐文化等方面的供给仍然不足。21世纪以来,经济迅速发展,人们的生活水平提高,养老服务不应该只停留在基本的物质生活供给层面,也倾向于对老年人的精神抚恤和人文关怀。这一需求方面的变化也迎合了马斯洛需求理论中所提到的需求层次,最底层的也是最基本的是生理需求,其次是安全需求,再次是社交需求,然后是尊重需求,最后是自我实现方面的需求。随着人们对生活质量要求的提高,养老服务不能只停留在初级阶段。xxxx报告中指出,当前我国的主要矛盾是人民日益增长的对美好生活的需求和不平衡不充分发展之间的矛盾。因此需要政府调整供给方向,在物质层面供给的基础上,增加对老年人精神层面的关怀。就目前来看政府作为互助养老的供给者在某些方面供给仍然不足。
4.1.3政府供给范围太大,越位现象严重
在调查中我们发现,目前双王城生态经济园区在互助养老服务供给中,政府供给占比高达88%,是主要的供给主体。一些可以进行市场化、社会化分担给企业或者社会组织的服务类型,仍然由政府供给,这种情况下不仅加重了政府的财政和人力负担,而且由于政府管控范围有限,从而不能保证互助养老服务的质量。

  4.2作为农村互助养老模式监督者缺少监督、监管机制

4.2.1对农村互助养老服务的运行机制缺乏监管
“对我们康养中心进行检查和监管的大多是卫生部门或者消防部门,而且每年也就固定时间检查那么几次,平时很少有人来检查”——来自双王城康养中心某负责人。
“在这个监管上,我们民政做到的只能是带着消防、卫生等机构执行定期的抽检,我们只能说在外部的、物质上的方面规定农村互助养老服务,但是里面这些服务质量很难把控,不过我们也在不断完善相关的服务规范”——来自双王城民政部门某工作人员。
在问卷发放过程中,有47位老人在“请您对农村互助养老模式提出您的建议”中提出意见说,现在每个部门提供的互助养老服务都是碎片化的,没有形成完整的体系,这种情况会打乱老年人的生活秩序,不利于互助养老模式的运行。希望政府能够保障农村互助养老服务常态化,形成完整的互助养老服务运行体系。
当前各镇区财政部门、民政部门以及消防部门、审计部门按要求对养老机构进行定期检查。但就目前而言,在养老服务领域大多由民政部门进行监管,监管的主要内容一方面是养老设施的安全状况;另一方面便是财政上的监管,机构需定期向民政部门汇报。但对康养中心有时候存在护工人员一对多的现象,以及区域发展不均衡的现象等,政府并没有起到积极的监督引导作用,养老服务的质量与水平体现在老人是否真正享受到互助养老模式所带来的生活上的便捷和精神上的愉悦,而不是体现在数字上。
4.2.2对农村互助养老服务的质量监管缺失
受众群体对工作人员的素质、娱乐活动和体系化、系统化的改进意见较高,这恰恰证明了政府在推行政策之后对农村互助养老服务的监督不到位,仅仅从卫生、消防、资金等方面进行监督监管并不能保证其服务质量的优质化,对于服务质量的疏漏必然会导致农村互助养老服务的效果削弱甚至产生不良的社会影响。
就目前的情况来看,由于缺乏相关的法规章程,农村互助养老模式发展涉及到的职能部门缺乏内部监管,对外部主体参与进来的互助养老服务政府也缺乏监管,政府养老补助金的延迟发放,以及政策执行不到位等问题更需要加强政府的监管。
4.2.3政府在政策落实过程中的监管不到位
“白拿补贴还能提高自己的专业素质和服务水平这种好事儿谁不想去啊,可是我真不知道有护工补贴这一说,你说我要是知道的话肯定会去参加培训啊”——来自双王城康养中心某护工。
政府对持证上岗的护理人员有补贴,这样可以大大促进护理人员自愿参加培训的积极性,但是经过访问一线护理人员得知,在入职前对该政策毫不知情。类似的政策诸如互助养老的购买服务政策、奖励政策等,政府未能监督其政策实施情况,导致民众对其的认知程度较低,极大影响了政策的实际效果。
目前寿光市老龄办和其他部门存在权责交叠现象,和民政部门未能做到权责的划分,由于自身职能限制不能将政策落实。在寿光市农村互助养老模式运行方案中指出,推动农村互助养老服务的举措责任单位涵盖了财政局、民政局、住房城乡建设局、卫生计生委等多个部门,并且工作小组成员由各个部门领导及各镇区主管民政工作的副镇长组成,这样就使得多个部门职权、职责混杂一起,未能突出老龄办的作用。多个部门形成合力是好事,但是在后期的运营维护工作中仍然是属于老龄办工作内容,但是此时涉及到的其他职能部门便会产生权责交错,难以将政策落实到位。

  4.3作为农村互助养老模式领航者存在缺位、错位现象

“现阶段来看,我们的服务主体主要还是政府和企业,我们志愿者算一个补充或者说一种液体渗入到这个大系统中,不过听说好像引入了一个积分体系,这个还是挺期待的,虽然我们本身成员就是义工类型的,不过加入这种积分体系之后应该可以吸引到新鲜血液加入”——来自双王城生态经济园区红柳志愿者团队组织人员。
4.3.1作为领航者的“放权”行为仍需把握
政府在整合社会资源时进行市场化改革毋庸置疑,但是在市场化进程中,哪些权力需要放给社会而哪些权力仍需要由政府自己把握仍然是一个需要深度考虑的问题,将“孵化”功能交由企业力量,会使得原本公益性质的志愿者组织逐渐改变原有面貌。在作为领航者的同时应该考虑有些权力不应该交出或者应该缓慢交给市场和社会,否则便会导致其出现“错位”情况。
4.3.2作为领航者,整合作用发挥不足
通过农村互助养老服务供给主体调查得知,政府作为主体提供的服务占到88%,其他主体共占有12%,这说明目前双王城生态经济园区互助养老模式中其他力量发挥不足。双王城在整合农村互助养老资源方面的能力还较为薄弱,目前农村的互助养老服务产业化程度较低,难以满足老年人多层次、多方位的需求。农村互助养老服务的资源较为分散,政府、社会、企业等主体都各自提供各自的养老服务,政府在养老服务工作开展中缺乏有效的资源整合。
目前来看,双王城生态经济园区农村互助养老服务是由政府出资建设康养中心,以康养中心为载体为老年人提供活动场地和服务设施,社会组织向老年人提供志愿服务,志愿者服务团队为老年人提供专业化服务等。但因为政府缺乏对应的工作方法,导致这些资源之间的衔接不够顺畅,无法整合利用这些社会资源,就很难形成合力。并且农村自身潜在的养老资源没有得到发掘。现阶段,从事公益活动的志愿者队伍以及老年人的社团组织在农村互助养老服务上的功能发挥不足,同时,缺乏专门的组织机构来推动农村内部资源的整合,无法形成农村内部的互帮互助机制。
双王城康养中心的成立,使农村互助养老模式更具规模化。经过问卷调查及深度访谈来看,对于农村互助养老来说这是一个好的开始,但是主要供给主体为企业,会出现垄断现象进而影响农村互助养老模式的发展。并且实际效用有待考察。
  5双王城农村互助养老模式中政府主导方面存在问题的对策
  5.1使用PPP模式完善政府供给者的角色缺位越位现象
5.1.1利用PPP模式促进政府力量与社会资本结合
互助养老服务引入PPP模式,可减少政府财政的负担,缓解互助养老服务供需不平衡的矛盾。目前来看双王城生态经济园区老年人的收入水平集中在中下水平,不足以完全交由市场购买农村互助养老服务。PPP模式的基本功能为融资,可以使财政资金与民间资本相结合,减少政府财政的负担,并通过增加互助养老服务的数量和质量,促进农村互助养老模式的发展。养老项目具有建设周期长,资金需求量大和回收期较长等特点,导致养老服务业成为高成本、高风险、低收入的产业。PPP模式具有风险分担的作用,通过合理的风险分担,使得不同的风险由不同的主体来承担,充分发挥政府部门与社会组织及民营企业的承担优势,达到风险分配的最优化。
5.1.2通过PPP模式推动养老机构改革
社会公共养老服务的PPP模式可改善运营机制,提高服务质量。双王城生态经济园区目前在养老服务业的发展中,多为政府占主导地位。目前正在运作的部分养老机构,因为在管理中按照行政或事业单位的模式进行管理,管理机制较为僵化,运营水平较低,导致社会养老服务质量较低。通过PPP模式,可以融合公共部门和社会组织或私营企业的优点,提髙社会养老服务的水平。
5.1.3充分利用PPP模式优点,提升农村互助养老服务水平
通过PPP模式提升农村互助养老服务水平有三个方面的体现:首先养老服务的管理效率可以得到提升,民间资本在运营过程中,通常会利用科学的管理体系根据具体项目的特点进行系统的分析,以此减低成本,提高质量,増强自身的优势,提高市场竞争力。其次养老服务人员的工作积极性可以得到提高,就一线服务人员缺失的问题,PPP模式可采取绩效与分层的福利,或提高一线服务人员的其他福利,以吸引社会剩余劳动力通过培训取得从业资格证,在促进养老服务发展的同时,解决一部分人的就业问题。最后,PPP养老服务模式中的市场化经营模式,可提升相应的养老服务的质量与个性化服务,满足老年人不同层次的需求,促进养老服务的个性化发展,提升养老服务质量。
  5.2制定法规细则,发挥监督者作用
5.2.1出台完善互助养老模式的相关法律法规
我国出台的关于农村互助养老内容的法律规范不多,目前1996年出台的《老年人权益保障法》是我国出台的首部关于老年人权益保障的法律,其在以家庭养老形式为主的社会背景下规定了老年群体的责任和义务,显然与当今发展的新型的养老模式内容不符,老年人权利的维护缺少制度保障。除此之外,1999年民政部门发布的《社会福利机构管理暂行办法》以及2013年修订的《老年人权益保障法》,这些法律虽然对互助养老模式的运行标准进行了规定,但是内容过于宽泛,不适合于互助养老模式的实际运行。到现在为止,也还没有一项完备的法律制度支撑农村互助养老模式的运行,所以出台完善的法律法规迫在眉睫。
5.2.2全面加强监管体系建设,明确各职能主体的监督职责和监管内容
目前,政府主要是民政、财政、审计等部门对养老服务进行监督监察,想要使其形成合力,构建比较完善的监管体系,具体到这些部门进行监督时的内容应该包括以下几点:第一,监督关于农村互助养老服务的法律、法规和政策是否有效执行。作为监督者不仅仅是要对服务质量和水平进行监督,也要对自身的政策落实进行监督。第二,监督互助养老模式为养老者所提供的服务内容,政府需要做的就是要定期对互助养老服务机构的工作进行检查,监督其是否合乎法律法规并且监督其服务质量是否让老年人满意,督促其不断提升服务质量和水平。第三,监督各种养老服务设施的质量是否符合国家标准,对农村互助养老设施的质量进行把关,保障设施的可用性。第四,明确各部门的监督检查职责。比方说由财政和审计部门来监督农村互助养老服务资金的使用情况,确保资金的社会效益达到最大化。第五,监督农村互助养老服务行业人员各方面的素质是否能够达标,保证服务的提供者和老年人之间的良性互动。
  5.3整合社会资源,培育社会力量,扮演领航者角色
5.3.1充分挖掘家庭单位的养老潜力
在整合社会资源的同时不要忘记作为养老服务最基本单位的家庭。家庭养老资源作为最基础、最普遍、见效最快的养老资源,应充分发掘其社会效益潜力,使其承担自身担负的养老服务内容。同时,推进农村邻里之间互帮互助体系的建设。创新形式,使用行政手段或运用经济杠杆来激发服务老人的积极性。国外政府在农村互助养老服务实践中给我们的经验是无论是何种农村互助养老服务,这些服务的实质是针对老年人所在的家庭需求而不简单是老年人个人的支持性服务,它的最终目的是要挖掘家庭作为农村互助养老服务的主要力量,这样才能更好地满足老年人及家庭的需求,“老吾老及人之老”这也是农村互助养老模式的发展趋势。因此,政府可以定期举办培训班和知识讲座,对老年人的家属进行简单的培训,帮助他们进一步了解老年人生理需求和心理需要,掌握老年人的基础护理知识,以家庭为单位,照料好自己家中老年人的身体、心理才能发挥更大的积极性形成农村互助模式。
5.3.2加强村级内部或共同居住区域的农村互助养老服务资源整合
加强村级内部或共同居住区域的农村互助养老服务资源整合,提高农村自身农村互助养老服务资源的利用率。一方面要综合使用村里面原有设施、组织等养老服务资源。例如,利用政府服务平台、农村医疗服务机构以及其他各种老年福利服务设施构建相互补充的农村互助养老服务体系,充分发挥农村互助养老资源的潜力;另一方面,要通过政府争取把一些闲置社会资源(闲置地块、废弃厂房、村委会大院),通过购买或者租赁等方式,化为农村互助养老服务设施,进而充分发挥现有资源的公益养老能力,满足日渐高涨的养老服务需求。
5.3.3推动农村互助养老服务的市场化、产业化
农村互助养老模式中各种服务通过市场化、产业化进行发展壮大是由市场经济规律决定的,也是提高农村互助养老模式服务质量的有效途径。政府首先要改变由政府包揽所有农村互助养老基础设施和体系的思路,加快建立农村互助养老机构的市场化运行机制。其次要尽快引入竞争机制,由市场来进行资源配置、推动公平竞争,最终形成优胜劣汰的局面,实现经营者的利益最大化。最后政府应大力培育社会中介组织,出台相应的扶持政策帮主社会中介组织参与到市场化行为中来,进而促进农村互助养老模式的发展,满足老年群体日渐多样化、多层次的需求。例如,用税收优惠政策鼓励社会资本参与农村互助养老设施的建设,按照“谁投资谁受益”的原则,吸引其加入农村互助养老服务体系,为老年人提供多方位、多层次的市场服务。
  结语
随着人口老龄化问题的日益凸显以及积极应对人口老龄化全民战略的实施,老人养老问题得到前所未有的重视,让我们看到了我国农村互助养老模式的发展前景。无论是从寿光市、国内其他地方,还是从国外来看,农村互助养老模式在养老产业中发挥着毋庸置疑的作用,是农村养老管理和直接服务群众的基础模式,农村作为老年人生活的主要区域场所,只有充分发挥好农村互助养老模式的作用,灵活地结合农村其他服务设施,才能真正将老龄化社会的农村互助养老模式建设落在实处。
但由于起步较晚,我国的农村互助养老模式总体处于初步发展阶段,寿光市的现状亦是如此,主要问题包括作为农村互助养老模式供给者缺位、越位现象严重;作为农村互助养老模式监督者缺少监督、监管机制;作为农村互助养老模式领航者存在缺位、错位现象。
根据调查研究,提出完善在农村互助养老模式中政府定位的对策及建议:第一,使用PPP模式完善政府供给者角色越位缺位现象;第二,制定法规细则,发挥监督者作用;第三,整合社会资源,培育社会力量,扮演领航者角色。
此次调研补充和促进了政府在农村互助养老模式发展中角色定位的研究,为双王城生态经济园区农村互助养老模式发展提供最新的数据;为学者把握政府在其中的发展趋势以及进行深层次的研究提供方向;为寿光市政府在农村互助养老模式发展中的角色定位提供改进性的对策;进而切实改善农村互助养老模式和政府角色定位的问题。
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