论服务型政府建设中的公民参与

  内容摘要:转变政府职能推进公共服务型政府建设,是广大人民非常关注的一项政策。党的十八届三中全会也提出通过推进治理体系现代化引导政府转变职能,增强政府的公信力,从而建设服务型政府和法治政府。本文通过选取鄂尔多斯作为例证,分析研究了鄂尔多斯公共服务型政府建设的现状,深刻阐述了鄂尔多斯近年来虽然在经济上取得了较大的成就,但是政府公共服务职能还与广大人民群众的迫切要求相适应,更不能从根本上解决公众对政府公共服务的需求,社会民生建设力度也不是很大;比如社会保障、文化教育、医疗卫生等方面的差距还很大,主动的提供服务与投入不足的现象仍然存在。这篇文章以鄂尔多斯公共服务型政府建设的现状作为研究对象,找出鄂尔多斯公共服务型政府建设存在的问题,结合服务型政府基本理论并就存在的问题进行研究。然后跟内蒙古经济社会发展现状结合,对内蒙古公共服务型政府的建设提出建议。
  关键词:服务型政府;职能转变;鄂尔多斯
  引言
  政府是人民当家做主的政府,政府工作的根本任务是让人民过上幸福的日子、推动社会的和谐和经济的协调发展。政府是社会的核心,随着社会发展,社会以及政府一直都处于无法认清职能的阶段,片面的认为政府有行使权力,维护社会秩序,限制一些行为等的职能而忽略了责任意识,将行使权力作为唯一手段,忽略了政府的服务意识,因此在实际工作中涌现出了大量夺取审批权等不良现象,造成了官僚主义的诞生,并因此催生出了大量的腐败现象。在原则上,政府应当把承担责任当作首要任务,使权力仅仅只是履行职责的基本过程。
  近年来,鄂尔多斯市经济取得了迅速的发展,但是其公共服务的职能还有待于进一步提高。本文从分析鄂尔多斯公共服务型政府的现状出发,找出深层次原因和存在的问题,提出对策和解决的方法。

  一、服务型政府的基本内涵及特征

  服务型政府是建立在民主政治基础之上的,同现代市场经济相适应,以服务社会、服务公众为基本职能的政府模型。随着理论的发展,在我国逐渐得到人民的普遍认同,但作为一种全新的行政理念和治理模式,理论界看法不一。概括起来讲,服务型政府的内涵可以从以下几个方面来理解[1]。

  (一)行政理念:“公民本位”和“社会本位”

  行政理念作为行政主体认同的信念和规范,是行政系统的灵魂,行政理念引导着政府的行为活动,政府的管理和服务等活动也是由行政理念决定的。政府所拥有的权力来自于人民委托,政府只有对人民的公共需求作出积极回应,并不断满足人民的公共需求,不能把自己看作是凌驾于社会和人民之上的封建官僚机构,只有坚持以民为本,才能赢得人民的认同和支持。建设服务型政府,最重要的是做到思想观念上的转变,各级政府和工作人员要正确树立公民本位、社会本位的行政理念和公民至上的行政思想,使政府权力回归于社会。

  (二)角色定位:“服务者”

  政府是为人民过上满意的生活而做出的制度安排,归根结底是一个执行和服务机构。从本质上说,政府是社会和公民普遍需要的一种工具,政府的工作是保障社会发展和良好运行,为社会提供公民需要的物质和文化需求。建设服务型政府首先要确立“服务者”的角色,真正成为人民的公仆[2]。政府必须做好“服务者”的角色,为人民服务,为社会服务。树立真正的公仆意识,把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,将服务视为最基本的价值追求,从人民的角度和立场思考问题,一切从公众需要出发,以公众需求为导向。

  (三)职能转换:有限政府

  按照市场经济体制的要求,重塑政府治理边界,变“全能政府”为“有限政府”。有限政府不是无能和无为的“弱”政府,而是政府的职能和权力是有限的,绝不是无所不能,权力的职能是有边界的,不能越位、错位和缺位,必须做好自己该做的[3]。有限政府就是明确政府的行政边界,走出全能政府的误区,还权于市场,还权于社会,做到有所为有所不为。

  (四)制约机制:责任政府

  责任意识是一种基本理念,存在于现代民主政治。权力与责任应是对等的,政府作为公共权力的行使者,必须对社会对公众负责。从根本上说,政府的一切行政行为不是随便行使的,体现公共性的同时还要符合人民的意志、利益和需求,所作所为必须对人民负责[4]。责任政府是要政府担起公仆责任,既要履行社会义务又要承担社会责任,一方面,人民享受政府所提供的各种服务;另一方面,政府的一切行政行为,人民有监督的权利。

  二、鄂尔多斯经济社会发展概况

  (一)鄂尔多斯经济社会发展取得的成就

  改革开放以来,鄂尔多斯政府、党委解放思想,制定了适宜本地区实际的工作思路,加大了基础设施建设力度,让环境得到了改善并且极力的发展生产力,扩大对外开放的力度。经济建设显著增强,产业结构的调整也在稳稳的进行着,生态环境有所改善,城乡发展统一,人民的生活水平也有了改善。
  鄂尔多斯市在坚持“十五”发展的基础上明确了当下经济社会发展的主要方向和工作方案。沿河能源重化地点、农业和畜牧业产业区和城市区的特性构建现代农牧业产业,以城市经济带动新农村新牧区建设取得了显著成效。鄂尔多斯市产业优势极大地提高了,资源型的产业电力、建材绒纺、煤炭、化工、五大支柱产业发展快速[5]。十五期间,市委﹑市政府提出城市发展模式应和基础设施网络配套建设,从而投资发展环境明显改善。城市主要区加快城市经济建设脚步,城市经济承载能力的发展和城镇人口的增强,260000口,城镇化率提高了11.5%[6]。地区供电网架基本构成,供电的能力提高了234.3万千伏安。铁路、交通、机场等立体交通正在形成。
  “十一五”期间,鄂尔多斯市进一步调整生产力的地区分布,推进“三大战略性转变”;推进经济结构战略性调整,实现“三化互动”在一个更高的水平;改变经济增加方式,建立资源勤俭型、环境友好型社会;加强投资拉动,建设全方位开放新部局,很有效的应对了各项困难,鄂尔多斯市生产总值增加了4倍,财政收入增加了五倍,为“十二五”时期的深化改革奠定了坚实的基础[7]。
  “十二五”时期是我国经济加速发展、深化改革开放的时期。而鄂尔多斯市市委、政府对鄂尔多斯市国民经济和社会发展的规划,是人民奋斗的纲领,是做好社会管理、市场监督、公共服务的一项目标。眼看十二五规划马上完成,社会经济发展得到了显著的发展,民生建设与经济建设也在协调发展,努力在2015年全面建设小康社会[8]。

  (二) 鄂尔多斯经济社会发展存在的问题

  虽然鄂尔多斯近几年社会经济发展快速,但是在公共服务方面做到的力度还是不够[9]。产业结构不合理,城市建设的要求与城市管理的现状不符合等问题逐渐显现出来[10]。
  由于重视经济的发展而忽略了社会管理对于整个鄂尔多斯市社会经济协调发展的重要性[11]。鄂尔多斯社会与经济发展速度不一样的现象。因此需要提高管理职能,政府转变职能推进公共服务型政府。这也是维护人民基本利益、维护社会利益的必然要求。

  三、新形势下对政府职能的重新审视与定位

  (一) 对政府职能的重新审视

  在国内,中国加入了世界贸易组织(WTO),并实施了西部大开发战略和振兴(东北)老工业基地战略。在广大中西部地区,许多城市充分借助自身产业优势、资源优势或区位优势等,纷纷加快了发展步伐;而在自治区内,各城市对今后发展目标进行了更加宏伟的构筑,表现出强劲发展势头[12]。
  鄂尔多斯市属于是资源型的城市:煤炭储量约占全国总储量的1/6,鄂尔多斯市强化了对土地利用的规范治理,在投资驱动型经济为主的和大规模的城市化,工业化的地区亮出了“黄牌”;科学发展观的提出是对资源浪费和环境污染提出了警示,对鄂尔多斯这样城镇化发展缓慢、环境污染严重、资源浪费严重的地区,确实是个很大的挑战[13]。资源终有竭尽之日,我们已经为付出了诸多代价,鄂尔多斯的发展将只能是一时的。除此之外鄂尔多斯市在诸多方面的欠缺在促进社会和谐的问题面临的压力巨大[14]。认清了人类面临的紧迫形势,鄂尔多斯的怎样以一种全新的、正确的、科学的资源观去对未来设计,去追求可持续的发展是鄂尔多斯市委、市政府深入转变政府职能的重要依据。

  (二)政府公共服务的新定位

  1.统一思想,坚持科学发展观。
  “发展是硬道理”和“能快就不要慢”[15]。现在,科学发展观成为首要指导方针。科学发展观和以往发展观之间的联系首先是不懈的保持,科学发展观运行的前提条件是发展经济,市场经济与社会之间的协调发展,经济将设为首要任务”然后是“纠偏就全”,指的是把发展理解为经济的发展,把经济方面的发展看成是国内生产总值的增长等等理解上面的偏差;需要科学发展观的内涵:全面的、协调的、可持续性。具体来说,“全面”为着眼于政治方面、经济方面、文化方面、生态环境等的发展,不能只想着单方面不顾及其其他;是必须考虑当今发展的需要,但也好考虑未来有资源的发展,不能“超额透支”。
  2.认清形势,强化“机遇意识”
  紧紧的抓住中华人民共和国改革开放以来开发战略的历史重任,善于在全国、全区经济发展的激烈竞争和挑战中积极地走出去对外保持友好关系、迈向国际,引进国内外流动资金、技术科技、人才项目,培育各样的经济增长点,完成鄂尔多斯市经济的快速有效的发展。
  3.大胆实践,强化“创新意识”
  我们不能被框架限制住,要敢于创新,有利于鄂尔多斯社会经济发展的我们就不能退缩,而是要勇于去做,突破自己,敢拼就一定会胜利,努力建设一个符合鄂尔多斯市特别的服务型政府。

  四、服务型政府建设的意义与基本做法

  (一) 建设公共服务型政府的意义

  1.建设服务型政府是应对加入世界贸易组织挑战的需要。
  我国政府观念必须转变,政府迫切需要转变职能,务必要适应于市场经济和中国的法律体系并且要与WTO的规则同步;政府事务要透明化;处理问题必须遵循一视同仁的原则。
  2.建设服务型政府是推动我国经济发展的内在要求。
  以前行政手段集中垄断,忽视了政府管理的服务宗旨并且引起了政府与公民不对等的关系。而在市场经济模式下,政府仅仅起到市场环境的监管和调节作用,不管是监管还是调节都是为广大人民服务的。这就要求政府从实际出发,转变政府职能,明确政府定位,合理的分配好各类的关系,建设适应当今经济体制的政府。
  3.建设服务型政府是实现中国梦的必然要求。
  中国梦是中国人民的梦,这个梦是需要政府转变职能推进公共服务来实现的。只有建立真正为人民服务的政府,有责任的政府,透明的政府,让公众的生活、工作更加轻松。服务型政府是为公众服务的政府,通过对加强公共服务的力度,提供公共产品和服务,使老百姓过上好日子,满足他们的日常所需,从制度、理念各方面改变政府的职能,最后才能实现我们的的中国梦。

  (二)建设服务型政府基本做法

  1.政府宏观调控与市场运作相结合。
  政府与市场运作相结合,互相弥补短缺,真正的做到公共机制与市场机制的结合,更有利的满足公众的要求,也推进了市场经济平稳快速的发展。计划经济体制下,不仅要维护社会治安还要维护国家的利益,同时要兼顾资源配置作用,并计划工业、农业等生产单位的计划收益。反观历史,在计划经济中政府并不能有效地承担在自己职能之外的责任,不仅没有提升反而降低了政府的管理能力和行政效率。因此,政府应当“做该做的,不做不能做的”。市场追求的是利益,因此在公共服务方面肯定做的不到位,这时候政府就不能放任自流,应当去干预市场的发展。鄂尔多斯在政府的干预下,建成了一个“绿色的鄂尔多斯,
  2.强化政府公共服务职能。
  强化政府公共服务职能是是市场经济发展的必然要求。在经济建设方面,政府为企业提供周到便捷的服务。在社会生活方面,政府对基础设施的建设力度增强加大。把人民迫切需要的事情放在政府的第一位,以公众满意度为工作标准,让政府的服务质量得到提升。对于人民的最根本的需要解决的问题,难点问题和热点问题要做到制定计划一步步的实行并且要制定让公众满意的服务标准。
  随着社会的不断转型、公众的需求量增长快速,要求我国要强化公共服务的能力,建立公共服务型政府。尽快建立服务型政府绩效评估机制和民意表达机制,使鄂尔多斯的发展真正的能够惠及广大老百姓;同时要发挥鄂尔多斯的资源优势和地理优势,因地制宜,逐步健全和完善公共服务机制,只有在政府的积极努力和不断地探索下才能更好的建设和完善服务型政府,从而全面的体现政府的社会价值。
  3.通过建设法治政府,规范政府行为。
  我们的政府和工作人员应当自觉遵守和运用法律法规,学会并且善于处理社会经济事务,按照合法行政、合理行政、程序正当的要求,履行责任,实施管理,提供服务。
  长期以来,政府的角色随着我国市场经济体制的逐步完善和经济体制改革的深入逐渐发生了很大的变化,以前是微观领域的管理者,现在变为向社会提供公共物品的供给者。

  五、服务型政府建设中存在的问题及原因分析

  服务不到位的问题仍然很突出,相关政策不到位,没有有效的评估和监督机制。公共服务监管职能划分不清晰,公共服务主体权责不清晰,在公共事务中各部门承担多种角色;由于评价体系和考核制度的不健全,我们在进行绩效的时候往往是片面的。

  (一)公共服务的总量太少,投资力度不足

  近年来“重视经济的建设,轻视公共服务”过分注重经济上增长而忽略公共服务的发展,表现为:一是为了迅速改变本地区的落后面貌,更快的增加利润和产值,为了盲目的追求GDP,把投资及发展的重点放到有关GDP的产业,如煤炭业、化工业等;二是从目前市场状况看因为价格体系歪曲致使让区域经济的利益严重受损,各投资主体竞相把资源投向那些高额利润的产业部门。

  (二)缺乏有效的民意整合机制

  鄂尔多斯市公众居民反映自己的情况或表达自己的心声时候,或者对某项基础建设政策有意见或建议的时候,一般是没有通过正常途径表达。因为公众没有办法对公共产品进行评价,难以对政府的决策过程有影响。政府难以和当地的居民产生契合,所以更没有办法顾及公众真正的服务需求。居民是公共产品的最终消费者和成本的负担者但是却没有参与到公共决策体系

  (三)鄂尔多斯市特殊的难题

  鄂尔多斯市的城乡地理有着特殊的结构,因此引发各个旗县之间的发展不平衡的现象。在地理分布上,东胜区与其他八个旗并未形成聚集效应,而是以北和西南方向形成射线状,在最远的是乌审旗、其次是鄂旗、杭井旗、伊旗。由此一来,尽管鄂市的工业经济快速发展,其带动城镇化的进程是缓慢的,东胜区的辐射作用极其有限。因此,要实现鄂市旗县区的共同繁荣,只有对八个旗各个击破,发展各旗县的特色产业,才能保证城乡的协调发展。这也将是鄂市政府在今后一段时期内的重要职责和任务。

  六、服务型政府建设的对策和建议

  (一)建立和健全民意的表达机制

  应当创造条件让群众批评,不能因为不喜欢被批评就不接受被批评。非常健全并且完整的民意整合和表达机制可以使政府决策的民主化和科学化进一步提升。一切行动以群众的利益作为准则,一方面要鼓励群众参与。另一方面是提供公共服务要自主化。这种自主既是基层的自主也是公共服务受体居民的自主,加强当地政府自主管理和增强当地居民的积极参与,根据自身确切的需要来安排一系列的公共事务是最稳妥适宜的。

  (二)坚持以人为本的行政价值取向

  现代管理理念最主要的是以人为本。政府,作为社会公共事务的主要管理者,承担着十分广泛的管理职能,其在行使公共权力、履行政府职责的过程中,务必要很好的保障公众、法人和其他社会组织的合法权利,坚持实现最广大人民的根本利益。这是推进政府职能转变、提高城市管理水平的最终目的。要想充分的发挥政府的社会管理职能,就要做到真正地理解人、尊重人、关心人和帮助人。政府要把便于民、高效率作为履行职能、作为政府职能的重要原则。为人民服务的根本宗旨,体现亲民、便民的民本态度,政府为社会和广大群众提供周到的公共管理服务。更加的优化各项审批服务项目、从简审批程序、各部门提高执法水平和效能、要注重人性化执法来落实为人民服务思想。政府不仅仅是来管理,政府更应该是服务于大众、便民的政府。

  (三)发展社会中介组织

  培育和发展社会中介组织对鄂尔多斯完善政府公共政策有着不可磨灭的作用。加强中介组织的力量可实现政府与社会管理的分离,在政府与社会、政府与市场的关系中有着调节的作用,大量的服务型社会事务可以交由中介组织去做,政府对其依法监督,协调。大力培育和发展社会中介组织,不仅能够有效地防止腐败,而且对于降低决策成本也有着很大的作用。

  结论

  从全国整体来看,经过改革开放,东部沿海地区城市已基本摆脱低收入状态,经济发展日趋成熟,政府职能改革步伐也较快。而对于鄂尔多斯这样一个中西部地区城市来说,虽然经济社会发展也取得了很大成绩,但与东部沿海地区城市相比,产业结构仍然不合理;经济社会的发展很大程度上仍在以牺牲生态环境为代价,社会发展还并不协调。因此,加快鄂市经济与社会持续、稳定、快速发展的步伐,推动鄂市政府职能改革进程,对于早日实现将鄂尔多斯建设成为更加富裕、文明、和谐的中西部地区经济强市的奋斗目标,具有很大的意义。

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