宪法和法律委员会的合宪性审查职能研究

【摘要】2018年,现行宪法第五次修改将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,由宪法和法律委员会承担起推进合宪性审查工作的职责,是我国合宪性审查历史上的重要转折。但是当前宪法和法律委员会在发挥合宪性审查职能时还存在一些缺陷,例如审查对象的范围较窄,与备案审查界限模糊等等,因此有必要对宪法和法律委员会的合宪性审查职能进行研究。为了解决这些问题,需要结合立法和实践,分为三部分进行研究。首先介绍宪法和法律委员会的历史生成,旨在分析其职能的演变。其次从审查主体、审查范围和审查方式三方面总结宪法和法律委员会合宪性审查职能的现状以及存在的缺陷。最后提出要扩大合宪性审查的对象范围,加强与法院的合宪性审查联动,衔接备案审查与合宪性审查职能,从而完善宪法和法律委员会合宪性审查职能,真正做到维护宪法权威和保障宪法实施。
【关键词】宪法和法律委员会,合宪性审查,职能研究

  前言

XXXxxxx工作报告中首次提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”这也是首次在XXX工作报告中提出“合宪性审查”一关键词。党和国家推进合宪性审查的工作紧紧抓住了“依宪治国”的理念,体现出合宪性审查在保障我国宪法实施中的关键性作用,此后宪法和法律委会的设立正是呼应了xxxx的这一要求。在现阶段,我们国家已经逐步建立起具有XXX的法律体系和合宪性审查机制。但是面对目前还有很多法律存在漏洞的情况,如何有效发挥合宪性审查机制的功能对于提高国家治理能力和法制现代化建设具有重要推进作用。宪法和法律委员会作为合宪性审查制度的执行者,是确保宪法监督顺利开展,维护宪法权威和保障法律秩序稳定的重要保证。然而目前宪法和法律委员会在推进合宪性审查工作时仍存在一些弊病,这些问题如果不能妥善解决,将难以确保其正常有效地开展合宪性审查的工作,可能会在实务过程中遭受严重的挫折,甚至于破坏国家的宪法秩序稳定。基于以上笔者认为对于宪法和法律委员会合宪性审查职能的研究具有必要性和紧迫性。本文以宪法和法律委员会的合宪性审查职能研究为切入点,首先从机构历史变革的角度去观察宪法和法律委员会职能的演变,使我们更好地给它进行角色定位。其次是本文的重点研究,需要结合文本和实践整理总结宪法和法律委员会合宪性审查的职能现状,发现存在的缺陷。最后,在已知不足及其产生原因的基础上,结合专家学者的意见和自己的见解,寻求从制度上完善合宪性审查职能的有效途径,期望能通过加强宪法监督来真正保障宪法有效实施,清理我国法治建设前进道路上的障碍,让合宪性审查为全面深入推进依法治国提供强大动力。

  一、宪法和法律委员会的历史生成

  (一)法案委员会

1954年我国诞生了新中国以来第一部《宪法》,其在第三十五条中规定:“XXXX设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。各委员会协助XXXX工作。在XXXX闭会期间,民族委员会和法案委员会协助XXXX常务委员会工作。”法案委员会由此正式成为了第一个设立的负责审查法律案的全国人大专门工作机构,也标志着中国合宪性审查制度建设的开端。《中华人民共和国XXXX组织法》(以下简称“《组织法》”)第二十七条的有关规定也将法案委员会的工作职能进一步规定和细化:“1.审查XXXX交付的法律案和其他关于法律问题的议案,审查XXXX常务委员会交付的法令案和其他关于法律、法令问题的议案;2.根据XXXX或者XXXX常务委员会的决定,拟定法律和法令的草案;3.向XXXX或者XXXX常务委员会提出关于法律、法令问题的议案和意见”。由此可以看出,这时的法案委员会主要有两项职能:一是审议全国人大及其常委会的法案,二是协助和指导全国人大及其常委会的立法工作。遗憾的是法案委员会并没有被赋予监督宪法实施的权力,1954年《宪法》虽然规定了由全国人大行使合宪性审查权,但是也造成了合宪性审查主体的单一性,缺乏专门机构进行合宪性审查工作,并且当时对于合宪性审查的审查范围、审查程序等都没有统一的规定。这些因素都造成了这一时期我国合宪性审查前进的步伐停滞不前。

  (二)法律委员会

1982年《宪法》作为我国社会法制转型的法律基石,是对我国法律制度的一次重建,现行的合宪性审查机制正是在此基础上进一步建立和发展起来的。1982年《宪法》第70条明确规定:“XXXX设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨员会和其他需要设立的专门委员会。在XXXX闭会期间,各专门委员会受XXXX常务委员会的领导。”这一条文通过宪法的形式将法案委员会的名称更改为法律委员会,随后在1983年的人大会议上正式设立法律委员会。
依据修改后的《组织法》对专门委员会工作职责的具体规定,与先前的法案委员会相比较,法律委员会继承了审议或者拟定有关议案、审议质询案等职能外,又新增了监督宪法实施的权力。并且为了解决合宪性审查主体缺乏多元性的问题,《宪法》增加了全国人大常委会为新的审查主体,协助全国人大的开展工作,从而形成了两者共同进行宪法监督的局面。但是法律委员会依然不是合宪性审查的专门机构,也没有被赋予合宪性审查的职权来辅助它们开展审查。

  (三)宪法和法律委员会

如果说2000年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的出台,为我国合宪性审查的审查主体、审查对象和审查程序等提供了法律支撑,为未来合宪性审查职能的完善奠定了基础。那么2018年是我国合宪性审查发展历史上的一个重要拐点,也是崭新的起点。在XXXxxxx强烈而又明确的呼声下,随着2018年宪法修正案的通过,“宪法和法律委员会”最终替代了曾经的“法律委员会”。虽然单只是改变了机构的名称,但是却在不影响现有政治格局的前提下使用了最低的改革成本,维护了宪法秩序的稳定,体现了改革的智慧;同时凸显出“宪法”二字,体现了宪法和法律委员会相较于法律委员会在职能上的重新调整以及国家新的战略思维。在《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)中明确提出:“全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”,这意味着宪法和法律委员会不再是仅仅承担审议法律议案的职能,而是极大地丰富了其保障宪法的职能。其中最引人瞩目的当属合宪性审查职能的落实,因为无论是先前的法案委员会还是法律委员会都未曾被赋予过的,这也一直是我国推进合宪性审查制度建设和宪法实施的重要阻碍。在xxxx提出的要求以及众多专家学者对于建立一个专门的合宪性审查机构多年的呼声下,由宪法和法律委员会来承担推进合宪性审查的工作可谓是一场及时雨。全国人大及其常委会专门委员会三次机构名称的转变,不仅直观清晰地体现着委员会往合宪性审查职能发展的趋势,也意味着党和国家对于合宪性审查越来越重视。然而在理论上或是实务中,宪法和法律委员会在履行合宪性审查职能时都存在一些问题,影响着合宪性审查工作的推进。下文也将对宪法和法律委员会的合宪性审查能的现状、存在的缺陷以及优化的路径进行探究。

  二、宪法和法律委员会合宪性审查的职能运作和缺陷

  (一)委员会合宪性审查的职能运作

在本文的这一部分,需要分析目前宪法和法律委员会的合宪性审查职能是如何运作的,了解其现状。
1.审查定位
根据《方案》和2018年《XXXX常务委员会关于XXXX宪法和法律委员会职责问题的决定》(以下简称《决定》)的规定,它们都赋予了宪法和法律委员会合宪性审查的职能,于是有少数人便据此认为宪法和法律委员会就是合宪性审查的主体。然而这种推定实际上是错误的,不仅没有厘清宪法和法律委员会的性质,亦是混淆了宪法和法律委员会与全国人大及其常委会的上下级关系。
准确理解宪法和法律委员会扮演的角色以及合宪性审查的审查主体究竟是谁,是确保发挥委员会合宪性审查职能的前提条件,如果定位出现了偏差,势必会导致配套运行机制的设计错误,最终无法顺利开展合宪性审查工作。根据《宪法》有关条款的规定,明确表示全国人大及其常委会拥有合宪性审查的权力,无可置疑它们才是审查的主体。《方案》与《决定》想要传递给我们的信息是:要将宪法和法律委员会作为全国人大及其常委会的专门助理机构,从而促进合宪性审查事业的发展。因此,笔者认为宪法和法律委员会是一位员工,他是合宪性审查工作的推进主体,由他实际承担合宪性审查的职责。全国人大及其常委会则是一个领导者,他是合宪性审查结果的作出主体,拥有最终结果的表决权。之所以如此定位,笔者认为有以下原因:首先,宪法文本仅仅是把法律委员会的名称修改为宪法和法律委员会,并没有对其职责做出修改。因此主体并没有实质性的转变;其次,如果赋予宪法和法律委员会作出合宪性审查结果的权力,反而会因为其是专门委员会地位相对较低,使审查结果显得不够权威,失去了合宪性审查应有的效果。因此由宪法和法律委员会实际承担审查的具体工作,并由全国人大及其常委会决定最终的审查结论,使得宪法和法律委员会在拥有一定独立性的前提下又受到监督,保证了过程的专业性与结果的权威性。
2.审查范围
现行《宪法》第5条第三款明确规定了一切法律、行政法规和地方性法规都包含在合宪性要求的范围之内,从《立法法》第87条来看,自治条例和单行条例也都是合宪性审查的对象。而《立法法》第99条、第100条则规定了宪法和法律委员会合宪性审查的对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,并没有包含法律。此外,《宪法》第62条还规定:“全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。”《宪法》第67条规定:“全国人大常委会有权撤销xxxx制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”因此各类公权力主体的具体行为也理应是合宪性审查的对象,但由于目前缺乏配套的法律规定,在实际审查过程中并不包含此类象。
3.审查方式
目前宪法和法律委员会进行合宪性审查的方式主要分为预防性审查、抽象规范审查和具体规范审查。预防性审查,是一种事前的审查,比如有了一个立法规划或是一个政策文件,但是可能触及到宪法的问题,于是在文件生成之前就进行审查,得出是否合宪的结论后再进行下一步工作。根据《立法法》的有关规定,目前我国自治条例和单行条例的批准采用的就是事前的预防性审查。这种审查方式能够及时将不合宪的法律文件扼杀在萌芽状态,有效避免违宪带来的危害。抽象规范审查,是典型的客观性程序,《立法法》第99条和100条就对这一审查方式的程序作出了规定。抽象规范审查是指规范文件已经颁布并实施,在没有具体案件发生的情况下,由xxxx等五大机关提出要求审查或者是其他国家机关、社团和公民等提出审查建议,再或是XXXX专门委员会、常务委员会工作机构在审查和研究时发现有违宪可能而自行提起合宪性审查的审查方式,并且在审查研究完毕后还应当向提请人进行反馈。在我国,应用广泛的备案审查就是典型的抽象规范审查,是当前合宪性审查的主要方式。
具体规范审查,正好与抽象规范审查相反。具体规范审查的启动方式是在诉讼案件发生的前提下,法院、检察院和行政部门等办理案件的国家机关发现诉讼相关的法律文件的合宪性存疑而提出审查要求,或是公民、组织等提出审查建议,并在全国人大及其常委会收到要求或是建议后,最终由宪法和法律委员会开展审查。这种审查方式的优点是能够结合个案找到具体的争议焦点,提高审查的效率。

  (二)委员会合宪性审查的职能缺陷

在了解宪法和法律委员会合宪性审查职能的运作方式的前提下,需要进一步分析当下宪法和法律委员会在发挥合宪性审查职能时存在哪些缺陷,并寻找问题存在的原因,以便于提出相对应的优化途径。
1.合宪性审查对象的范围不明确
目前,理论界对于合宪性审查范围的不同说法较多,还没有达成统一的共识。一部分学者认为只需要审查国家机关的立法行为,另一部分学者认为要审查立法行为以及公权力行为。甚至在这两种观点中,细分的话还存在法律是否包含在审查范围内的争议。究其根本,笔者认为还是法律规定不够明确所导致的。在宪法和法律委员会成立之前,并没有所谓的合宪性审查,只是开展合法性审查,因此相关的配套法律如《立法法》《各级人大常委会监督法》和《全国人大组织法》等都没有明确规定合宪性审查的审查范围。然而没有明确的审查范围,就会导致宪法和法律委员会在审查时畏手畏脚,不知道是否能由自己来审查,无法正常发挥合宪性审查的职能。关于法律是否应当纳入合宪性审查的范围,《宪法》在第5条中已经比较完善地规定了审查范围,法律也包含在其中。而根据《立法法》第97条可以发现全国人大制定的法律并不包含在合宪性审查范围内,根据第99条和第100条又可以发现无论是全国人大还是其常委会制定的法律一律不是审查的对象。在法律是否纳入合宪性审查的问题上,认为不能纳入的学者提出:首先,只审查法律外的文件还更加容易开展工作,减少合宪性审查的工作难度。其次,全国人大不仅是最高的国家权力机关,也是最有可能真正代表人民的,因此全国人大制定的法律默认就是合乎宪法的。最后,宪法和法律委员会对法律进行合宪性审查,就会陷入让一个专门委员会去监督全国人大立法的尴尬境地,会被认为在挑战全国人大的地位。而且在原职能的基础上新增的合宪性审查职能,使宪法和法律委员会同时具备了立法和监督的双重属性,其身份又是内设的专门委员会,这无异于是在“自己审查自己”,也会导致社会大众怀疑其合宪性审查的合理性。另一部分同意纳入法律的学者认为,宪法规定了一切法律都不能违背宪法,全国人大虽然是国家最高权力机关,但是也应该服从宪法的规定。将法律排除在审查范围外,假如法律发生违宪,将会造成比其他法律文件违宪更加严重的后果,并导致合宪性审查制度成为一具空壳,无法发挥实效。法律是否应该纳入审查范围这种二律背反的争论成为了推进合宪性审查工作中迫切需要解决的难题。
关于公权力行为,我国宪法虽然有所规定,但是宪法和法律委员会是否应该监督此类行为并没有明文规定。在合宪性审查的实践中,我国对于国家机关公权力行为的审查也不够重视,且可能造成审查工作阻力大,因此在实践中更加偏向于对规范性文件的审查。然而,我国目前正在向法治化社会转型,大力提倡依宪治国。某些国家机关及其领导人的具体公权力行为也可能会造成违宪,甚至对国家的宪法秩序、政治秩序和国民的生活产生不利后果。因此,是否将公权力行为纳入宪法和法律委员会的审查范围也需要仔细的考量。
2.具体规范审查程序被忽视
在我国的合宪性审查实践中,采用的是国际广泛使用的“事前”加“事后”的审查方式,其中事后的抽象规范审查是宪法和法律委员会广泛使用的,而具体规范审查程序的运用却不多,自从《立法法》制定以来,全国人大及其常委会没有收到过最高院因为某一案件提出的审查要求。而在同样采用抽象规范审查与具体规范审查的德国情况却与我国截然不同,从1951年德国联邦最高宪法法院正式成立之日起,截至2017年底,总共只受理和判决了100多件此类审查的申请。近几年,更是少有审查申请,审理完毕的抽象规范审查案件每年大多不超过3件。但是具体规范审查的申请却远远超过抽象规范审查的数量,据统计,同样的时间内德国联邦宪法法院共收到了3656件具体规范审查申请,做出了1342件此种程序类型的裁判,近10年内,每年都会收到大约20多件的具体规范审查申请,审结的每年大约在10多件[1]。从两种审查方式的启动方式看,抽象规范审查的启动并不需要以一个具体的案件作为前提条件,只需要对某一规范的合宪性存在怀疑,宪法和法律委员会就可以主动或者依申请启动合宪性审查。但是相比较而言,抽象规范审查脱离了真实具体的情境,导致委员会可能会难以了解到规范的实际适用情况,缺乏违宪的争论点,只能进行凭空抽象地逐字逐句审查文本,而且无法听取司法机关给出的意见。所以说具体规范审查程序在合宪性审查过程中的优势被严重忽视了,运用程度也不高。通过查阅相关法律的规定,就会发现造成这种情况的根源还是制度设计上的不同。在德国,《基本法》和《宪法法法院》规定普通法院法官在审理案件时,认为适用于其裁判的法律违宪的,应当中止审判,提请宪法法院审查法律,在作出判决后再恢复原案件的审判程序[2]。因此,德国各级法院法官都有提请合宪性审查的权利,倒不如说也是一种义务,法院与宪法法院的关系是十分紧密的。这
也导致德国宪法法院对具体规范审查的最大问题是如何控制申请的数量,比如要满足合宪性解释优先或是“裁判上的重要性”。再看回我国法律的规定,从《立法法》规定可以看出,只有包含最高人民法院在内的五大机关才能提出审查要求,而地方人民法院等国家机关以及公民只能提出进行审查的建议,却不一定能启动审查程序,我国法院的法官也不能依职权直接要求进行合宪性审查。从最高院“0”要求审查的数据体现出下级法院将审查建议上报最高法的过程中可能就被过滤掉了,根本无法递交到宪法和法律委员会的手中。这样的制度设计也必然导致了法院无法与宪法和法律委员会实现良好的联动,委员会无法有效发挥具体规范审查的功能。
3.合宪性审查与备案审查界限模糊
在法律委员会的时代,法工委的职能部门备案审查室和和法律委员会是主要的负责备案审查的机构。备案审查作为具有中国特色的宪法监督制度,在我国实践运用广泛,在当时的工作重点是审查规范文件是否合法,以合法性审查为工作原则,并没有要求进行合宪性审查。从备案审查典型案例中可以看出,其中大部分的案例涉及的都仅仅是合法性审查的范畴,仅需要进行合法性审查就可以处理,没有达到合宪性审查的高度。在宪法和法律委员会设立之后,备案审查室成为了宪法和法律委员会的工作机构。法工委主任梁鹰在“合宪性视野下的备案审查”研讨会上说过:“备案审查当然包括合宪性审查”,也就是合宪性审查的事后审查环节都交由备案审查这个环节来完成,并且备案审查既要进行合法性审查也要进行合宪性审查。在合宪性审查力度加大的同时,却也带来了合宪性审查与备案审查界限模糊的问题,造成了内部工作机构在职能上的冲突。在备案审查中许多规范文件并不涉及到违宪问题,如果将只是违反法律的文件全部交由宪法和法律委员会以合宪性审查的程序来审查,不仅违背了其设立的初衷,还会大大增加它的工作负担,可能因为审查的只是一个合法性的问题而浪费了合宪性审查的人力物力。造成这一现象背后深层次的原因还是现有法律规定、制度的不完善,在法律规定上对于合宪性审查和合法性审查的有关条款没有加以区分,而是规定在同一法条中,造成了两者的混同;在制度上对于合宪性审查和备案审查也没有制定不用的标准和程序。这些因素都导致了宪法和法律委员会合宪性审查职能与备案审查职能交叉的困境。

  三、完善宪法和法律委员会合宪性审查职能的路径选择

  (一)增加法律为合宪性审查对象

理想中的合宪性审查对象应该是全方位、全覆盖的,但是也要认识到审查范围过大带来的弊端,比如会极大地加重宪法和法律委员会的审查负担,可能为了完成工作而降低了审查的质量;审查范围过小则会导致合宪性审查职能被架空,破坏宪法秩序的稳定。因此,明确合宪性审查的对象范围是完善合宪性审查职能的首要任务。这是一个多方面权衡、逐渐成熟的过程,在设计时必须要考虑到合宪性审查的效果、宪法和法律委员会的工作负担以及现阶段我国的国情。笔者认为,目前我国对于审查范围的规定并不明确,甚至可以说是较窄的,因此审查的范围应该适当扩大,可以将法律列入合宪性审查的对象。这不仅是理论界广泛认可的,也是合宪性审查发展的大势所趋。
如前文所述,部分学者认为全国人大及其常委会制定的法律默认就是不可能违背宪法的,不必接受合宪性审查。但是这种说法是不正确的,宪法的权威是至高无上的,即使是全国人大也应该受其制约。全国人大的最高地位与行使立法的权力不能混为一谈,而要将其职权从身份中适当抽离出来单独看待,不能因为全国人大最高地位的身份就默认他行使立法权的行为都是合宪的,全国人大常委会的立法行为更是如此。从合宪性审查基本理念的角度看,宪法作为国家根本大法是合宪性审查的准绳,宪法下位阶的一切法律文件都有可能发生违宪,理应受到合宪性审查。法律与其他法律文件相比,本质上都是立法行为,只是在制定主体和程序上的不同造成了位阶的不同。法律的上位法是宪法,法律是宪法意志的直接体现,产生违宪的风险更高,所以首要考虑的就是合宪性问题;而其他法律文件直接的上位法一般是法律,首先考虑的是合法性问题,其次才是是否合宪。既然作为下位法的其他法律文件都是合宪性审查的对象,那么作为其立法参考的上位法律就更应该接受合宪性审查,以保证法律及其他法律文件符合宪法。从违宪后果的严重性角度看法律的权威比其他法律文件更高、适用范围更广,如果一项法律发生了违宪,产生的不利后果会更加严重,所以也更应该进行合宪性审查。对于部分学者提出的“自己监督自己”的说法,笔者认为宪法和法律委员会虽然是一个辅助机构,要对全国人大及其常委会负责,但是其具有一定的独立性,由它负责具体的合宪性审查工作,对法律进行合宪性审查,能够有效避免“自己监督自己”的困境。

  (二)加强与法院的合宪性审查联动

当今最具代表性的合宪性审查模式是美法德三个国家的三种审查模式,无论在哪种模式下法院都不同程度地参与到合宪性审查的过程中。在我国的合宪性审查机制下,同样赋予了法院参与审查的权力,但是参与的程度却比较低。这并不是因为我们国家的法律文件都没有合宪性问题,而是意味着我国审查机制运行不畅,法院与宪法和法律委员会之间缺乏审查的联动。笔者认为以下两种方案能够一定程度上打通法院与宪法和法律委员会之间的联系渠道,激发法院参与审查的积极性,加强两者的联动从而推进合宪性审查。第一,是完善最高人民法院与下级法院之间的合宪性问题移送机制。当下级的法院在处理个案时发现下位法可能存在违宪的情况,法院应先裁定中止审判,将合宪性存疑的情况层报至最高人民法院,由最高人民法院审查后作出是否启动要求审查的决定,如果决定要求审查便再交由宪法和法律委员会进行合宪性审查。完善这一方案的关键在于上下级法院之间内部的过滤、移送机制,下级法院提交的合宪性问题很可能在逐级审核的过程中就被过滤掉,甚至无法传递到最高法院。因此,首先,在移送合宪性问题时必须明确是层报至最高人民法院,而不需要逐级法院审核,并由最高人民法院统一向宪法和法律委员会提请审查;其次,针对我国具体审查案件太少的情况,最高人民法院可以适当放宽过滤的标准,只需要有案件的“相关性”即可,而非必须具有“重大性”。第二,是允许各级法院直接要求审查,而不是提出审查建议。这种方案避免了下级法院因为上级法院或者最高法院认为法律文件合宪而无法通过最高法院向宪法和法律委员会提请审查的情况,使各级法院与宪法和法律委员会产生直接的联动,能够有效地减少合宪性审查工作中的“漏网之鱼”。但是此方案缺少了良性的过滤机制,会导致宪法和法律委员会的工作负担过重。综上两种方案,笔者更倾向于最高法院移送机制,它更有利于审判系统内部对合宪性审查形成正确的认识,提升宪法和法律委员会的工作效率,使其与法院之间形成良性的联动,推动我国具体规范审查的发展和完善。

  (三)衔接备案审查与合宪性审查职能

虽然备案审查天然地就包含了对合法性的审查与合宪性的审查,但是笔者个人认为这并不是意味着简单地让备案审查室去负责合宪性审查或是让宪法和法律委员会去负责合法性审查,而是要让宪法和法律委员会与备案审查室分工合作,衔接备案审查与合宪性审查,发挥两者各自的专业性,既不要把宪法当成法律,亦不要把法律当成宪法。依据《立法法》等法律的有关规定以及备案审查工作的报告,对各种法规、条例条例以及司法解释的合法性审查是备案审查的主要工作。现如今机构名称的转变,使宪法和法律委员会实际上负责起具体的合宪性审查工作,因此它的首要工作任务也应该从合法性审查转移到合宪性审查上来。从总体上看两者的分工思路,备案审查工作还是应该以合法性审查为主,在合法性审查无法解决问题的情况下,应该从合法性审查转变为合宪性查,交由更加专业的宪法和法律委员会进行合宪性审查。如此分工,突显了当下宪法和法律委员会主要负责合宪性审查的角色安排。同时,在合宪性审查的流程上也增加了一道事前过滤程序,法工委的备案审查工作能够事先过滤掉那些仅涉及合法性问题的法律文件,无须浪费宪法和法律委员会的人力、物力在合法性审查上,将真正需要合宪性审查的法律文件交给宪法和法律委员会审查,这样不仅大大提高了宪法和法律委员会的工作效率,也减轻了工作负担。正所谓“术业有专攻”,即使备案审查的过程中当然的内含了对法律文件是否合宪的评价,但是主要工作要回归到合法性审查上来,合宪性问题还是要交由专门委员会来负责审理更为妥当,衔接了合宪性审查与备案审查职能,在避免内设机构职能界限模糊而发生冲突的同时,又能发挥各自所长。笔者认为,在整合两项职能后,要将合宪性审查进一步纳入备案审查工作中,并且要分别制定出合宪性审查与合法性审查的具体标准与工作流程,推动备案审查制度与合宪性审查的共同发展。

  结语

目前而言,虽然宪法和法律委员会成立的时间并不久,也才刚刚被赋予合宪性审查的职能,却可谓是万众瞩目。虽然它在合宪性审查职能运作的过程中不断传递出当前的运作方式还存在很多漏洞的讯号,比如审查范围不清晰、审查方式和程序不完善等等,但不能就此否认它确实推动着我国的合宪性审查事业一步步向前进,这也是本文对宪法和法律委员会合宪性审查职能研究的原因。笔者的目的是希望能够通过了解宪法和法律委员会当下的合宪性审查运作方式,发现职能运作中存在的不足,并了解背后深层次的原因,从而从宪法和法律委员会的角度找到合宪性审查的完善途径。因为研究深度、范围和水平有限,文章还有许多没有提及或是不完善的地方,提出的建议也仅仅是一些可参考的观点,希望日后有能力时能更加深入地研究宪法和法律委员会的合宪性审查职能。

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  致谢

非常感谢我在本科毕业论文写作期间的导师老师,在我们论文写作期间,不仅组织我们几位同学进行线下的研讨,也经常会给我们推送一些近期的相关文献,拓展我们的阅读面和写作思路。并且对我论文中存在不足之处进行耐心的指导和细心的修改,无论在文章架构,选题,参考文献或是格式上都提供给我很大的帮助。正是有了老师的教导,才使得我的论文能够顺利地完成,因此非常的感谢老师对我耐心指导。

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