后疫情时代河南省公共卫生治理体系研究

  摘要

随着人们卫生意识的进步,对于保障公共卫生提出了更多的要求,而我国也正是处于国家治理发展阶段,对于相关的国家治理体系也不断的进行完善,公共卫生治理作为国家治理体系中重要环节,其重要性不言而喻,关系到全国人民的公共卫生健康安全,后疫情时代的到来也对我国卫生治理提出了更多要求,要求不断的提高卫生治理的能力与体系建设,更全面的保障社会公众的公共卫生安全。新冠肺炎疫情的常态化对公共卫生治理体系提出了新的要求。为了能够更好的实现健康中国战略,保障人民群众的公共卫生健康安全,必须要加紧步伐,加快落实公共卫生治理的相关策略,保障民众生命安全,满足人民群众对于公共卫生安全和健康安全的要求。

本文将会基于相关概念的辨析,正确界定公共卫生治理与公共卫生体系的含义,并且对于在应对新冠疫情中的举措进行分析,探究后疫情时代对公共卫生治理体系的新要求,结合河南省公共卫生治理体系现状,总结出此次新冠肺炎疫情防控过程中,河南省公共卫生治理体系中存在的不足。河南省公共卫生治理体系发展至今已然具有完备的框架内容,但在此次疫情中却也暴露河南省公共卫生治理体系中仍然存在不足,显示出河南省公共卫生治理体系未来在公共卫生常态化治理中需要从多个方面进行完善,即从治理理念、治理主体、治理制度、治理职能以及治理技术手段五个方面进一步加强公共卫生治理体系的建设,从而更好的推动我国公共卫生治理体系的健全化。

通过完善河南省公共卫生治理体系中的不足,对加强河南省未来常态化公共卫生治理能力、提升预防突发公共事件和重大疫情的能力、保障我国公民群众的健康安全、落实完善健康中国战略、整体提升河南省治理能力和治理体系现代化具有非常重要的现实意义。

  关键词:公共卫生;公共卫生治理;公共卫生治理体系;公共卫生治理职能

  一.绪论

  (一)研究背景与意义

1.研究背景

新冠肺炎疫情是自1918年大流感之后一次蔓延全球的传染病。2020年,一场突如其来的疫情爆发,新冠疫情对社会与经济造成了严重的破坏,我国在党的领导下成功完成了新冠肺炎阻击战。2020年11月21日,在二十国领导人第十五次峰会上习xxxx发言到“‘沉舟侧畔千帆过,病树前头万木春。’后疫情时代的世界必将如凤凰涅槃、焕发新生”。因此,为了更好的应对新冠疫情,河南省公共卫生治理体系需要采取更高的要求,必须采取更恰当的应对方式,减轻疫情给社会与经济带来的不良影响,需要我们进一步改革完善河南省公共卫生治理体系以有效回应这些要求,不断推进河南省公共卫生治理体系的长效发展。

十四五规划中提出要不断提高应对突发公共卫生事件能力。xxxxxxxx在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话中指出,新冠肺炎疫情抗击的成功,是我国国家制度的优势体现,动员全国人民共同抗击疫情,全国上下一心,在公共卫生治理中取得了良好的效果,也是提高我国国家治理效能的根本保障。

我国新时代的目标已经确立,要实现第二个百年目标必须要完善各项国家治理体系,其中公共卫生治理体系的重要性不言而喻,新冠疫情的爆发,为我们敲响了警钟,要进一步的健全公共卫生治理体系,采取更多的措施保障公共健康卫生,若是不能够适应疫情给我们带来的冲击,那么河南省的发展也将会受到阻碍。xxxxxxxx强调,在应对疫情的过程中,要对应对的措施不断的进行反思,要总结经验教训。因此在河南省未来发展的道路上,要认真分析在此次疫情应对中出现的问题,明确公共卫生治理中的不足,从而进一步的提高河南省的公共卫生治理能力,保障民众的生命安全。

疫情并未停止,仍然在不断的扩散,疫情防控已成为公共卫生常态化管理范畴,在总结成功抗击新冠肺炎疫情的教训时,需要要建立远瞻意识,进一步的健全有关公共卫生治理的举措,并且要保障社会经济的有序发展,建立长期有效的公共卫生治理机制,防范公共卫生风险,推动我国公共卫生治理体系的健全化发展。

2.研究意义

后疫情时代的到来对我国公共卫生治理体系的发展提出了新的要求,“十四五”规划中指出,要从国家战略地位出发,把保障人民健康放在优先发展的位置,根据新冠肺炎疫情对公共卫生治理体系提出的新要求,对于河南省在后疫情时代应当如何应对进行研究,并且进一步的健全河南省公共卫生治理体系,从而保障民众的公共卫生安全,健全我国的治理体系。

(1)理论意义

对于国家治理体系而言,想要达到不断完善的目标,必须要多方面的共同推进,公共卫生治理是我国治理体系中的重要内容,应当加以重视,要求我们在对新冠疫情应对中不断的吸取经验,同时要对后疫情时代的政府治理提出新的要求,不断的完善相应的公共卫生治理体系,健全相应治理制度,切实保障民众生命安全。对于公共卫生治理体系的建设而言,要求治理主体在治理过程中采用一定的制度、方法技术等达到一定的治理成效,公共卫生治理体系和治理能力的提升能够不断满足人民群众对生命健康安全的需求,促进国家治理体系和治理能力现代化的提升。

新冠肺炎疫情的发生是对公共卫生治理体系的一次考验,河南省在抗击新冠肺炎疫情中表现尤为突出,但是也暴露了河南省公共卫生治理体系建设过程中存在的不足,本文将通过研究后疫情时代对公共卫生治理体系提出的新要求,进一步对河南省公共卫生治理体系提出相应的建议,从而能够有效的回应这些要求,进一步的改善应对措施,完善公共卫生治理体系,推动河南省更好的应对公共卫生事件。

(2)现实意义

公共卫生治理的重要性不言而语,不仅是国家治理体系中的组成部分,而且关乎着民众的生命健康安全。河南省政府作为地方政府应当积极响应国家政策建议,同步提升本省的公共卫生治理能力。

首先,有助河南省治理主体对疫情中公共卫生治理体系暴露的短板提高重视程度,使政府、社会以及公民认识到后疫情时代的到来,充分的发挥社会各个主体的作用,集齐社会各界力量共同的应对公共卫生治理。

其次,河南省政府能够有效回应后疫情时代应对公共卫生治理的举措,从应对新冠疫情中吸取相应的经验与教训,不断的完善自身的公共卫生治理体系,也不断的改善应对措施。本文结合新冠肺炎疫情以及河南省当下公共卫生治理体系建设现状,发现河南省公共卫生治理体系建设中存在的问题,并提出相应的对策建议,以期在未来公共卫生治理过程中能够更好的保障人民的生命健康安全。

最后,十四五规划中指出要全面推进健康中国建设,把保障人民健康安全放在战略位置,在疫情走向常态化的背景要求下,对河南省公共卫生治理体系的研究,是对于国家要求的响应,也是河南省自身治理的体现。

  (二)文献综述

1.国外文献综述

域外对于治理理论的研究开始较早,在早期主要是对国家能力进行研究,在后期才逐渐转变为国家治理能力的研究。域外学者在对国家能力进行研究时,主要是对于国家内涵进行界定,并且明确了国家自治的能力,如米格代尔(2012)提出,对于国家能力而言,如何衡量国家能力的高低,应当是从国家对社会的干预程度进行界定。

对于国家能力的相关理论,可以表现为国家领导人的相关权利,可以通过制定国家政策的方式,进一步的推进国家体系的完善[①【美】乔尔·S·米格代尔:《国家中的社会:国家与社会如何相互改变与相互构成》,李杨等译,南京:江苏人民出版社2013年。]①。对于国家能力的含义,不同的学者具有不同的看法,福山(2007)认为其应当是一种推行政策与执行相关国家职能的能力,是一种国家公共能力,具有透明性。另外,吉登斯指出,国家实力的强弱,主要是由国家的自主性以及社会支持共同决定的。[【英】安东尼·吉登斯:《第三条道路:社会民主主义的复兴》,郑戈译,北京:北京大学出版社2000年。]孔飞力(P.Kuhn)(2013)认为国家能力是一种对于社会的控制能力的表现。[【英】孔力飞:《中国现代国家的起源》,陈兼等译,上海:上海三联书店2013年。]

公共卫生主要涉及医学学科范围,并且涉及到一个国家的全体公民,对国家人民群众的健康有着很深的影响力。1920年,美国公共卫生之父温斯格认为公共卫生并非是一方主体进行保障的,而是应当由社会多个主体共同的进行保障,其中包括社会的机构、公民等主体,通过一定的体系化的行动保障公共卫生安全。Gillies(2003)对卫生治理体系发表了自身的看法,其认为对于良好卫生治理体系的建设而言,需要从两个方面入手,一方面是社会价值,如公正、效率等;另一方面是驱动因素,如群体需求、政府能力等。通过这两方面的共同努力能够构建良好的卫生治理体系制度。[③Gillies、Alan.WhatMakesaGoodHealthcareSystem:Comparisons,Values,Drivers.Oxon:RadcliffeMedicalPress,2003.]③RunarVilhjalmsson(2016)认为在公共卫生医疗体系中,政府应当是供给的汉族提,政府应当对公共卫生医疗投入资金,从而保障公共卫生医疗的发展。[④RunarVilhjalmsson.“Publicviewsontheroleofgovernmentinfundinganddeliveringhealthservices”.ScandinavianJournalofPublicHealth,2016,44:446-454.]④因此可以看出,在探究地方政府卫生治理时,关注点集中于社会处于、社会合作的模式的方面。MartinGorsky(2008)基于英国NHS的有关情况,认为在制定有关公共的政策时,应当要充分考虑民众的意见。[⑤MartinGorsky.“CommunityinvolvementinhospitalgovernanceinBritain:evidencefrombeforethenationalhealthservice”.InternationalJournalofHealthServices,2008,38:751-771.]⑤

2.国内文献综述

我党对于国家治理体系的建设高度重视,不仅在十八届三中全会中首次确立,并且在党的十九届四中全会中再次强调,因此对于新时代的发展目标而言,要不断的加强对国家治理体系与治理能力现代化的重视程度。

有关国家治理能力的含义界定。学者们具有不同的意见,部分学者认为对于国家治理能力的含义界定应当要从多个方面共同界定,首先是从工具角度,国家治理的工具应当是国家相关制度,政府通过出台相关的制度举措,从而更好的推动国家治理措施[①王浦劬:《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》,《国家行政学院学报》,2014年第3期,第12-20页。]①;其次是治理对象角度,国家治理的对象并非是普通事物,而是应当具有公共性的事物,其中不仅包括社会各方面的事务[②刘建伟:《国家治理能力现代化研究述评》,《上海行政学院学报》,2015年第1期,第98-106页。]②,也包括各种社会关系的统筹[③辛向阳:《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》,《理论探讨》,2014年第2期,第27-31页。]③,通过明确对国家治理对象的内容,才能够制定更加恰当的国家治理举措。其中对于国家治理能力中的“能力”的理解是较为关键的,只有充分的表明了国家治理的效果才能够称之为能力。李景鹏(2014)认为国家治理能力的含义界定应当是从主体出发,认为社会多个主体共同构成国家治理能力,其中最为关键的是政府主体[④李景鹏:《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个现代化》,《天津社会科学》,2014年第2期,第57-62页。]④;杨光斌(2017)则是认为政府作为国家治理的主题,国家治理能力便是政府发挥能力的表现[⑤杨光斌:《实现国家治理能力现代化的关键是什么》,《人民论坛》,2017年第9期,第25-27页。]⑤。

有关于公共卫生方面,我国出台了《突发公共卫生事件应急条例》,该条例的主要内容便是对突发公共卫生事件进行定义,从而帮助政府与公众更好的区分突发公共卫生事件,进而采取相应的应对举措。突发公共卫生事件具有突发性、社会影响较广的特点,并且可以从以下六个方面进行判定:一是危害范围较大。突发公共卫生事件对于社会秩序的危害较大,影响到民众的生命财产安全,范围一般为一个社区或以上;二是危害程度较大。突发公共卫生事件具有一定的危害性与破坏性,对于民众的健康与财产造成了严重的破坏。三是危害的扩大性。在突发公共卫生事件发生后,应当要采取制止措施,若是相关政府与机构并不采取相应的措施进行制止,突发的公共卫生事件将会进一步的恶化,造成更严重的危害后果;四是制止手段多元化。对于突发公共卫生事件而言,其危害范围与危害程度较大,因此若是仅仅单一主体采取的单一的方式进行制止,将难以取得良好的效果,需要社会多个主体共同参与,并且积极的采取多项手段进行制止,才能够取得较好的防范效果;五是防控措施群体化。对突发公共卫生事件而言,其防控的手段必须要具有群体化,要群体共同的进行防控;六是采取应急措施预案。我国对突发公共卫生事件进行了划分,划分标准是根据不同的时间类型,包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒或职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

王有强、李海明等(2017)认为对卫生治理体系的研究不应当是从单一角度出发,而是应当基于协同治理的角度,对于卫生治理模式要更加的全面化,包括卫生服务一体化、便捷化等多项举措,共同的维护好公共卫生。[王有强、李海明、王文娟:《卫生体系和服务能力现代化的实现路径:基于协同治理视角》,《中国行政管理》,2017年第4期,第35-39页。]王春晓(2018)基于福建三明市医改的有关规定,进行深入研究,对地方政府卫生治理分析框架的研究点进一步细化,提出了相应的卫生治理框架,即体系、目标、能力,通过以上三个方面,从而更好的建设良好的卫生治理体系。[王春晓:《“三明医改”评估:卫生治理框架的分析》,《甘肃行政学院学报》,2018年第1期,第33-46+126页。]许才明(2016)认为对于卫生治理能力的探究,应当要从基层政府的角度出发,其中包括多个能力,即构建治理体系的能力、优化资源的能力等。[许才明:《“健康中国”视域下民族乡公共卫生治理能力研究》,《辽宁行政学院学报》,2016年第12期,第58-62页。]

在此次新冠肺炎疫情后,我国学者针对我国有效防控新冠肺炎后的公共卫生治理又提出了新的看法。李军鹏(2021)指出,在对卫生治理现代化进行探究时,应当要树立理性的智力思维,要充分的体现理性的公共卫生治理举措,是为“大道之治”。[李军鹏:《后疫情时代的公共卫生治理现代化》,《决策与信息》,2021年第3期,第24-26页。]金菊、朱静(2020)认为对于卫生治理体系要加以重视,要从疾病防控等角度入手,构建完善的基础医疗体系,从而能够更好的应对各种公共卫生突发事件。[孙菊:《疫情推动公共卫生治理现代化改革》,《人民论坛》2020年第1期,第38-41页。]

  (三)研究方法及理论工具

1.研究方法

(1)文献分析法

通过查询阅读大量的参考文献,总结归纳不同学者的观点,在此基础上进行研究。主要以“公共卫生”“公共卫生治理”“公共卫生治理体系”“新冠肺炎疫情防控”为主要关键词进行搜索,通过对大量相关论文以及书籍资料的检索,汇总不同学者对此类课题的研究并进行分析,为本文后续的研究奠定理论基础。

(2)案例分析法

本文以新冠肺炎疫情发生与防控为经验教训,总结新冠肺炎疫情常态化对公共卫生治理体系提出的要求,基于河南省在应对疫情时的不足,分析河南省在后疫情时代应当如何健全公共卫生智力体系,并提出相应的改进措施,保障河南省民众的生命安全,推动相应的卫生治理能力不断提高。

2.理论工具

本文主要使用治理理论对文章进行研究。20世纪90年代,“治理”及“善治”逐渐成为公共管理的核心概念,对公共管理和公共生活影响日益明显,治理理论逐渐成为学术界的“显学”,在研究途径上形成了不同的角度,分别是以政府为主体的途径、以公民社会为主体的途径以及以合作网络为主体的途径。随着公共管理不断在全球范围内获得关注,不同的学者对治理也有不同的定义,我国学者俞可平认为治理理论的研究可以从公民社会的角度入手,其认为对公民社会而言,是社会治理的中坚力量,其可以独自的对社会事务进行治理,也可以与政府共同协作进行治理社会,因此在这种条件下,对于社会事务应当认定是治理,而非统治。[俞可平:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年。]全球治理委员会也进行了相应的研究,其认为对于治理而言,并非是全公的治理或者是全私的治理,而是应当是或公或私的机构与个人在治理中发挥的作用,并且使得社会事务能够趋于和谐。其有权制定各种制度,从而保障民众的权利。[俞可平:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年。]该委员会的规定是具有合理性的。为了克服治理理论的失效,学者们提出了“善治”概念,是指使公共利益最大化的一种表现,在社会治理的过程中,政府与公民共同发挥治理的作用,公民能够在社会治理中充分的发表意见,并且取得良好的效果,因此在治理中也能够得到民众的支持。

俞可平教授指出,治理理论如果想在中国达到“善治”就需要结合中国的国情,“善治”的目标实现并非是简单能够达到的,应当要与当下的社会、经济、文化共同发展,不能够存在制度上的脱节,就要做到(1)公共权力运行需要制度化和规范化;(2)保障民众参与的权利,民众能够对社会治理充分的发表意见;(3)依法治国,建设相应的法治国家,重视法治宣传;(4)稳定的社会秩序,国家的发展离不开有序的社会环境,高效的社会治理均是建立的稳定的社会秩序至上;(5)制度之间的联合。在国家治理的推进中,要注意制度上的协调性,要保障制度之间能够共同发挥最大的效用。[俞可平:《推进国家治理体系和治理能力现代化》,《前线》,2014年第1期,第5-8+13页。]

本文将从从治理理论视角出发,根据新冠肺炎疫情对公共卫生治理体系提出的新要求,对比河南省公共卫生治理体系现状,探究河南省公共卫生治理体系中存在的不足,研究后疫情时代河南省公共卫生治理体系的发展方向并针对此提出相应的对策建议,以更好的在后疫情时代提升河南省公共卫生治理的相关制度,防范突发公共卫生事件带来的不利影响。

  (四)研究内容

新冠肺炎疫情的爆发,给河南省公共卫生治理体系建设提出了新的要求,但同时也能够通过这次抗击新管肺炎疫情总结经验,发现当下河南省公共卫生治理体系建设中的不足,并进行更加深入的改革,从而助力河南省治理能力和治理体系现代化。

论文主要是基于河南省应对新冠疫情中显露的问题,并且结合河南省卫生治理在后疫情时代的新要求,究在后疫情时代河南省公共卫生治理体系建设改革完善的方向。

第一章绪论概述本文的研究背景与意义,并且对国内外学者的相关理论进行分析,简要介绍本文的研究方法、理论工具和研究框架。

第二章对公共卫生治理的相关概念进行概述。

第三章对武汉发生的新冠肺炎疫情发生过程的历史回顾,探究后疫情时代对公共卫生治理体系建设提出的新要求,当下河南省虽然已有完整的公共卫生治理体系,但重大疫情的发生对河南省未来公共卫生治理体系的建设提出了新的要求。

第四章通过探讨河南省公共卫生治理体系的治理理念、主体、制度建设、治理职能等方面,分析河南省当下公共卫生治理体系的现状。

第五章河南省已经建设了相应的公共卫生治理体系,但是在此次新冠肺炎疫情防控过程中,仍然暴露出较多的问题,本章将针对存在的问题进行分析。

第六章针对第五章中河南省公共卫生治理体系建设过程中存在的问题,结合新冠病毒在未来将可能与人类长期共存的背景,本章将探究后疫情时代推进河南省公共卫生治理体系发展的建议。

结语对后疫情时代河南省公共卫生治理体系做简要总结,反思不足,展望未来。

  (五)研究创新点与不足

1.创新点

本文的创新点主要为以下几点:

第一,对河南省公共卫生治理体系进行梳理,明确主要概念和理论工具,根据后疫情时代对公共卫生治理体系的建设提出的新要求,探究河南省在应对公共卫生事件中的不足。

第二,基于河南省存在的不足,探究多元化的公共卫生事件治理方案,系统的提出了对策建议。即进一步转变公共卫生治理理念、促进治理多元化、加强公共卫生治理体系制度建设、优化公共卫生治理体系职能配置以及有效运用公共卫生治理技术方式。

2.不足之处

本文研究的重点是结合新冠肺炎疫情发生后对公共卫生治理体系提出的要求,分析河南省当下公共卫生治理体系中存在的问题,并提出后疫情时代河南省提升公共卫生治理能力和发展完善公共卫生治理体系的改进对策。但是,有关公共卫生治理体系的整体研究在我国的研究成果较少,尤其是在新冠肺炎疫情发生后,针对公共卫生治理体系建设的整体性问题的研究更是少之又少,大多是基于公共卫生治理体系中的某一部分进行研究分析。总体上,后疫情时代公共卫生治理体系的研究仍然处于探索阶段,需要进一步的深化研究,尤其是在后疫情时代,公共卫生治理体系建设的对策研究还存在不足,在这个方向上的研究还大有可为。

  二.相关概念

  (一)公共卫生

“公共卫生”,“PublicHealth”,关乎着公众的生命健康安全。公共卫生事业的发展程度如何,也影响着一个国家的进步程度,公共卫生事业包含多种内容,如疾病防控、卫生教育宣传、食品等内容,是社会进步的一项重要内容。

公共卫生的概念有广义和狭义之分。狭义的公共卫生是指对疾病的预防控制,流行病学是公共卫生的理论支撑,相关理论基础涉及到生物学以及行为学,主要针对传染病进行研究,解决疾病的传播以及防控治疗问题;广义的公共卫生泛指有组织的卫生活动,在政府、社会以及公民的共同参与努力中,通过改善环境、培养健康生活方式、完善基础医疗卫生服务、建立疾病防控预警系统等一系列活动,达到预防疾病的传播,促进全民健康的目的。公共卫生是关系一个国家地区群众健康的公共事业,在我国中央文件中多次出现“公共卫生”相关内容,但是关于“公共卫生”的内涵我国学术界还没有明确的界定。公共卫生之父查尔斯·温斯格给出了全世界公认的“公共卫生”的定义:“公共卫生,是全社会的公私机构、大小社群以及所有个人——通过有组织的努力与有根据的选择来预防疾病、延长寿命并促进健康的科学与技术。

  (二)公共卫生治理

公共卫生治理是通过建立有效的机制,结合一定的科学技术手段,使公共卫生治理活动中的各个主体能够充分的发挥效用,防止突发卫生事件的发生,从而达到提高全面健康水准的目标,主要涉及公共卫生常态化治理和公共卫生危机治理。

公共卫生治理在当今国家治理议程中的重要性日益凸显。公共卫生治理也逐渐出现在国家治理研究的话语。我国公共卫生治理是为人民健康和社会公共卫生安全服务的,因此,公共卫生治理具有多层次性和专业性的特点。首先,公共卫生治理的多层次性体现在,公共卫生治理既是国家层面的,也是地区层面的。国家与地区之间的相互协作共同完成公共卫生治理,构成了我国公共卫生治理的多维图景。国家层面的公共卫生治理主要是研究制定宏观的战略政策,地区公共卫生治理除了贯彻执行国家政策,再根据地区的实际情况制定适当的规章制度。其次,公共卫生治理的专业性是指,公共卫生治理涉及了一定的医学问题,尤其是在传染病防治方面,因此公共卫生治理具有较强的专业性。即使如此,公共卫生治理的专业性并不能阻断卫生部门与其他部门的关联。正如世界卫生组织法律顾问阿吉纳姆所说“公共卫生不再是医生和传染病学家的特权”。[晋继勇,《全球公共卫生治理中的国际机制分析》,上海:上海人民出版社2019年。]公共卫生治理的多层性和专业性特点,现在了公共卫生治理的复杂程度,也说明了公共卫生治理面临着艰巨的挑战,需要更加深入的探究公共卫生治理相关问题,保障民众安全,保证社会秩序的稳定性。

  (三)公共卫生治理体系

构建公共卫生治理体系和治理能力现代化是新时代提出的要求,也是国家治理体系的重要组成部分。构建公共卫生治理体系,是全国各单位公共卫生机构在党和国家的领导下,结合治理能力,运用公共卫生管理制度管理公共卫生事务,目标是健全完善公共卫生体系管理制度,并且可以运用立法的方式充分的保障卫生安全,动员多元化社会主体的力量,从而实现卫生安全体系化建设。我国的公共卫生治理体系具有以下几个特点:

公共卫生治理体系主体多元化:建国初期,我国公共卫生治理体系参照苏联模式,政府为主体,在公共卫生治理总体中以行政单位为主导力量。随着市场化经济的发展,公共卫生事业频频出现市场与资本的身影。在2003年非典疫情的爆发暴露了公共卫生治理体系中的不足,政府也因此重新定义了符合中国国情的公共卫生。我国的公共卫生治理体系明确强调了政府-社会在公共卫生事业管理中共同作用的必要性,新医改的推进也促使医疗卫生体系向公益性回归,在以政府力量为主导的公共卫生治理体系中,社会和市场力量也得到了重视。近几年,随着国家治理体系和国家治理能力现代化的不断提升,公共卫生治理体系的主体也更加稳定成熟,政府、各级医疗机构、社会力量、人民群众都成为现代公共卫生治理体系中重要的力量来源。

以人民健康风险治理为重心:进入21世纪,我国国民生活水平逐步提高,慢性非传染性疾病风险也随之提升,但是公众对慢性疾病的重视程度不足,多数患病群体更关注消除疾病的不适症状,忽略了预防以及病后康复环节,因此公共卫生事业的重心逐渐转向人民健康风险治理。为了降低慢性非传染性疾病对国民生产生活以及生命财产的威胁,公共卫生治理将慢性非传染性疾病列如常态化风险治理中,医疗机构又重视疾病治疗逐渐转向对疾病的预防,“治未病”再次成为公共卫生治理工作重点。公共卫生治理的范畴由传染病控制扩大到防治各类疾病,不但保障人民群众的基本生命生存安全,更注重生命质量的提升。

整体治理为主要治理方式:建国初期,我国公共卫生治理体系以政府行政为主体,公共卫生治理的主要方向也是针对烈性传染病以及疾病本身。在这一时期,政府资源主要倾向于直接治疗直接相关的领域,临床医学和医疗水平都得到了快速的发展和提高,但是更多疾病背后的并发症、后遗症以及如何预防还没有得到深入的研究,单纯医疗对抗的治理效果已经不能满足公共卫生治理的要求。随着社会的发展进步,人们的患病因素也更加复杂,遗传、医疗水平、社会环境、经济条件、卫生习惯等等都在直接或间接的影响着人民的健康水平。这些复杂因素逐渐成为公共卫生治理过程中不得不面对的风险源。因此公共卫生治理也由传统的医学对抗转变为整体治理,从国家战略层面建设健康中国工程,发展“以健康为中心”的公共卫生治理,涉及卫生监督、环境卫生、家庭健康、社区健康等多个方面,公共卫生治理能力与服务质量不断提高,以更好的提高全国人民的健康水平。

  三.后疫情时代对公共卫生治理体系的要求

新冠肺炎疫情的发生对全国都造成了重大损失,虽然河南省在新冠肺炎防控中表现突出,但是也应当以此次疫情的发生为经验教训,把新冠肺炎疫情发生后对常态化公共卫生治理提出的新要求与河南省公共卫生治理体系现状做对比,发现河南省公共卫生治理体系中存在的不足。本章将着重讨论新冠肺炎疫情的发生对后疫情时代公共卫生治理体系提出的新要求,后三章将会基于河南省公共卫生治理的实践,分析存在的缺陷,并提出相应的建议,以推动河南省公共卫生治理体系能力的提升。

2019年12月,新冠肺炎疫情出现苗头,从最初的二三十例,到2020年1月中旬逐渐成为一场无法控制的烈性重大传染病事件,新冠肺炎疫情传播发展的迅猛程度超出了人们的想象。2019年12月疫情初期(最佳隔离管控期),武汉一线医生拉响警报,但未得到足够重视,错过疫情隔离管控黄金期。2019年12月8日,发现新冠肺炎疫情感染患者,并于武汉市中心医院后湖院区急诊科隔离。而从2019年12月8日至2019年12月26日这期间,再无相关病症的报道,直至12月26日湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继升再次发现新冠肺炎,报告院方后上报武汉市江汉区疾控中心。由此,张继升成为“新冠肺炎疫情发现第一人“湖北省中西医结合医院成为最早上报疫情的医疗机构。2019年12月31日-2020年1月19日是疫情防控的关键20天,但在这期间,公民群众没有得到相关的疫情警报,使得新冠肺炎疫情迅速散发传播,失去控制。2020年1月20日,xxxx总理召开国务院常务会,李兰娟和钟南山参加会议,会上二人对疫情实况、疫情防控和救治工作的开展等提出了具体建议。1月22日,湖北省政府启动重大突发公共卫生事件二级应急响应,1月23日中央采取“封城措施”,武汉市发布交通封城通告正式宣布“封城”,打响了武汉市新冠肺炎疫情防控阻击的第一枪。2020年1月24日,全国进入国家突发公共卫生事件应急状态,湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部发布,将重大突发公共卫生事件二级应急响应升为一级应急响应。之后湖北省各个地市相继宣布进入“封城”状态,暂停全省旅行社经营活动,学校推迟开学时间。此后,全国人民在党中央的带领统筹下,全力以赴,采取最全面、最严格的疫情防控措施,在一个月内初步遏制了疫情的进一步发展,两个月内将本土新增病例控制在个位数以内,通过三个月的努力全国新冠肺炎疫情防控阻击站取得了重大战略成果,湖北保卫战、武汉保卫战取得了决定性的成果。

新冠肺炎疫情的发生为后疫情时代公共卫生治理体系提出的新的要求主要包括:(1)树立先进的现代化公共卫生治理理念;(2)在治理过程中,有效发挥公共卫生治理主体的功效,鼓励多元主体参与,使各个主体职能能够均衡发挥;(3)进一步加强公共卫生治理制度建设;(4)优化公共卫生治理体系职能配置;(5)充分利用相关公共卫生治理技术,基于地方政府公共卫生治理的实践问题,针对性的完善缺陷。

  (一)树立现代化公共卫生治理新理念

“君子安而不忘危,存而不忘忘,治而不忘乱”。此次新冠肺炎疫情的发生展现出各级政府公共卫生治理理念需要进一步的更新,要更适应现代化治理体系的需求。当今社会具有纷乱复杂的特点,无论是慢性病还是突发传染病时时刻刻都威胁着我国人民群众的健康和社会公共卫生的安全。治理理念是公共卫生治理过程中遵从的一系列原则和指导思想。公共卫生治理始终倡导防治结合,但是在贯彻落实的过程中出现了“重治疗,轻预防”的倾向。因此在后疫情时代,要求我们树立适应现代化发展的公共卫生治理新理念,坚持做到“预防为主,防治结合“,始终以人民健康为中心。[李以所:《公共卫生危机的中国治理:反思、优势和前景》,《领导科学》,2020年第12期,第4-9页。]

树立新的公共卫生治理理念,要同时注重科学性和伦理性。科学性是指公共卫生治理理念要反映出公共卫生治理的本质要求和内在规律。公共卫生治理理念的树立,要建立在对公共卫生科学认识的基础上。伦理性则是指公共卫生治理理念要反映社会道德尊则,当下倡导的“人民健康至上”、“大卫生、大健康”就是在建立在公共卫生治理主体的伦理选择基础上的。因此,树立现代化的公共卫生治理理念,不但要求理念具有科学性,能够科学的认识公共卫生,也要求符合当代社会公认的伦理道德准则。

  (二)实现公共卫生治理主体多元化

公共卫生治理是一项综合性工程,推动实现公共卫生治理中多元主体共同参与的新局面,能够及时了解公民诉求以及公共卫生治理水平,同时可以充分利用各种社会资源,对提升政府公共卫生治理效能有很大的帮助。在此次新冠肺炎疫情防控过程中,除了政府领导外,社会组织和公民个人都发挥了巨大的作用,对新冠肺炎疫情防控起到了积极的影响。因此,在后疫情时代,河南省应当逐步实现多元主体参与到公共卫生治理过程中。

实现多元主体参与公共卫生治理(一)要破除“唯政府”治理的思想,要认识到公共卫生治理应当满足人民对公共卫生安全的多样化需求,需要不同的主体为公民群众提供公共卫生服务;(二)鼓励引导非政府组织向公民提供专业的公共卫生服务,积极培育社会组织并厘清政府与社会的边界,正确处理政府与社会组织的关系,从而满足人民群众日益增长的多样化公共卫生服务需求;(三)引导公民在公共卫生治理过程中,积极使用监督权、建议权等公民权利,在公共卫生治理体系建设过程中,对政府和社会组织都没有做好的地方,公民应当积极使用自己的监督权和建议权,提出合理的改进意见,从而推动河南省公共卫生治理体系的建设,提升河南省公共卫生治理能力和公共卫生治理的整体效能,更好的满足人民群众对公共卫生健康安全的需要。

  (三)公共卫生治理制度科学化

新时代中国特色社会主义的发展需要满足人民群众对生命健康安全的需求。生命健康安全是人民群众最基本的需要,是实现人民群众实现美好生活的必要条件,建立公共卫生安全法治制度是对人民群众生命健康安全的长效保障。对公民群众而言,生命健康权收到法律保障,每个公民都是权利主体,义务主体则是国家,国家政府组织对我国公民的生命健康安全负有尊重、保障的责任,应当要切实的维护公民的权益,健全公共卫生制度,并且朝着体系化、科学化的方向发展,提高相应的公共卫生治理能力,达到公共卫生治理体系现代化,以更好的满足人民群众对生命健康安全的需要。

政府治理的方法是多元化,但是法治是治理的基础。国家安全治理能力的提升要求国家安全体系的健全和完善.在此次新冠肺炎疫情防控过程中,河南省传染病防治办法、突发公共卫生事件应急管理办法等相关法规暴露出明显的短板,因此必须推进河南省公共卫生治理制度科学化建设,运用法治思维解决当前的问题,不断提高法治社会的建设水平。公共卫生治理现代化不但要求治理过程中相关技术的现代化,更要求制度的现代化,进一步的推动制度的科学化,法治化,以法治保障公共卫生治理的有效性。当面临突发公共卫生事件大考时,能够通过公共卫生法治保障公民群众的生命健康安全。法治健全能够进一步的保障公共卫生治理的良好效果,也是实现治理能力现代化的重要保障,是河南省在后疫情时代应当要重视的主要保障途径。

  (四)公共卫生治理职能合理化

公共卫生治理职能合理分配是治理体系的新要求,也是公共卫生治理制度完善的重要保障,提高公共卫生治理能力的关键就是要实现公共卫生治理职能合理分配,推进公共卫生治理多元主体协同发展,从而不断提高公共卫生治理水平。

政府是公共卫生治理的主导者,明确政府治理职能、厘清权责分配、理顺各部门之间关系都深刻影响着公共卫生治理效能。优化政府职能要求必须科学界定政府职能,调整政府部门之间的职能结构,做到职责明确、分工科学,做到政府与社会组织分开,克服多头管理的弊端,重点解决好政府职能配置与机构设置中部门职能交叉重叠的现象,健全政府部门之间协调配合机制,保障政府机关能够依据法律的相关规定行使权力,保障政府行政的权威性,增强民众的信服力。同时,社会组织是一个庞大的概念,有着丰富的内容,厘清公共卫生治理过程中政府与社会组织职能划分,是实现公共卫生治理体系合理化的重要保障,能够进一步的提高公共卫生治理水平,是加强公共卫生治理体系建设的必要手段,也是进一步完善公共卫生治理体系的迫切需要,更是为了满足公民群众对公共卫生健康安全的需求。因此,在后疫情时代,要进一步优化河南省公共卫生治理体系职能配置,提高科学治理水平,从而更好的服务与人民群众。

  (五)公共卫生治理技术手段现代化

在公共卫生治理过程中,结合现代化的信息技术手段提升公共卫生治理效能是公共卫生治理体系现代化的必然要求。在这次河南省疫情防控实践中可以看出,大数据、人工智能等新一代信息化技术的运用,可以有效助力科学防治、精准施策。此次新冠肺炎疫情防控过程中,疫情监测分析、病毒溯源、资源协调等方面都运用了信息化手段,为精准管控提供了大量的数据支撑。后疫情时代的到来,对河南省在公共卫生治理过程中技术手段的运用提出了新的要求,不能够仅仅停留在数据采集阶段,要利用信息技术知识对数据进行深度识别解析,例如在此次疫情防控中,大数据对个人行程的追踪有效识别了高风险地区人群,从而组织群众做好相应的防护工作。后疫情时代将会是将新冠肺炎病毒纳入常态化管理的时代,更要求公共卫生治理过程中,运用现代化信息手段对疫情情况进行动态分析管理,从而有效的预防和控制疫情的卷土重来。

提高公共卫生治理效能必须在公共卫生治理过程中有效运用现代化信息技术手段。这在未来的公共卫生治理过程中,还有很大的改进空间。(一)改变传统思维,积极运用现代化信息技术进行公共卫生治理;(二)制定相关的信息技术标准,将相关的信息技术手段更好的运用在公共卫生治理体系中的各个部门,解决公共卫生治理过程中各部门信息沟通不畅的问题;(三)在治理过程中注意保护公民隐私,合理合法的运用信息技术手段进行公共卫生治理。

  四.河南省公共卫生治理体系现状

  (一)公共卫生治理理念

我国的公共卫生治理经历了从无到有的一个过程,自建国初期借鉴国外公共卫生治理经验发展到今天结合国内现状的历程,在这一发展过程中,我国的公共卫生治理理念也在发生着变化,由最初的以传染病防疫为主逐渐转向疾病预防控制和以人民健康之上为主,治理理念的面向也由群体转向个人。在2017年,习xxxx强调人民健康的重要性,并且提出要发展健康中国的战略,从而保障民族与国家能够繁荣富强。2019年国务院印发《国务院关于实施健康中行动的意见》,强调了以人民为中心的健康发展思想,以提高人民健康水平为核心,倡导新型健康理念,坚持预防为主、防治结合的原则,以人民健康至上的理念推动我国公共卫生治理体系的发展。河南省作为中国的人口大省,公共卫生治理理念也跟随国家号召不断的转变提升,以更好的适应人民群众需求。

进入新时代,社会的高速发展不但带给人民更高的心理压力,也增加了人们的身体健康压力,亚健康状态逐渐成为当代社会人民群众身体健康水平的真实写照。河南省公共卫生治理理念也由建国初期以传染病防疫和群防群治逐渐转疾病预防,但是出于公共效益的考量,工作重心仍然是“重治疗,轻预防”。直到2003年非典疫情的爆发,使得河南省公共卫生治理意识到“重治疗,轻预防”的治理理念无法适应当代公共卫生的要求,提出公共卫生治理要加强防治结合,同时在疾病防控领域加大了财政和制度的双重投入建设。

在河南省政府办公厅印发的“十三五”卫生与健康事业发展规划中对新时期的卫生健康工作的重点进行了规划,要不断加强人民健康的关注意识,加强医药体制革新,推动医药制度的科学化,并且要加强预防疾病的意识,提高基层医疗工作服务,将更多的医疗资源向基层倾斜,努力建设健康中国。

河南省公共卫生治理理念从随着社会经济水平的快速发展和人民群众对生命健康安全的认识不断提高,也在不断的提升转变。进入时代,人民日益增长的美好生活需要中就包括着对生命健康安全和公共卫生安全的需要,公共卫生治理为了满足人民群众的美好生活需要,就要不断的发展治理理念,以人民健康为中心,不断推进河南省公共卫生治理体系和治理能力现代化。

  (二)公共卫生治理主体

河南省公共卫生治理体系中,政府作为主要的治理主体,在公共卫生治理过程中起着主导作用。新中国成立初期,河南省公共卫生体系借助公共财政拨款建设城市医疗保障制度,该制度切实的保障了城市居民的医疗服务,同时在农村也建立了相应的农村合作医疗制度,使得看病治病不再是困扰普通家庭的问题。城市与农村相结合,为人民供给公共卫生和初级保健服务产品。同时广泛开展爱国卫生运动,将公共卫生治理与群众运动相结合,先后在全省各地市成立防疫站以及传染病专治所,在基础建设还不完善的情况下,极大的改善了河南省人民健康状态。改革开放后,随着社会主义市场经济体制改革进一步发展,公共卫生体系建设开始向市场机制转向,公共卫生体系由传统的政府干预主导,优先公平发展理念逐渐倾向于市场效率化。这导致公共卫生机构开始更加注重经济效益,忽视社会效益,长期追求片面经济利益,形成了公共卫生供给不均衡不充分的发展模式,不同地区和群体因为享有的公共卫生服务资源日益分化致使矛盾日益凸显,从而引发了广大人民群众的不满。[中国医学科学院医学信息研究所:《七十年中国健康发展之路》,北京:人民卫生出版社,2019年。]在社会主义市场经济体制改革的浪潮中,公共卫生体系中政府失灵的不良影响随着2003年非典疫情共同爆发,促使政府反思应当扮演怎样的角色。[张星、翟绍果:《我国公共卫生治理的发展变迁、现实约束与优化路径》,《宁夏社会科学》,2021年第1期,第146-153页。

]非典疫情爆发后,针对疫情中暴露出的公共卫生体系的缺陷,河南省政府出台了一系列的相关政策并给予了大量的资金支持。2009年国家开始新一轮的医改,城乡居民基本公共卫生服务覆盖体系的落地,疫病防控、疫情预防、医疗救治以及健康促进等工作内容不断的扩宽我国公共卫生治理的内在含义。促使我国公共卫生体系建设的发展水平达到了又一新的高度,这也对河南省政府主导公共卫生治理指明了新的方向。

党的十九大创新性的提出打造“共建共治共享”社会治理格局,河南省响应国家号召,在公共卫生治理体系中积极引入社会组织参与,而社会组织的参与也进一步推进了河南省公共卫生治理能力。在河南省公共卫生治理过程中,积极鼓励引导社会组织的参与,有效的整合了社会资源为公民群众提供公共卫生社会服务、创新公共卫生治理方式,提高河南省公共卫生治理效能。河南省认真落实民政部的“三区”社工人才支持计划,鼓励社会组织协同参与,社会组织也积极响应省政府号召,在各社区、乡村开展义诊、公共卫生宣传、无偿献血等活动,为生活困难的群众,尤其是孤寡老人和留守儿童提供了医疗卫生帮助。河南省公共卫生治理体系中社会组织的参与是对传统政府行政主导下公共卫生体系建设的反思,体现了由以往政府单边管理模式向“政府—社会”共同参与的多元主体治理模式转变,反映了公共卫生治理过程中的政府与社会责任共担。在河南省政府力量的主导下,加入社会治理模式,将河南省公共卫生治理范围延伸扩展到各个社区单元,推进河南省公共卫生治理体系中社会治理精细化,提高河南省公共卫生治理能力,反映了公共卫生治理过程中的河南省政府与社会责任共担。健康中国建设时代,每一个公民均能够享受基本医疗服务,保障民众健康,也是对于公共卫生服务的重要体现,同时更好的强化政府主体在公共卫生治理体系中的责任意识,激发更多优质的社会力量加入公共卫生治理体系建设中。

河南省公共卫生治理主体多元化中同样强调公民的参与。在十九届四中全会的政府工作报告中,加强公共卫生体系建设,除了政府主导,社会参与,更要树立人人参与、共建共享的大健康理念。[全面推进健康中国建设(学习贯彻党的十九届五中全会精神),健康中国网,2020年11月27日。]公民成为“政府-社会”共同参与社会治理模式下的基础和补充,仅有政府和社会力量参与的公共卫生治理体系将成为无源之水,必须加入公民参与,才能体现公共卫生治理体系的完整性和多样性,才能够拓宽治理的有效渠道。河南省公共卫生治理体系的目标是为了有效满足人民群众健康的需求,实现河南省公共卫生治理的共治共享共建,而且建设“健康中国”的责任主体不仅仅是政府和社会,公民个体更是健康中国建设的责任主体。因此,在河南省公共卫生治理体系中,必须强调公民参与,积极开展爱国卫生运动,进行全民健康生活宣传,增加公民个体参与公共卫生治理的主动性和积极性。在“政府-社会-公民”多主体参与治理的公共卫生治理体系中,才能够更好的推进健康中国战略的实施,才能确保河南省人民健康目标的进一步实现。

河南省公共卫生治理过程中的公民参与主要包括以下内容,第一是在日常活动中开展自我健康保护,主动接受医疗机构、卫生行政部门的健康宣传教育,关注自身健康安全,定时定期去医院进行体检,如果患有慢性疾病要在平常的生活中遵照医嘱,提高自身的免疫力。第二,在面对突发公共卫生事件时服从政府的统一安排,例如在此次新冠肺炎疫情防控中,河南省政府较先禁止公民串门走亲戚,要求公民必须在公共场合佩戴口罩、进行居家隔离,这样才能有效降低疫情进一步扩散。公民在突发公共卫生事件中,积极响应政府号召,服从政府安排,避免自身被感染,在突发公共卫生事件处置中起着至关重要的作用。第三,积极组织公民参与爱国卫生运动,在地铁广告牌、车厢宣牌中都可以看到号召公民参与爱国卫生运动的宣传。

  (三)公共卫生治理职能

我国公共卫生治理体系建设涉及了多元主体的参与,每个主体之间存在不同的职能,政府主体在公共卫生治理体系中起着主导作用,承担了主要治理职能。社会组织与公民协同参与公共卫生治理,在公共卫生治理过程中中,弥补政府职能,做好政府“管不了,管不好“的事情。在我国当前的公共卫生治理体系中,各主体之间已经形成了职能分工,多元主体在各自的职能范围内展示各自的作用,推动我国公共卫生治理的有效化。政府部门发挥着主要的作用,对不同行政部门进行合理的职能配置有助于提高政府的治理效能,能够有效的配置社会资源,实现公共卫生服务的高效化。在我党的十九届三中全会中对于国家改革的有关内容做出了布置,建立高效的政府职能。河南省政府通过机构改革和职能转变,公共卫生治理体系已经有较为明晰的职能配置。

在当下的公共卫生治理体系中,参与河南省公共卫生治理的政府部门主要有河南省卫生健康委员会、河南省疾病预防控制中心等。河南省卫生健康委员会,其主要职能表现是:(1)法规制定和实施。根据我党与国家的有关法律规范,制定符合地方发展的卫生健康有关条例,从而符合实践需要,进一步的完善公共卫生治理的法治化建设。(2)卫生资源配置。对于全省卫生资源进行优化,进行统筹分配,减少地区公共卫生资源差异,同时制定全省卫生健康规划等文件,缩小全省各地区公共服务资源的差异,提高对基层卫生资源的投入,保障基层医疗服务的有效化。(3)医疗卫生体制改革。健全医药卫生体制相关内容,适应河南省实际需要,革新医药卫生体制,提出全省有关医药政策。深化公立医院改革进程,实现医院管理现代化,推动医疗体制朝着现代化发展,同时健全医疗服务多元化主体,深化医药改革,根据市场制定药品价格,考虑民众需求。(4)疾病预防控制规划。针对全省疾病防御规划,制定具体的防御措施,并且对突发性的公共卫生事件进行紧急处理,提供相应的医疗资源与组建疾病防控自队伍,发布相应的防控信息。(5)医疗保健。深化基层医疗服务,保障妇幼相关医疗服务,健全医生队伍,培养全科医生,加强相关培训工作,推动基层医疗服务的全面性。推动卫生医疗创新技术发展,保障中医药可持续发展,制定中医药事业中长期发展规划。(6)落实国家药物政策。根据我国相关药物政策,制定本省的药物制度,对药品进行有效的监督,并且应当要对医药市场进行监管,防止高价药品的出现,对于短缺药瓶应当要及时地发现,并且要保障药品供应充足。开展地方食品安全监管,保障地方食品的安全标准。(7)公共卫生监督管理。对本省公共范围内的有关卫生标准进行监管,包括学校卫生、饮用水卫生等,防止污染行为的发生,加强卫生监管系统的建设。

河南省疾病预防控制中心是我省疾病预防控制技术指导中心,主要职责便是对相关的疾病进行防控工作以及对卫生进行监管,防止疾病的传染,包括拟定传染病、寄生虫病、地方病、慢性非传染性疾病等预防控制规划、计划、技术规范和方案,指导基层疾病预防控制机构落实防治措施,开展业务技术培训,评价预防控制效果;开展全省突发公共卫生事件的监测预警,培训应急队伍,参与和指导应急处置,评估处置效果;开展健康危害因素监测与干预、卫生学检测与评价、公共卫生技术服务;开展健康教育和健康促进,普及卫生防病知识等。其主要职能包括卫生监督和疾病预防控制两大部分:(1)卫生监督。承办卫生许可有关事项事项,公共卫生等领域的行为人需要提出申请,经过疾病预防控制中心的审查后获得相应的卫生许可,才能够进行相应的营业行为;承办卫生监督相关事项,对于化妆品、饮用水等关乎到民生健康的事项进行抽查,是否存在违规现象,是否存在含量超过法定标准,同时要对从事公共服务的人员进行检查,是否符合相应的健康标准,若是存在不符合行业的健康标准,相关的责任人需要承担相应的责任;医疗卫生监督:对医疗机构与医疗人员的执业资格进行监督,防止不具有医疗资格的机构开展医疗服务,同时也禁止不具有执业资格的人员从事医疗治疗服务,医疗服务的安全是关乎到民众生命健康的安全,因此应当要对医疗服务行为进行有效的监督。其他:对于本省的有关卫生监督的信息进行收集、整理,并且要向有关部门进行申报,从而实现对卫生监督的有效化管理,并且作为民众举报的接受机构,保障民众能够行使救济权利。开展有关法治宣传服务,加强民众的卫生健康意识。(2)疾病预防控制。根据上级制定的疾病防控规划,根据本省的具体情况,制定相应的疾病防控规划,并且负责本省的疫苗情况,根据各地区的人口与疫情防控的重要性,实现疫苗优化资源配置;对于本省的突发公共卫生事件进行监测,及时发现社会中的疫情信息,并且将具体情况进行申报,从而更有效的实现预防控制;知道本省医疗机构的防范工作,并且加强疾病防范意识,加强相关的疾病防控工作,第一时间发现疾病传染源,并采取有效的措施;开展有关慢性疾病的宣传讲座,普及健康意识。

在河南省,参与公共卫生治理体系建设具体工作政府主体还有卫生计生监督局、妇幼保健院以及各级公立医院。卫生计生监督局的主要工作职责便是对社会中的公共卫生事件进行监督,负责相关的卫生行政许可等事项,并且要切实的履行监督职能,保障社会公共卫生的安全性与有序性;省突发公共卫生事件应急指挥中心主要的工作职责是应对突发公共卫生事件,对于相关疾病进行紧急医疗救援,并且实行应急措施,及时的应对实践中的各种突发情况;各级公立医院是省政府纳入财政预算管理的医院,是我省医疗卫生机构的主体,负责社会基本医疗保障和公共卫生服务,在为公民提供医疗救治工作的同时,也为社会弱势群体提供免费医疗服务。

社会组织和公民个人在公共卫生治理体系建设过程中也承担一定的职能。以这次新冠肺炎疫情为例,在疫情发生后,我省各个社区积极响应国家政策号召进行居家隔离,疫情防控期间,疫情的宣传、排查、防控以及上报工作都以社区为单位进行开展,社区在此时承担着信息采集与反馈、人员管控等职责。参与此次抗疫的还有各级红十字会,我省红十字会作为社会组织,在参与公共卫生治理过程中主要承担着开展救援救灾相关工作、普及应急救护、防灾避险和卫生健康知识、开展红十字志愿服务等工作。因此,社会组织和个人在参与公共卫生治理体系建设时,是辅助政府主体对公共卫生事件进行管理,通过教育、宣传以及号召,呼吁公民个体落实公共卫生的相关法规制度,同时集结社会力量协助政府部门进行公共卫生治理工作。

表4-1河南省公共卫生治理主体职能

后疫情时代河南省公共卫生治理体系研究

  (四)公共卫生治理制度

《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求推进国家安全法治建设,加快公共安全法治化,构建国家安全法律制度建设。[《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《四川党的建设:城市版》2014年第11期第8-19页。]2020年党的十九届五中全会通过的十四五规划强调要健全相关国家安全立法,以立法的方式保障国家安全,运用法治思维维护国家安全,是落实总体国家安全观、完善中国特色社会主义法治体系的重要环节。公共卫生治理是一项复杂的系统性大工程,公共卫生治理制度建设对保障人民群众的生命健康安全具有重要意义。公共卫生治理不仅仅要求相关技术需要进行创新,实现现代化的技术革新。同时要求建立法治思维,以立法的方式保障公共卫生治理的有效性,保障民众的生命安全。提高公共卫生治理法治保障能力,是提升我国公共卫生治理能力的有效方式,也是我国国家治理能力的卓越表现。

自新中国成立以来,我国公共卫生相关法律法规的不断完善,河南省依据国家的法律法规条例,也在不断完善本省的公共卫生制度也逐渐形成体系。新中国成立初期,我国面临着严峻的卫生形势,医疗教育体系尚未建立,为了能够用较少的投入取得较大的成功,我国首先开展了全民动员的爱国卫生运动[中国医学科学院医学信息研究所:《七十年中国健康发展之路》,北京:人民卫生出版社,2019年。],在国家的号召下河南省建立了农村三级医疗保健网络,1953年河南省建立了卫生防疫站。

进入改革开放新时期,我国卫生法律制度建设进一步发展。从1979年到党的十八大,我国完善了突发事件应急机制、建立新农合制度、开展城镇居民医疗保障制度建设,全面提升了医疗卫生机构的服务能力。除此之外,改革开放后,我国相继出台了《药品管理法》《传染病防治法》等法律规范,对于我国实践中的卫生事件进行了立法上的完善,民众也能够根据相关的法律条文指引自身行为。[李洁:《从“制度”到“生活,新中国70年来公共卫生政策演变》,《中国公共卫生》,2019年第10期,第1281-1284页。]依照国家法律法规,河南省也出台了《河南省食品卫生条例》、《河南省计划免疫条例》、《河南省大气污染防治条例》等一系列相关的地方性法规和政府规章。

在2003年,“非典”事件突然袭来,是一场严重的传染性疾病,我国在当时并未建立相应的公共卫生事件应急机制,在应对该突发公共卫生事件时,暴露了我国相应制度不健全的问题。因此在2003年5月,我国出台了《突发公共卫生事件应急条例》,该条例也成为了我国应对突发事件的一个主要依据。河南省也依此出台了突发性公共危机的紧急预案。2020年新冠肺炎疫情的爆发,为了更好的保障民众的生命安全,对于突发性公共卫生事件进行应急处置,河南省制订了《河南省突发公共卫生事件应急办法》。除此外河南省还颁布有《河南省公共场所卫生监督管理办法》、《河南省公共卫生监督信息公示制度》等行政法规。经过多年的努力建设,河南省从守法、执法和监督三个维度,逐渐搭建起了较为完善的河南省公共卫生治理制度。

2020年党的十九届五中全会通过的十四五规划中要求以立法的方式保障国家安全,实行依法治国,提高法治意识,树立法治思维,这一举措是落实总体国家安全观、完善中国特色社会主义法治体系的重要环节。[全面推进健康中国建设(学习贯彻党的十九届五中全会精神),健康中国网,2020年11月27日。]2020年新修订的《中国人民共和国民法典》中明确规定,对于自然人的相关权利,自然人的生命权、健康权等权利受到法律的保障,不受到其他人的损害。由此可以看出,对我国公民而言,生命健康权收到法律保障,每个公民都是权利主体,义务主体则是国家,国家政府组织对我国公民的生命健康安全负有尊重、保障和保护的义务,

河南省政府也于2021年4月7日省政府第120此常务会议通过《河南省突发公共卫生事件应急办法》并于2021年6月10日起正式实施,在新出台的《河南省公共卫生事件应急办法》中,河南省政府强调从预防与应急准备、监测、报告和信息发布、应急处置和保障措施四个层面对突发公共卫生事件应急办法做出了详细说明。这是自2003年河南省《突发公共卫生事件应急条例》颁布以来的新的步伐,也是河南省在应对疫情中完善措施的重要表现,是健全相关公共卫生治理体系的进步。因此,政府需要通过不断加强公共卫生制度建设,做好公共卫生法治保障,提升公共卫生治理能力和公共卫生治理体系现代化,以更好的满足人民群众对生命健康安全的需要。

  (五)公共卫生治理方法技术

新中国成立,面对复杂严峻的国内外政治、经济形势,我国将公共卫生治理与政治结合起来,将关乎民众的卫生健康问题作为重点关注,并且在政治上也加以重视。在1952年,周恩来同志对于卫生健康问题也十分的重视,确立了相关的卫生工作方针,对于当时的中国卫生情况进行了极大的改善。在卫生工作方针的指导下,河南省开展了以”除四害“群众卫生运动为代表的爱国卫生运动,此时河南省传染病防疫工作有了显著的成效,城乡卫生面貌得到了极大的改善。[中国医学科学院医学信息研究所:《七十年中国健康发展之路》,北京:人民卫生出版社,2019年。]除了将卫生工作与政治相结合以外,还加强了合作医疗,在河南省内开展建设保健站和医疗站,此后,合作医疗与农村三级卫生网络、乡村医生成为农村卫生工作的三大法宝

随着改革开放的到来,我国公共卫生治理也进入了“解放思想,改革发展”的新局面。1979年卫生部召开的全国卫生局会议上,依据十一届三中全会的精神,将我国公共卫生事业的发展方针调整为“调整、改革、整顿、提高”,根据方针进行医药卫生现代化建设。1996年,中央第一次主持的卫生工作会议上,进一步明确了我国公共卫生事业“以农村为重点,预防为主,中西医并重,依靠科技与教育,动员全社会参与,为人民健康服务,为社会主义现代化建设服务”的工作方针,[中国医学科学院医学信息研究所:《七十年中国健康发展之路》,北京:人民卫生出版社,2019年。]河南省依据国家工作方针,积极开展本省的公共卫生治理,河南省也跟随国家步伐,开始进入医疗卫生改革阶段。在2009年4月,为了更好的应对实践中的医药卫生工作,国务院召开了相关的工作会议,开展了对医药卫生改革的探讨,河南省开始了新医改阶段。

党的十八大,明确了“健康中国”的建设,坚持以人民为中心的发展思想,继续深化医药卫生体制改革,党和国家把人民健康放在了国家战略的高度上,这是新中国成立以来首次将健康领域作为我国的中长期战略规划,树立了大卫生、大健康观念。由此,河南省在公共卫生治理方法理念上,树立健康中国的重要战略思想,构建相应的人民健康中心思想,推动卫生治理的现代化,坚持人民健康至上理念,树立预防为主、防治结合原则,整体统筹管理人民群众的健康政策和制度制定,开展从省政府到各市区的整体系统建设,以促进“治疗为主”向“以人民健康至上”的转变更加扎实。

自建国后,随着我国科学技术水平的不断提高,我国公共卫生治理相关技术也在不断的发展,中国医疗卫生事业不再是过去缺医少药的时代,人民生活水平稳步提升,健康水平显著提高。大数据时代的到来,河南省更加注重利用信息化技术手段加强公共卫生信息化和智能化建设,推动公共卫生治理现代化建设。尤其体现在突发公共卫生事件管理层面,疫情防控期间,河南省各单位积极运用信息技术进行疫情排查和居民健康上报,信息技术在公共卫生治理中的应用,能够给公共卫生治理体系赋能,进一步推进公共卫生治理体系和治理能力现代化。

  五.后疫情时代河南省公共卫生治理体系存在的问题分析

  (一)公共卫生治理理念转变缓慢

我国公共卫生治理理念随着经济社会的发展和人民群众对公共卫生健康安全的要求不断转换。在新时代背景下,公共卫生治理理念是以人民健康至上,提高人民健康水平,坚持预防为主、防治结合的原则,推动我国公共卫生治理。但是从此次疫情发生的表现可以看出[广东省社会科学界联合会中国改革发展研究院联合课题组:《改革完善公共卫生治理体系——新时代推进社会治理现代化的重大任务》,《新经济》,2020年第11期,第20-25页。],河南省公共卫生治理新旧转换缓慢且不彻底。进入21世纪,河南省公共卫生治理逐渐开始关注疾病预防控制,但是疾病的预防是一项长期且难以衡量见效的工作,出于效益的考虑,许多公共卫生事业单位以及医疗机构更加注重治疗,而忽略了预防工作,疾病预防控制的理念并没有得到很好的贯彻执行。长期以来河南省的医疗卫生中心都是以治疗为主,公共卫生事业的发展主要集中在兴建医药、提高医疗水平,大量的物资力量投入在了疾病治疗领域。但是在疾病预防相关领域的投入比重不足,基层医疗机构和社区医药作为疾病预防的基础阵地,没有获得大量的物资投入,对慢性疾病的预防控制和日常保健重视程度较低。无论是财政投入还是人才发展,各个医疗机构对疾病医治的投入远大于健康促进和疾病预防领域。社会资本的投入也是关注疾病治疗的医药品以及医疗器械,而忽略了对健康维护促进相关产业的发展。

但是,社会的快速发展给人们带来了多种多样的生活,影响人们身体健康的因素也越来越多,近几年癌症低龄化、糖尿病、颈椎病、心脑血管疾病等慢性病逐渐成为社会高发性慢性病,社会整体疾病负担增加。因此,以治疗为主的疾病预防控制理念已经不再适应我省当下人民的生命健康需求和社会发展的需要,这就要求河南省公共卫生治理体系加快对公共卫生治理理念的转换,提倡新治理理念,发展以人民健康至上的公共卫生治理理念,坚持贯彻预防为主、防治结合的原则,为人民的健康安全事业提供更好的服务。

  (二)公共卫生治理主体功效发挥有限

政府主体在公共卫生治理中没有完全发挥主体功效。政府在公共卫生治理过程中占据主导地位,政府应当切实担负起保障人民群众生命健康安全的责任。这次新冠肺炎疫情过程中,虽然河南省各级政府在党中央的领导下积极开展抗疫行动,但是疫情发展初期错过了疫情最佳防控期、疫情防控过程中数十家医院联合向外救助医用防护资源、公民舆论与谣言的产生以及各地加码通行等事件的发生体现了在公共卫生治理中政府出现了缺位问题。

河南省政府相关部门之间的纵向信息和横向信息沟通不畅。纵向上,河南省疾控中心只是省卫建委领导下的技术部门,没有对外发布信息的权力,对于相关疫情信息只能逐级上报,从而错过了最佳防控阶段,并在信息的“上传”和“反馈”过程中出现信息失真现象。横向上,相关职能部门由于“信息孤岛”和“条块分割”的存在导致信息共享相对滞后。

医疗物资是医疗卫生资源的一种,随着我省公共卫生条件的逐渐提高,我省的医疗卫生资源也越来越丰富,但是地区之间却存在医疗卫生资源不平衡的问题。大城市的医院不断增加,高精尖端医疗设备占有率也逐年增加,但是乡镇的卫生医院却在萎缩,医疗卫生资源也跟不上人们发展需求。医疗卫生资源的不平衡不但会影响公共卫生常态化治理,更是在面对突发公共卫生事件时影响应急处置效率。政府在公共卫生治理中对于公共卫生财政投入的思路不清缺乏长期规划,从而出现医疗物资分配不均,突发公共卫生事件发生时医疗物资储备不充分的情况。最后,在疫情防控常态化管理过程中,各地政府在执行绿码通行的统一措施时,部分地方政府还要求所有外省返乡者必须进行7天或14天隔离,即使返乡者未途径高风险地区。虽然政府是为了保障当地公民群众的生命健康安全,降低病毒感染风险,但是在疫情常态化管理中,应当因地制宜,而不是一刀切的进行管控,这样不但会加剧人民群众对政策执行的逆反心理,而且会造成防疫资源的过度浪费,得不偿失。

社会主体在公共卫生治理体系建设中参与不足。现代治理是政府、社会、市场和公民多元主体参与的治理模式,这不但是政府治理能力现代化的体现,也是治理的基本经验。在治理能力和治理体现现代化的要求中,政府在治理过程中起主导作用,负有主要责任,社会组织的参与则是在弥补政府职能的不足,在治理过程中承担政府应当管但管不了、管不好的责任,是政府主体的助力。在公共卫生治理过程中,亦是如此。在此次新冠肺炎疫情防控过程出现的部分社会问题,与社会力量发育不足、能力不足、参与不足等密切相关。社会组织如果在疫情防控过程中运用得当,能够有效的弥补政府缺陷的力量,提高疫情防控效率。但此次由于社会力量的发育不充分,反而在疫情防控过程中成为公民群众的诟病对象。

在此次疫情防控过程中,由于社会组织缺乏组织性、过于松散,从而无法与政府形成有效的合力,危机教育和社会动员相对较弱。其次,在治理过程中,社会力量大多数是自发性质的。在公共卫生治理中也是如此。面对突发公共卫生事件时,例如抗击非典疫情、5·12汶川大地震以及此次新冠肺炎疫情防控,社会力量来自全国四面八方,缺乏有效的组织协调性,信息沟通也不通畅,因此在参与救助时不能有效的发挥社会力量。最后,社会力量在参与治理过程中,缺乏问责机制。社会公益组织是社会自治的产物,相较于过去提升了社会治理效率,但是也存在社会组织失灵的情况。尤其近几年,公益组织出现的组织内部腐败、低效率、缺乏专业性等不足,时常受到社会公民群众的批评。

  (三)公共卫生治理制度建设滞后

新冠肺炎疫情的爆发,在给社会和民众带来健康危害,也反映河南省的公共卫生治理体系法治建设仍然存在许多的不足。法律法规是公共行政的最高准则,公共卫生治理过程中的疾病防治如果能以法律法规的形式明确,能够为公共卫生治理提供法律保障,做到有法可依、有法必依。制定权责明确的公共卫生治理法律体系,能够帮助各类医疗卫生机构在面对突发事件时,能够及时的依照相关的法律规定进行应对,防止出现无法可依的现象,也能够及时的制止突发卫生事件带来的不利影响,保障民众的生命健康安全,维护社会的稳定。

河南省公共卫生治理体系的法律法规制度建设是一个逐渐发展的过程,如2005年实施的《河南省突发公共事件总体应急预案》、2014年实施的《河南省疾病应急救助制度实施办法》、2017年实施的《河南省公共卫生监督信息公示制度》、2020年的《河南省公共卫生服务能力提升三年行动计划(2020-2022年)》、2021年的《河南省突发公共卫生事件应急办法》,这些法规规章使河南省的公共卫生法规逐渐形成规模,为河南省公共卫生法律体制的建设奠定了基础。但是河南省公共卫生治理体系的改革发展相较于其他经济社会事业体制改革略显滞后,公共卫生治理体系建设与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾仍然突出,公共卫生治理体系的法制建设仍不完善。现行的行政法规大多是囿于公共卫生的某一领域,但是针对公共卫生在社会经济发展中的职能定位、责任义务等缺乏明确的法律规定。

河南省公共卫生治理体系的法律法规建设虽然已经初具规模,奠定了一定的基础,但是这些行政法规对于省政府以及其他部门在公共卫生治理体系中应当承担怎样的职责并没有明确界定,对于相关医疗卫生机构的责任和权限界定模糊,缺乏明确的划分,公共卫生治理制度建设相对落后。导致在面对重大公共卫生事件时,各级政府部门和相关医疗卫生机构缺乏积极主动性。省级政府在处理重大公共卫生事件时,责任大、管理活动多,而省级以下各级政府在面对重大公共卫生事件时,责任职权少,法律法规对各级单位的权责规定笼统,导致部分政府部门在处置重大公共卫生事件时产生依赖思想,不能因地制宜的处理,例如在疫情防控后期部分地区针对返乡人员的“码上加码”、“一刀切隔离”就是权责界定不明确导致的依赖思想的体现。在重大公共卫生事件发生的时候,公民权利会暂时让步于社会公共权利,但是应该通过明确的法律法规界定如何让渡,明确权利让渡时各级行政单位的权责界限,以保证在重大公共卫生事件处置过程中公民的权利不受侵害,并且赋予公民群众拥有行政补偿和救济的权利,防止重大公共卫生事件处置过程中的权力滥用。

  (四)公共卫生治理职能交叉重叠

根据马克思主义政府职能理论中的政府有限论,政府主体在参与国家和社会治理过程中应该是有限政府,是向善政府。[李大林:《马克思主义政府职能的理论及其启示》,《甘肃社会科学》,2007年第6期,第197-201页。]但是在我省的公共卫生治理体系建设过程中,治理主体之间的职能出现了交叉重叠,职能没有明确的划分,在处理公共卫生事件时较容易出现多头管理的现象。最为明显的现象是河南省公共卫生治理体系建设过程中的管办不分。公共卫生治理体系建设是一项整体工程,管与办既需要分离又具有统一性,政府政策制定部门与具体的执行部门之间具有不可切割的内在联系,但是在现实治理过程中,政府的管办职能存在交叉重叠,增加了河南省公共卫生治理体系的建设难度。人民健康工作涉及多个部门,例如妇幼保健工作涉及了计划生育、疾病预防控等多个部门,但是这些部门之间没有直接的合作关系,所以出现了多个部门对统一公共卫生事件多头治理的现象。

在河南省公共卫生治理过程中,政府部门的主要作用是进行政策制定、监督管理以及财政投入等职能,从省政府到地市多级负责,同级政府之间协作较少,从政府部门设置上看似是公共卫生部门主管公共卫生事业,但是在现实情景中却是多龙头治理。例如,关于人口方面的治理,省卫生健康委员会负责人口监测预警工作、参与制定人口发展规划和政策、落实人口发展规划中的有关任务,而省发展和改革委员会负责建立人口预测制度、开展重大决策人口影响评估、拟定人口发展规划和政策等。这就是在公共卫生治理过程中,各政府部门出现的发改管规划、财政管支出、组织管管干部,各职能部门各行其是,站在自己的行业角度对同一公共卫生事件进行管理,背离了以人民健康为中心的公共卫生治理目标。

在各级的公共卫生机构中,同样也存在各行其是,多头管理的现象。各类公共卫生机构各自为阵,之间缺少协作。例如,各级疾病预防控制中心负责开展疾病预防控制、突发公共卫生事件应急等工作,开展传染病、慢性病、职业病、地方病、突发公共卫生事件和疑似预防接种异常反应监测及国民健康状况监测与评价、对突发性卫生事件进行检测,并且采取应对措施,保障民众安全。同时各级政府应当要设立突发公共卫生事件应急指挥中心同样承担突发公共卫生事件监测和指挥工作。即使在我国大部制改革下,我国事业单位机构和政府部门进行管办分离,但是在实际管理的过程中,管委会并没有起到应有的决策和监督职能,虽然政府部门将部分职权下放到了管委会,但是涉及到人事、财政、资源协调等重要问题时,管委会依然需要向政府部门进行请示汇报,并不能够直接做主,这就导致治理体系中管理机构重叠,管委会的设立与政府部门的职能依然没有明显的区分,反而还占用了事业编制增加了公共卫生治理过程中的管理成本。

社会组织与公民个人在公共卫生治理过程中参与不足,导致公共卫生治理过程中政府需要承担更多的职能,大多数社会力量虽然参与了医疗机构的改制举办,但是绝大多数的目标是经济效益,而非提高我省公共卫生治理能力和保障人民群众健康。公民在参与公共卫生治理时,也缺乏积极性,少数公民会积极参与基层医疗机构在社区进行的卫生健康教育宣传。值得一提的是,在此次新冠肺炎疫情防控的过程中,社会组织和公民贡献了巨大的力量,回顾以往的突发公共卫生事件,例如非典防控、512大地震,都展现了社会组织和公民的庞大力量,因此,在未来的公共卫生治理体系建设过程中,应当不断发掘社会组织和公民群众的力量,协助政府组织共同完成公共卫生治理体系建设,在政府“管不了、管不好”的地方,通过发挥社会组织和公民群众的力量进行有效治理。

  (五)公共卫生治理技术相对落后

在公共卫生治理中,要重视信息技术的重要性,信息技术现代化能够推动公共卫生治理更加的科学化、合理化,并且构建更加完善的公共卫生治理体系。但是应当认识到在河南省的相关公共卫生治理体系中,相关的信息技术的应用还不普及,利用信息技术协助公共卫生治理的观念还较为落后。第一,由于是传统公共卫生治理更加关注医疗、健康、卫生环境等领域,公共卫生事业单位对于信息技术应用在管理治理过程中持有犹豫态度,我省公共卫生治理还处于传统治理思维向信息技术赋能治理的转换阶段,这就导致信息技术虽然在社会应用场景中取得了显著的成果,但是公共卫生治理相关的技术手段发展还较为落后。第二,公共卫生治理是一件复杂的系统工程,但是技术手段往往是单一的,因此单一的技术手段与复杂的公共卫生治理系统之间存在了一定的冲突。尤其是在突发公共卫生事件发生的时候,现有的技术手段也许无法快速的响应,无法在极短的时间内获取突发公共卫生事件的实况,无法将公共卫生治理过程中所有的可能性纳入考量范围内。第三,我省的信息技术发展并没有集中在公共卫生治理领域,因此公共卫生治理领域的相关技术应用还较为滞后。例如当下最为热门的大数据信息技术,具有海量性、持续性、不完整性等多个特点,这些特征部分有利于社会研究,但是在公共卫生治理过程中,这些特征可能会造成治理产生偏差,这将使得治理主体面临可靠性风险。

因此,虽然河南省公共卫生治理过程中,信息技术的应用能够有效提高公共卫生治理效能,但是由于信息技术观念在传统治理观念中尚未普及,并且现在信息技术大多运用与社会研究,还无法适应公共卫生治理这项复杂的系统工程,河南省的公共卫生治理相关技术还需要进一步发展,以更好的应对未来公共卫生治理的要求,推动河南省公共卫生治理效能进一步提升。

  六.后疫情时代完善河南省公共卫生治理体系的建议

  (一)进一步转变公共卫生治理理念

公共卫生治理作为一项系统性工程,必须做到理念先行用正确的理念引导公共卫生治理的发展。根据十四五规划报告,我国公共卫生治理必须“以人民健康至上”的理念,坚持“预防为主,防治结合”的原则指导我国公共卫生治理在未来的发展。[迟福林:《以人民健康至上的理念推进公共卫生治理体系变革》,《行政管理改革》,2020年第4期,第4-12页。]公共卫生治理新理念指导要改变传统“重治疗”理念,转向防治结合,公共卫生治理要着眼与人民健康维护、疾病预防和减少疾病等工作上。河南省公共卫生治理理念也应当与时俱进,转向以人民健康为中心的公共卫生治理理念。

首先,强化河南省公共卫生治理新理念,要坚持把人民健康摆在优先发展的战略地位,结合河南省人民健康的实际情况,在河南省公共卫生政策制定过程中融入公共卫生治理理念,促进河南全省人民健康生活理念和生活方式的形成,加快实现河南省公共卫生健康和经济社会协调发展。

其次,强化以人民健康至上的公共卫生治理理念就要把疾病预防工作放在突出位置,提高河南省公共卫生治理体系疾病预防控制的能力。通过加大对全省疾控中心的财政支持、提升各级疾控机构的基础设施建设、完善疾控人才的待遇保障制度、加大对疾控相关人才的培养力度、提高疾控中心对高素质人才的吸引力等改进措施,提升河南省公共卫生治理体系中疾病预防控制工作的整体效能。

第三,加强对公共卫生治理理念的宣传教育,河南省各级公共卫生事业单位和医疗卫生机构,以及社区医疗卫生机构,要加强“以人人民健康至上”为主理念宣传,将健康理念深入每一个公民的生活中,整体提高公民的身体健康素质,同时坚持宣传“预防为主,防治结合”的公共卫生治理原则,加强人民群众的疾病预防意识,从而提高社会公民的健康水平。

  (二)促进公共卫生治理主体多元参与

后疫情时代公共卫生治理体系对治理主体的多元参与提出了新的要求,促进公共卫生治理体系主体的多元参与主要做到(1)政府完善此次疫情中暴露出的不足,弥补政府职能缺位提高公共卫生治理能力;(2)鼓励社会组织积极参与公共卫生治理,规范落实社会组织和公民责任,完善治理主体多元化;(3)鼓励公民大众积极参与公共卫生治理过程,通过自我健康意识的提升和公共卫生治理评价反馈协助政府和社会提高公共卫生治理效能。

河南省政府作为河南省公共卫生治理的主导主体,应当不断规范自己的职能,有限的运用自己的职权进行高效的职能配置,管好自己可以管的事情,其与管不好的事情要交给社会和公民大众。在公共卫生治理过程中,政府的重要性不言而喻,应当在公共卫生治理中担当重要责任。因此河南省政府应对要重视自身的主体地位,完善此次疫情中暴露的短板不足,弥补政府职能缺位,提高政府的公共卫生治理能力,保证政府行为符合政府责任,在未来新冠肺炎病毒可能长期与人类共存的情况下,保障好人民群众的生命健康安全。第一,进一步完善河南省疾病预防和预警监测工作建设。此次新冠肺炎疫情警示我们,重大疫情发生后的隔离防控窗口期尤为重要,卫生行政部门应当进一步加强疾病预防控制的预警监测的职能建设,履行公共卫生安全风险预警的责任。除此之外,可以尝试鼓励医疗卫生机构或医生学者个人,在发现重大疫情后第一时间向政府或相关部门上报,以帮助政府有充足的时间对疫情信息作出研判、评估,以便更有针对性的作出应急决策。第二,规范河南省政府在治理过程中的失责行为。在公共卫生治理过程中,规范政府的失责行为还是要通过完善政府行为的治理机制来解决。一是可以加强监督,通过监督的方式进一步的规范政府行为,监督方式应当多元化,不仅内部应当要进行监督,而且应当要将监督的范畴扩大至外部,实现外部监督,避免政府因懒政、怠政导致的失责行为。二是完善政府行政问责机制,对政府失责行为,要明确责任追究标准,当政府发生失责行为时要严格执行追责程序进行精准问责。三是具体明确容错制度,行政过程中,行政人员难免会出现失误,针对无心过失,应当有明确的容错制度,避免行政人员因严格追责而逃避承担责任,酿成更大的失责行为。第三,合理配置河南省公共卫生资源,加大对卫生领域的投入。在公共卫生治理过程中,为了能够更好发挥建设公共基础建设职能,政府应当进一步合理配置公共卫生资源,避免不同城市之间公共卫生资源分布不均衡。同时加大对卫生领域的投入,不仅仅是财政投入,更要加大在卫生领域的人才投入。通过合理配置公共卫生资源,逐渐实现基本医疗卫生服务均等化,使人民群众,人人有病可医、有病敢医。加大卫生领域的财政和人才投入,不但可以减轻医疗机构医患不均的压力,在面对突发公共卫生事件时,也有充足的专业人才能够投入都应急救治中,以最完备的医疗救护队伍保障人民群众的生命健康安全。最后,运用现代技术破除信息交流屏障。随着大数据技术的不断发展,在政府行政治理过程中,应当积极运用现代信息技术,对治理过程中需要的数据进行快速搜集、分析,以在各行政部门之间展开有效的信息沟通,破除信息屏障。此外,信息技术也可以对数据进行甄别,帮助公民区别谣言舆论,避免突发公共卫生事件中因信息不对称造成的公民恐慌,从而更好的维护社会稳定。

鼓励社会主体积极参与公共卫生治理。通过此次新冠肺炎疫情大考,在后疫情时代,要充分的发挥社会主体的作用,应当进一步规范引导社会力量有序参与治理,以更好弥补政府不能管、管不好的领域。首先,落实社会力量的管理主体责任,对社会力量进行统一管理。尤其是针对河南省的慈善事业,亟需建立相关的管理机制,依据国家层面制定相应的法律条款,结合河南省当地的实际情况,引导社会力量有序参与治理,明确社会力量作为治理主体的重要角色和地位,落实社会力量主体责任。其次,加快对社会组织的培养和能力建设。改革开放后,我国社会组织的发展十分迅速,截止2019年,我国社会组织的数量已经十分惊人,达到了844469个。但是相较于发达国家而言,我国的社会组织还有很大的发展空间,河南省作为人口大省有更大空间培育更多的社会组织,因此应当加快河南省对社会组织的培养和建设。其中较为重要的是要培养社会组织的公信力。社会组织的公信力是社会力量参与治理的基础,提升社会组织的公信力是强化社会组织能力的根本。只有让公民群众信任社会组织,避免“塔西佗效应”才能够提升社会组织在治理过程中的效率。最后,建立社会组织参与治理的监督问责机制。监督问责机制主要包括社会组织的内部监督以及外部监督。外部监督的组成应当多元化,除了公民参与监督外,尤其是政府部门要发挥政府管理和问责职能。

鼓励公民积极参与公共卫生治理过程中。第一是政府和社会联通组织各种健康宣传教育活动,鼓励公民积极参与,提高公民的自我健康教育,促使公民能够主动接受医疗机构、卫生行政部门组织的基础检查,定时定期去医院进行体检,如果患有慢性疾病要在平常的生活中遵照医嘱,提高自身的免疫力。第二,在面对突发公共卫生事件时服从政府统一安排,例如在此次新冠肺炎疫情防控中,要求公民必须在公共场合佩戴口罩、进行居家隔离,这样才能有效降低疫情进一步扩散。公民在公共卫生治理过程中,积极响应政府号召,服从政府安排,能够有效协助政府处置各类公共卫生事件,提高公共卫生治理效能。第三,积极参与政府围绕爱国卫生运动展开的的各类卫生运动,推进健康中国战略的进一步发展,建设符合人民群众健康安全的健康中国。第四,在公共卫生治理过程中,公民应当积极运用自己的权利,将公共卫生过程中存在的问题进行评价反馈,通过听证会、政务信息反馈等多渠道参与到公共卫生治理活动的监督反馈过程中。

2017年,党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局,进一步推进深化治理改革的进程,逐渐形成“政府-社会—公民”多主体协同参与的治理格局,提升国家治理体系和治理能力现代化,保障各类社会充分发挥作用,加强联合作用,共同实现公共卫生治理体系化建设[中国xxx第十九次全国代表大会文件汇编,人民出版社,2017年10月。]。因此要要重视多元化主体的作用,要求有效实现“政府-社会-公民”多元主体参与公共卫生治理体系的建设。现代公共卫生治理体系旨在实现国民大健康,以政府为主导力量,社会与公民协同参与为核心,坚持为人民群众提供高质量的公共卫生服务和公共卫生产品,逐渐形成公共卫生治理的共建共治共享格局。公共卫生治理体系的公益性和公平性决定了公共卫生治理过程中必须以政府为主导,政府在位的主导力量能够实现公共卫生产品和公共卫生服务得到基本保障。在面对重大公共卫生事件时,也只有政府的支配调控,动员社会力量和集合社会资源,才能实现公共卫生产品的有效精准投放使用。公共卫生治理体系建设要做到全方面、全领域覆盖,就要求政府做好顶层设计,统筹全局,规范公共治理过程中的权责界限,建立政府公信力。当然政府主导下多主体协同的公共卫生治理体系也要激励社会力量的参与,社会力量的参与是公共卫生治理体系的重要组成部分,是政府主导下的重要补充,也是在面对重大公共卫生事件时维持社会稳定、恢复正常生产生活的重要措施,更是能够推动公共卫生治理过程中“政府-社会”互动关系不断向好发展。社会力量的参与不但能够政府主导治理过程中的不足,也能够激励公民群众积极参与到公共卫生治理过程中,激发公众参与治理的责任感,可以更好的回应公民群众对公共卫生安全和公共卫生服务的需求,以此提高信息公开化、透明化,推动资源公平配置。

河南省通过不断加强“政府-社会-个人”多主体协同参与,能够有效回应满足公民对公共卫生的多样化需求。因此,必须将公民参与有效的纳入到河南省公共卫生治理体系建设和公共卫生实践活动中,实现公共卫生治理体系的有效化。

  (三)加强公共卫生治理制度建设

公共卫生治理体系建设中,相关法律法规的建设对新时期构建我国和谐社会主义具有十分重要的意义,法律法规的完善能够进一步保障人民群众的生命健康安全,能够加快健康中国建设的步伐。河南省公共卫生治理体系法律法规的建设需要进一步完善公共卫生法律法规制度,明确各部门的法律责任,加强社会宣传教育工作,从而更好的推进公共卫生治理体系的建设。

首先,要完善河南省公共卫生法律法规制度建设。当前全球进入重大公共卫生事件高发期,随着社会环境的不断变化,提升政府的公共卫生治理能力必须结合河南省实际情况,全面加强公共卫生法制保障,必须坚持预防为主、服务人民的理念,同步推进河南省法律法规完善和体制机制改革,系统规划、统筹兼顾,加强完善河南省公共卫生法规制度,形成行之有效的公共卫生治理体系。一完善法规制度的基本框架。深入探索公共卫生法治理论的研究,构建适应河南省本地的公共卫生法治理论框架。明确公共卫生在社会经济发展中的职能定位、基本方针、政策原则等基本内容。二是加强河南省公共卫生法律法规制度的内部协调,优化制度设计。通过改革创新相关部门的体制机制协调解决法律法规之间的冲突,明确在突发公共卫生事件和重大疫情事件时什么组织具有主导职能,增强医疗机构、疾控机构和卫生行政部门之间的沟通,明确各部门的法律职责,以提升决策的专业性。同时增强社会力量参与公共卫生治理,深化“群防群治”机制。

其次,要明确河南省各级医疗机构的法律责任。建立健全公共卫生法规的基础上,对河南省公共卫生治理体系中各级政府部门、行政机关和专业机构的职责进一步明确,健全权责明确、程序规范、执行有力的公共卫生执法机制。在面对突发公共卫生事件和重大疫情时,能够做到有法可依、有法必依,各级单位在处理突发公共卫生事件和重大疫情时能够依法行动、依法行事,防止处理重大公共卫生事件过程中的权力滥用,保障公民权利在让渡社会公共权利过程中不受损害。明确各级医疗机构的法律责任也能够消除在处理重大公共卫生事件时的依赖思想,推进各级行政部门能够依法依规,因地制宜的承担起处理重大突发公共卫生事件,保护人民健康安全的责任,提高河南省整体的公共卫生治理效能。

最后,加强公共卫生治理体系法律法规制度的宣传。在公共卫生治理过程中,也要加大向群众宣传相关法律法的教育工作,全面提升公民群众的公共卫生安全意识,增加社会整体的公共卫生防治意识,强化公共卫生危机处理能力。避免公共卫生治理体系法律法规建设时存在麻痹大意的现实问题。通过不断对相关法律法规的宣传教育,提高公民主体的公共卫生安全意识,促进公民积极参与公共卫生治理过程,推进公共卫生治理的长久规划。

  (四)优化公共卫生治理职能

在河南省未来的公共卫生治理过程中,优化公共卫生治理职能起着至关重要的作用,合理的职能配置能够有效的提高公共卫生治理体系效率,使得各个部门充分发挥自身的效用,在面对公共卫生常规治理和突发公共卫生事件时都能够有条不紊。

优化公共卫生治理职能,就要厘清公共卫生治理体系中各主体的职能关系。从参与主体来说,政府在公共卫生治理过程中起着主导作用,从省级政府,主要负责公共卫生治理相关政策的制定,在宏观上对河南省公共卫生治理体系的建设提供指导性意见,指明建设的方向。同时河南省政府应当坚持党的领导,响应中央政府的政策号召,执行中央政府的各项规划和任务,积极具体的公共卫生管理工作。社会组织和公民群众应当积极参与公共卫生治理,根据马克思主义政府职能理论,政府是有限政府,在社会管理中政府职能的发挥具有有限性,在政府管不好管不了的地方,社会组织和公民群众应当积极发挥作用,例如在面对突发公共卫生事件时,社会组织可以号召公民群众共同发挥力量,与政府组织共同面对突发公共卫生事件,例如河南省红十字会可以组织志愿者开展紧急救援、物流运输公司组织协调物资运输、公民个人可以组织进行捐款等,这些都能够有效提高在突发公共卫生事件中政府的救治能力。在公共卫生日常治理中,红十字会、青年志愿者协会、各类慈善机构都可以组织公共卫生宣传教育活动,提高公民卫生的健康意识,为公民提供良好的公共卫生服务,协同政府共同提高公共卫生治理体系能力现代化,促进河南省公共卫生治理体系的建设。

优化政府公共卫生治理职能,就要加强河南省各级行政机构之间的协作,有效形成合力,针对同一公共卫生事件,积极协商沟通,不再出现多头管理的现象。主要来讲就需要梳理省卫健委、省疾病预防控中心以及公共卫生相关行政部门之间协作关系,加强突发公共卫生事件预警监测机制和重大疫情救治机制的建设,从而厘清公共卫生常态化管理部门、疾病预防控制中心、突发公共卫生事件应急控制中心以及各级医疗机构之间的职能关系,明确各机构的职责,在公共卫生治理过程中,加强各机构之间的合作沟通,将各机构之间的权力和职能优势进行联结,形成共同资源,使河南省公共卫生治理更具有效率。公共卫生治理一项复杂的工程,公民群众的健康需要多个机构合力保障,因此,加强各级机构之间的协作,通过完善各项管理机制,提高河南省公共卫生治理的整体效能,为河南省人民群众提供高质量的公共卫生服务,保障人民群众的公共卫生安全和身体健康。

  (五)有效运用公共卫生治理技术手段

公共卫生治理是一项复杂的系统性工程,信息技术的运用能够提升公共卫生治理的整体效能,尤其在对突发公共卫生事件预测和动态数据捕捉工作方面,信息技术发挥着不可或缺的作用。提高河南省公共卫生治理相关技术的运用能力,通过技术赋能,能够有效的降低公共卫生治理过程中存在的风险。

第一,以信息技术驱动河南省公共卫生治理常态化、制度化和规范化,转变传统治理思维,积极运用信息技术参与公共卫生治理,通过探索信息技术对公共卫生治理的模拟,提高河南省公共卫生治理过程中的预警、监测、协同和沟通能力。同时健全全省信息技术协同公共卫生治理机制,强化全省社会机构运用信息技术参与公共卫生治理的责任意识和成效评估。

第二,河南省公共卫生治理体系尽快制定统一信息技术应用标准,做好信息技术的通用规范,将信息技术更好的应用于公共卫生治理体系中的各个部门,加强公共卫生各级部门之间的信息共享,将各部门之间的信息平台进行衔接融合,以更好的解决突发公共卫生事件发生时各部门之间信息沟通不畅的问题。

第三,在公共卫生治理应用技术手段时注意保护公民群众的隐私,坚持做好数据脱敏工作,处理好数据使用权限,要求通过合理合法的信息技术手段使用数据信息,以保证在公共卫生治理过程中公民获得更好的知情权、参与权以及监督权。

  七.结语

虽然我国新冠肺炎疫情已经得到良好的控制,但是当前我国的疫情发展情况不容乐观,境外的输入性病例压力也依然存在。面对此次新冠肺炎疫情防控阻击战,全党全国各族人民上下一心、同舟共济、团结一心,我国的公共卫生治理体系发挥了显著功效,体现了我国国家治理能力和治理能力现代化水平。尤其河南省疫情防控效果显著,获得社会上下的一致好评,并将其称之为“硬核防控”。但是在疫情防控过程中可以发现,河南省公共卫生治理体系中仍然存在的短板,在新冠肺炎疫情可能会成为常态化疾病与人类共存的后疫情时代,河南省需要多维度的进一步提升公共卫生治理水平,推动公共卫生治理体系现代化建设。

2017年十九大报告中,xxxxxxxx提出了健康中国的发展战略,十九届四中全会的政府工作报告中,再一次强调要坚决守护人民健康的安全。随着我国国家治理能力和国家治理体系现代化的不断提升,公共卫生治理作为国家治理中重要的一部分,事关人民的健康安全,更应该得到重视和发展。在这次新冠肺炎疫情防控过程中,河南省公共卫生治理体系中主体没有完全发挥效用,公共卫生治理相关法规建设仍然存在短板和不足,突发公共卫生事件治理程序需要进一步的加强完善。

因此在后疫情时代建设河南省公共卫生治理体系中,需要进一步转变公共卫生治理理念、促进公共卫生治理体系多元化、加强公共卫生治理体系制度建设、优化公共卫生治理职能和有效运用公共卫生治理技术手段,由治“已病”逐渐转向“治未病”坚持以人民健康至上的治理理念,整体提升河南省公共卫生治理体系和治理能力现代化,从政府到公民群众,打造共建共享共治的公共卫生治理体系。

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[16]申曙光、曾望峰:《健康中国建设的理念、框架与路径》,《中山大学学报》,2020年第1期,第168-178页。

[17]孙菊:《疫情推动公共卫生治理现代化改革》,《人民论坛》,2020年第1期,第38-41页。

[18]唐皇凤、吴瑞:《新冠肺炎疫情的整体性治理:现实考验与优化路径》,《湖北大学学报》,2020年第3期,第1-13页。

[19]王高玲、别如娥:《社会管理视角下突发公共卫生事件中政府职能的探析》,《中国行政管理》,2011年第11期,第20-23页。

[20]王海燕、龚梓豪:《我国公共卫生安全的法治保障》,《知与行》,2020年第6期,第39-45页。

[21]王重建、向浩、柳东如、何晶晶、聂绍发:《我国突发公共卫生事件法制建设的思考》,《医学与社会》,2007第2期,第38-40页。

[22]吴以岭.:《发挥中医药在重大疾病防治中的作用[N].健康报,2013-03-12(005).

[23]xxxx:《构建起强大的公共卫生体系,为维护人民健康提供有力保障》,《求是》,2020年第10期,第4-7页。

[24]徐继敏:《突发公共卫生事件中政府、社会组织和个人责任研究》,《探索》,2003年第4期,第140-143页。

[25]徐明:《公共安全治理中地方政府行为失范及其治理策略——以新冠肺炎疫情为例》,《暨南学报(哲学社会科学版)》,2021年第1期,第39-63页。

[26]俞可平:《推进国家治理体系和治理能力现代化》,《前线》,2014年第1期,第5-8页。

[27]张力文、郭术田:《整体性治理视角下的公共卫生治理体系研究:运行逻辑与构建路径》,《四川行政学院学报》2020年第6期,第13-22页。

[28]张绍荣:《重大疫情防控治理体系的综合建构》,《中国应急管理科学》,2020年(第12期,第66-75页。

[29]张星、翟绍果:《我国公共卫生治理的发展变迁、现实约束与优化路径》,《宁夏社会科学》,2021年第1期,第146-153页。

[30]张玉磊:《重大疫情防控中的府际合作—兼论新冠肺炎疫情防控》,《上海大学学报》,2020年第6期,第16-33页。

[31]张远妮,邹俐爱,邱恒:《基于整体性治理的新时代公共卫生治理体系和治理能力研究》,2020年第40期,第778-785页。

[32]祝哲、彭宗超:《突发公共卫生事件中的政府角色厘定:挑战与对策》,《东南学术》,2020年第2期,第11-17页。

(4)外文期刊

[1]Gillies、Alan.WhatMakesaGoodHealthcareSystem:Comparisons,Values,Drivers

.Oxon:RadcliffeMedicalPress,2003.

[2]RunarVilhjalmsson.“Publicviewsontheroleofgovernmentinfundinganddeliveringhealthservices”.ScandinavianJournalofPublicHealth,2016,44:446-454.

[3]MartinGorsky.“CommunityinvolvementinhospitalgovernanceinBritain:evidencefrombeforethenationalhealthservice”.InternationalJournalofHealthServices,2008,38:751-771.

[4]NoraY.Ng,JenniferP.Ruger,”GlobalHealthGovernanceattheCrossroads,”GlobalHealthGovern,2011,3(2).

[5]JenniferP.Ruger,”GlobalHealthGovernanceasSharedHealthGovernance,”JournalofEpidemiolCommunityHealth,2012,66.

[6]MaigengZhou,etal.,”Mortality,Morbidity,andRiskFactorsinChinaanditsProvinces,1990–2017:ASystematicAnalysisfortheGlobalBurdenofDiseaseStudy,”TheLancet,2019,394.

[7]FrancisF.Whatisgovernance?Governance,2013,26(3):347-368.

(5)报纸文章

[1]高志民:《让疾控人才不再“流失”》,《人民政协报》,2018年3月3日第21版。

[2]李宁馨、魏天权:《“治未病、防传染”构建基层公共卫生体系》,《人民政协报》2021年3月17日第5版。

[3]陆静:《加快构建公共卫生法律法规体系》,《学习时报》2020年12月23日第2版。

[4]王磊:《改革完善疾病预防控制体系》,《人民政协报》2021年3月17日第5版。

个人简历

个人基本情况:

马嘉雯,1996年1月15日,出生于陕西省宝鸡市

2014年9月-2018年7月,河南财经政法大学电子商务与物流管理学院电子商务专业

2018年9月-2021年7月,郑州大学政治与公共管理学院行政管理专业

获得奖励:

[1]2018-2020年连续三年获得国家A类学业奖学金

[2]郑州大学2018-2019学年校级优秀研究生干部

[3]郑州大学2018-2019学年大学生社会实践活动先进个人

[4]郑州大学2019-2020学年校级三好学生

[5]2021年郑州大学优秀毕业生

科研项目:

[1]参与郑州大学研究生服务团调研项目《卢氏县兴贤里易地扶贫搬迁安置社区建设情况调研报告》

[2]参与郑州大学研究生暑期创新实践项目《三位一体共筑精准扶贫》

 

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