PPP项目财务风险监管问题及研究对策-以北京地铁四号线项目为例

  摘要:

伴随着政府与企业合作关系变得越来越密切,PPP(Public-Private-Partnership)模式以其政府参与全过程的模式变得越来越受国内外的广泛关注。PPP模式作为一种全新的融资模式,兴起于上世纪90年代,近些年来,PPP模式被广泛的运用于各种公共产品和服务的提供上。实践证明,PPP模式作为一种新型的融资方式,其存在着较大的风险,财务管理以及运营模式都还不够健全。

本文以北京地铁四号线为例,主要研究我国PPP项目中存在的财务监管风险,并且针对项目建设过程中的财务风险提出一系列有针对性的建议。

  关键词:PPP;财务风险;问题分析;北京地铁四号线

  一、绪论

  (一)研究的背景及意义

PPP模式是指政府和企业之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式,有的国家也称为PPP融资,从国际组织的理解来看,有狭义和广义之分。狭义的PPP是指企业与政府合作过程中风险和价值的分担,以风险分担机制以及物有所值原则作为基础;广义的PPP模式指的是政府和企业之间,为了提供某种公共产品或者是提供某种公共服务从而双方建立的一种合作关系,从本质上来说是一种项目融资模式,但由于其中一方为政府部门,因而与传统的融资模式有所不同,广义的PPP包含TOT(移交-经营-移交)、BOT(建设-经营-转让)、DBFO(设计-建设-融资-经营)等模式。

  (二)国内外研究现状

1、国内PPP项目的研究现状

PPP在我国的发展主要经历了三个阶段:

1.1995-2003:以外商投资为主要目的试点PPP

2.2004-2013:以实用主义为特征并逐步推广

3.2014-至今:建章立制推动PPP规范化,逐渐适合我国国情。

在短短数年的发展之中,中国一跃成为全球最大的PPP市场,截止2016年年底,PPP入库项目达11260个,投资额为13.5万亿元,覆盖19个行业,。在行业方面。市政工程、交通运输、城镇开发位于前三位;地区方面,贵州、山东、四川位列前三。

当前我国经济社会转型升级,公共设施的需求不断扩大,而目前我国的公共设施相对还处于短缺状态。政府与社会资本合作(PPP)是一种提供公共服务的新模式,其主要涉及政府和企业之间的合作,是一种以前不曾有的民事关系、行政关系以及相关的法律问题。PPP在我国不属于一个新生事物,自20世纪80年代末开始,中国逐步引入一些PPP初级模式,主要作为政府市场化融资手段。2013年。XXXxxxx提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”,中国把PPP作为创新公共服务供给机制、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项体制机制改革。

相较于国外的PPP常态化,我国PPP项目的推进在法律、体制、财务等方面还存在许多的问题。我国现阶段财政“紧运行”已成为常态,积极推动PPP模式的运行,是解决当前我国财政问题的有效途径。2014年以来我国对PPP的推广力度不同于以往,而是一次微观效率、提质增效的诉求,是对当前体制机制的改革与升级。

“十三五”规划期间,大力推广PPP模式来解决政府的财政紧的问题,已经成为推动经济转型升级的重要举措,推动PPP模式的创新发展日益成为解决我国基建投资的重要方法,但是在政府的财政压力得到缓解的同时,风险与矛盾也接踵而至,PPP项目在如火如荼的开展过程中暴露了越来越多的矛盾,其中财务管理风险首当其冲。当前针对国内PPP项目的财务监管风险问题,已经成为阻碍PPP项目顺利开展的首要问题。

2、国外PPP项目的研究现状

相较于国内的PPP模式广泛推广于2013年以后,国外的PPP项目运作时间相对较早,其体制机制、规章制度也相对较完善。

英国是在世界范围内最早研究PPP模式的国家,在英国PPP的主要模式为私人融资计划,即所谓的PFI。1992年11月,英国的保守党政府宣布,国家允许私人资本在基础设施的建设中发挥更大的作用,以此揭开了PPP模式的前身PFI模式的序幕。

澳大利亚和加拿大被公认为是世界上PPP模式运用的最好的国家。加拿大的PPP市场在规范、成熟和开放度方面,都代表了PPP发展的先进水平,加拿大的PPP采用“一站式”的服务,经验丰富,效率高,并且交易成本低,项目可以有力的开展进行。在加拿大PPP项目约占国家所有公共领域项目的15%-20%。在PPP项目的具体运用上,加拿大政府更多的采用的是DBFOM(设计-建设-融资-运营-维护)模式,把PPP项目的财务风险更多的转移给私人企业,有效的把PPP项目的绩效目标和长期运管维护紧密相关。加拿大的PPP市场成熟规范,发展势头迅猛,并且其PPP项目拥有成熟的证券市场,使得PPP项目不用过渡依赖银行融资,可以有私人企业合理的管控财务风险。

进入二十一世纪,PPP浪潮席卷全球,世界各国都将PPP模式视为解决政府财政问题的新模式,但从整体上看,PPP模式发展水平参差不齐,发展中国家发展势头迅猛,但体制机制不健全;发达国家的运作情况相对良好、体制机制相对健全,合理的吸收、借鉴发达国家的PPP模式有助于推动我国PPP模式的良性发展。

  (三)研究目的和方法

1、研究目的

我国大量的公共项目采用的是政府包干的方式,从而造成我国政府的财政压力大,公共项目的效率低。PPP模式通过特许经营的方式,允许社会私人资本的参与,可以有效的解决公共项目的资金问题,同时也可以提高公共项目的效率。PPP模式为解决政府的资金问题提供了新思路,在我国目前公共基础设施需求量巨大的情况下,PPP模式依旧存在着广阔的发展前景。所以,本文以北京地铁四号线为例来分析PPP模式,并且针对我国的具体情况,对PPP项目中存在的财务风险进行分析并提出解决方案。

2、分析方法

(1)文献分析法

通过阅读与PPP模式相关的文献,并且进行知识的整理、归纳与鉴别,从而加深对于PPP模式的认识与理解。

(2)案例分析法

以北京地铁四号线为例,具体来研究我国PPP项目中的财务风险,并提出解决措施。

  二、PPP模式的项目结构与项目融资方式

PPP模式简单的概括就是政府与社会资本的合作(如图一),政府和私人企业共同出资,共同对创建的项目或提供的服务进行管理。PPP项目按照风险共担,利益共享的原则,在项目的合作期间,项目存在的风险由与项目关联关系较大的一方来承担,PPP模式的双方按照事先确定的经营权的期限来划分各自的不同收益。

PPP项目的融资模式主要是私人企业和政府部门合作经营。近年来,我国大力发展PPP项目,这是由于其独特的融资模式所决定的,PPP项目采用政府部门和私人部门合作的方式,一方面可以提高项目的经济效益,节约时间,另一方面也可以扩宽公共项目的资金来源渠道,减轻政府的资金压力。

PPP项目财务风险监管问题及研究对策-以北京地铁四号线项目为例

(图一)

PPP是近些年来兴起的一种新型的项目融资方式。PPP模式的融资是以双方合作的项目为基础,是一种以项目为融资主体的融资活动,是有别于传统项目融资方式的新型融资模式。PPP模式主要根据项目所带来的预期收益和政府扶持的力度来安排融资活动,而不是根据项目投资人的资信状况来安排融资活动。PPP项目的资金偿还来源于项目成功之后所带来的直接收益以及政府扶持转换而来的效益,政府部门给予的政策扶持以及项目投资公司的资信是项目贷款的主要保障。

  三、我国PPP项目中存在的问题

  (一)风险控制和分担机制不完善

我国PPP项目建设按照政府部门和私人部门风险共担的原则建立。项目的事前、事中以及事后的风险能否被有效的预测、防控,是PPP项目能否顺利完成的关键。由于我国的PPP项目模式起步较晚,风险防控机制还不健全,至今未能形成有效的风险防控机制。近些年来,政府为了减轻财政负担,不顾实际情况的盲目引进PPP项目投资建设,在PPP项目的招标过程中存在着隐性担保和资金兜底的现象;另一方面,由于私人部门参与到公共项目的建设中来,政府为了达成自身的政绩要求,将大量的风险转移到私人部门身上,导致私人部门承受较大的风险。

  (二)落后的法律法规

这两年PPP项目在国家的扶持下,呈现一种突飞猛进的势头,然后与其相悖的是国家的法律法规发展严重滞后。严重滞后的法律法规更不上PPP项目的发展进程,导致我国的PPP项目建设中存在着大量的违规现象。2005年8月失败的长春汇津污水处理厂项目正是由于其违规操作,最后使项目陷入大量的法律纠纷之中,最终以失败告终。

  (三)缺乏契约精神

PPP项目采用的是政府和私人部门合作建设的方式,但是在项目建设的过程中,双方的职责界限不够清晰,导致合作的双方不是依靠的平等的契约关系进行合作,而是依靠的领导与被领导的人际关系进行合作。在项目合作中,通常政府处于领导地位,同时政府在项目建设过程中,较多的考虑公共利益,忽视了企业的盈利目的,导致政府和企业谈判时限制条件太多,让企业认为政府部门缺乏诚意,严重的打击了私人部门参与PPP项目的积极性。

  四、PPP模式下财务监管的重要性

采用PPP模式进行项目建设,不管是对政府部门还是私人部门都会带来极大的效益提高,从本质上来讲,PPP模式是政府与私人部门的双赢。但是由于PPP模式发展还有所欠缺,虽然这一新兴模式较传统模式有一定的优势,但是在财务监管方面却有许多的不足,加强PPP项目的财务监管,对于PPP项目的顺利开展有重大作用。具体体现在以下方面:

  (一)规范项目中的资金使用效率

PPP模式下的财务监管是指对资金的全过程进行监管,包括项目资金的筹集、拨付、使用以及管理等各个方面。PPP项目开展过程中最重要的是项目资金使用,PPP项目所需资金量巨大,资金来源也是多种多样,如果没有健全的财务风险管理制度极易导致xxxx舞弊现象。PPP这一特殊的模式使得私人部门也具有了一定的政府部门属性,如果在PPP项目的建设过程中对资金监管力度不够,容易导致参与的私人部门借用政府的信誉筹措资金,增加项目的风险,同时也会导致企业不注重资金的使用效率,提高项目的成本。

  (二)增强项目的投资效益

与传统的政府包办形式相比,PPP模式能够使政府用最小的投入产生最大的社会效益与经济效益,优势十分明显,这也是近期国家大力支持这一模式的原因之一。随着xxxx《非公经济36条》的颁布,各个地方政府都出台了一系列的措施来支持PPP模式的发展规划,对于地方政府来说,一方面减少了自身的财政压力,另一方面也可以用于市场力量来增强社会效益,但市场力量的参与,会使得政府部门与私人部门形成复杂的利益关系,其中财务监管就是核心问题。PPP项目的债权、股权都会涉及到多个利益相关方,财务监管有极大的难度。通过对项目中财务风险的监管可以运用市场规律让参与各方规范自己的行为,提高PPP项目的质量,同时尽可能的引进新兴技术来降低项目的建设成本。与此同时,受到利益驱使的私人部门会增强对资金的严格把控,从而使项目以降低的成本投入实现较高的经济效益。

  (三)合理监管私营企业

PPP模式是将政府部门和私人部门联系起来的重要平台,要求参与双方以信任为基础,形成良好的合作关系。但是从实践来看,PPP项目的财务监管匮乏,特别是私人部门往往为了利益最大化的目的损害公共利益,缺乏合理的财务监管会造成对私人部门的过过度纵容,增加项目的财务风险,不利于项目的开展与落实。通过加强财务监管,就可以对私人部门形成全方位有效的监管,只要参与双方能够把握监管力度,适度的财务监管就会对PPP项目提供强有力的支持与保障。

  五、PPP项目的财务风险案例分析-以北京地铁四号线为例

  (一)背景

随着我国城镇化的大力推进,交通问题成为政府部门亟待解决的一大难题,近些年来,城市人口的不断增加,对于城市交通的要求越来越高,市民对于城市轨道这一公共产品的需求量越来越大,解决地铁、公交这一类的公共产品的需求迫在眉睫。而北京地铁四号线正式在这一背景下应运而生,北京地铁四号线使历史上第一个大陆和香港采取PPP模式合作建设的,并且取得了非常不错的成绩,一方面为政府减轻了财政压力,另一方面也为我国推进PPP模式树立了良好的典范。

长期以来,我国对于地铁、公交这一类的公共产品采用的建设模式是政府包办,这一模式一方面会造成政府的财政资金压力大,另一方面由于缺少社会部门的有效竞争,从而也造成其资金利用率和工作效率都十分的低下。而PPP模式的推出,就是为了解决政府包办的这一模式而提出。

北京地铁四号线作为一种公共产品,具有建设周期长、资金需求量大、利益相关方多等特点,而且其作为公共产品,与一般的产品存在着许多的不同,在项目的收益方面要考虑社会因素,不同于一般的营利性项目,从而使得社会资本的介入困难重重。北京地铁四号线引入PPP模式之后,对于政府和私人部门如何合理的安排股权和资本结构,如何使政府在公共产品中保持话语权的同时合理的控制项目中建设过程中的财务风险变得至关重要。

  (二)北京地铁四号线的融资及盈利模式

PPP项目的推进过程中最大的难题就是融资问题,我国PPP项目模式的推进过程缓慢正是由于由于PPP项目的增信、期限和融资渠道的阻碍。我国PPP项目的融资模式大概包括股权融资、债券融资和夹层融资等。

北京地铁四号线作为一种准公共产品,由北京政府负责发起,北京政府负责成立了“京投公司”,该项目的预计建设期为5年,运营期为30年,由京投公司代表政府和北京京港地铁有限公司按照风险共担的原则签订协议,协议中规定合作双方共担责任,其中京投公司的出资额占总出资额的2%,其余资金由北京京港地铁有限公司承担,或以举债的方式筹集资金。该项目所筹集的资金主要被分为A、B两个部分,对于A部分的资金主要用于基础建设,包括隧道工程和土建;B部分的资金主要用于项目的设备方面,包括车辆,机电设备等。其中B部分占用资金较少,约为30%,资金主要用于A部分的建设。项目建成后交由北京京港地铁有限公司运营30年,运营期满后北京京港地铁有限公司将A部分的使用权交还政府,并且B部分的设备也将无偿转让给政府。

北京地铁四号线的盈利来源主要包括项目建成后的商业经营收入以及地铁票价收入,其中最主要的收入为票价收入。北京地铁四号线的人流量大,因此其票价收入十分可观,地铁作为一种公共产品,政府在确定票价时必须考虑公共效益,适当的考虑票价补给,在考虑到居民的承受能力之后,再结合私人部门的预期收益率合理的确定票价,力求最终能够达到公共效益和经济效益的均衡统一。

  (三)PPP项目中的财务风险

1.国家方针政策的多变性

我国的PPP项目起步较晚,但近些年来飞速发展,其背后主要的动力为国家的政策的扶持。北京地铁四号线,从项目的提出、投标、建设、盈利整个环节中都离不开国家的政策扶持,北京地铁四号线之所以能取得“开门红”政府在政策和筹资方面都给予了相应的扶持。北京地铁四号线是我国第一个中外合作的特许经营项目,为了支持这一项目,北京市政府多方共同努力,积极协调,为项目的顺利开展创造了良好的外部环境,在这个项目的建设过程之中,政府降低姿态,由以往的领导者转变为项目积极的参与者,为该项目成立了针对的招商小组,并且出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》,用以支持该项目的顺利开展。

2018年下半年,我国的PPP项目问题频发,国家的政策由前期单纯的扶持转变为有选择性的扶持,对于不合规的PPP项目要求地方政府立即作出整改,不能整改的立即出清。由于国家方针政策在不同时期有不同的侧重点,想要PPP项目可以顺利的开展,紧跟国家的方针政策是必不可少的。

通常来说,PPP项目的资金需求以及融资规模都是较大的,如果出现因为违背国家的政策而不能顺利开展,那么一定会给参与的企业带来严重的财务问题,所以国家政策的多变性也是影响PPP项目财务风险的重要因素。

2.项目融资风险

PPP项目通常来说,具有规模大,资金需求量大,以及建设周期长等特点。一个PPP项目,从提出到招标再到建设,最终到运营,通常跨越好几年,对于一般的企业来说,这项投资的建设周期是非常长的,这就要求企业有永续的资金链条,能够持续的从外部融入资金,因为一旦在建设周期中出现资金链问题,就会导致项目失败,甚至是投资企业倒闭。在北京地铁四号线的建设中,一方面,北京政府成立专门的融资小组给予融资方面的支持;另一方面,参与该项目的北京京港地铁有限公司经验丰富,自身的资金实力雄厚,政府部门和私人部门齐齐发力,最终得以保障项目顺利进行。在现阶段,我国PPP项目合作的私人部门通常是具有雄厚财力的大型企业,但即使是这些高度成熟的企业,在项目建设的漫长周期中依然面临着重重的困难,很难挨过这个建设周期的寒冬,也导致我国PPP项目最终以失败结束居多。

另一方面,我国PPP项目推行时间较短,成功的案例也较少,像北京地铁四号线这样的成功实践还是少数,对于项目的资本结构还处在一个探索的阶段,以至于PPP项目的融资成本较高、风险评级也较高。因此即使项目建成之后,如果收益率达不到预期收益率,企业同样面临着亏损的风险。

3、利率风险

从目前国家的存贷款利率来看,自2011年以来呈持续下降的趋势,2018年五年期以上的贷款基准利率为3.25%(如图二),2018年国家多次通过定向降准调整经济结构,再加上2018年中美贸易战的影响,使得我国的利率水平变动不居,预测难度较大。

PPP项目的建设周期较长,其中有不少项目采用的是政府购买服务、政府对资金缺口进行补贴,因此在确定项目的定价机制时,利率成为了一个不容忽视的因素。对于政府要充分考虑自身的偿付风险,对于私人部门要充分考虑自身的融资风险和利率风险的承受水平。

在北京地铁四号线的建设期为5年,在项目建设期初,由北京市政府牵头成立的招商小组与京港地铁有限公司积极洽谈,通过运用定价机制,与银行谈判,将建设期的利率水平锁定在一定的范围,减少了建设期内因利率水平变动而带来的财务风险。

PPP项目财务风险监管问题及研究对策-以北京地铁四号线项目为例

(图二)

4、风险分担机制不合理

PPP项目遵循的是风险共担的原则,但是由于政府在社会公共生活中的特殊地位,政府在项目中通常占据指导地位。PPP项目所需的资金大部分来源于私人部门的自有资金或是对外融资,在项目的建设周期中,私人部门面临的财务风险远远大于政府。私人部门承担着较大的资金压力,但是却得不到相应的权力,并且政府通常还会对私人部门提出较多的限制条件,更加加重了企业的负担。在北京地铁四号线的建设中,由于四号线有着极好的地理优势,建成后的客流量大,再加上政府给予了项目相应的技术支持,相应的减少了项目建成后不能得到预期收益率的风险,并且在北京地铁四号线的项目中,政府充分考虑了地铁作为准公共产品的特点,采用了票价补偿机制,在一定程度上为北京京港地铁有限公司分担了财务风险。

北京地铁四号线项目中,政府转变了自身的角色,由领导者变为积极的参与者,双方遵循契约原则,共同分担风险。当前我国大量的PPP项目被勒令出清,除了私人部门自身存在问题以外,政府部门过渡掌权,限制条款太多,极力转让风险等行为也是导致PPP项目出清的重要原因。

5、营运收益不及预期收益率

私人部门弥补前期投资以及获取利润最重要的渠道就是项目建成之后的运营收益,PPP项目采用合作的方式,在项目建成之后,政府通常会给予企业一段时间的特许经营权,私人部门是否亏损就取决于特许经营权期间的收益。在北京地铁四号线的项目中,政府承诺在项目建成后给予京港地铁有限公司30年的特许经营权,北京地铁四号线在建立之初政府和企业做了大量的调研,合理的预估了项目建成之后的收益率,对于票价的确定也是在考虑京港公司的收益率后决定的,充分的调研和准备保证了北京地铁四号线的成功。

在PPP项目中,项目收益率只能通过各种方式进行合理的预期,但项目建设的周期过长,内部和外部面临的变数太多,不能做到万无一失,从而也导致即使PPP项目建成之后,也不能够保证企业可以收回投资以及获得预期的报酬率。

6、政府的信用风险

PPP项目推行高度依赖政府信用,企业在项目建设过程中可以有效的从外部获得融资,很大程度上是依靠背后政府部门的信用担保,一旦政府部门出现信用风险问题,企业的融资能力也将受到影响。同时,一个PPP项目建成的时间跨度较长,而政府作为项目的主要方,项目的建设受政府部门的影响很大,一旦政府出现政策上的变化,或者是政府部门出现人员上的更换,都会为项目的顺利进行带来财务的其他方面的风险。

北京地铁四号线在项目建设之初,政府部门和私人部门就签订了严格的合同,并且双方在项目建设周期中严格遵循合同原则,政府提供了有效的信用保障来支持京港公司的对外融资需求,为项目的建设提供了良好的信用环境。

7、不可抗力风险

不可抗力风险是任何项目都存在的风险,但是由于PPP项目建设和特许经营期都较长,项目面临的不可抗力风险远远大于普通项目。不可抗力风险通常由政治事件、人为事件和自然事件造成。而PPP项目的不可抗力风险主要来自国家政策变化、民众反抗以及自然问题,通常这些事件一旦发生,给项目带来的风险通常都是致命的,一旦项目建设中出现任何一种风险,都有可能让投资建设方面临亏损的风险,严重时甚至会造成公司的投资失败及破产。

  (四)PPP项目中的财务风险监管及应对策略

财务风险是PPP项目建设全过程中最重要的问题,能否有效的针对项目过程中的风险进行监管,是决定PPP项目成败的关键。改革开放以来,我国的城市化建设进程不断加快,而公共设施的建设并不同步,近几年来,国家大力推行PPP项目建设,目的就是希望通过私人部门的参与,为政府减轻基础设施建设的压力,同时提高基础设施和提供公共服务的效率。但是,PPP项目涉及的范围广,所需资金大,财务风险的监管在项目建设中尤为重要。要有效的控制财务风险,可以从以下几根方面入手:

1、做好项目建设前期的可行性分析

可行性分析是指在PPP项目确定建设之前,做好可行性分析以及投资预算分析,综合考虑项目是否值得投资。在PPP项目中,通常私人部门承担较多的出资责任,并且政府有时会因为过多的考虑公共效益而忽视项目的经济效益,因此在针对项目进行可行性分析时,私人部门要权衡各方,在与政府协商谈判时,尽量要求政府共同出资,一方面可以减少自身的资金风险,另一方面也可以减少政府的信用风险。对于前期的可行性分析,可以借鉴北京地铁四号线项目,在项目建设前,私人部门与政府部门签订协议,明确双方的责任,在项目建设前期,要充分分析项目的可行性,评价项目预期能够带来的收益以及企业自身的所要求的预期报酬率。

可行性分析力求在项目开展之前将可预期的风险降到最低,私人部门如果没有做好可行性分析就盲目参与项目建设,无疑将会增加后期的财务风险,甚至可能一开始就投资于一个注定失败的项目。

2、适当的转移风险

风险分为系统性风险和非系统性风险,对于PPP项目也不例外。对于PPP项目中存在的不可抗力风险可以通过签订协议,适当的将风险转嫁给第三方。虽然转嫁风险需要企业付出一定的费用,但如果企业前期能够做出有效的评估,就可以在这两方面进行权衡,将企业自身的风险降低。

3、提高项目的经济效益

提高PPP项目的经济效益是从根源上解决财务风险问题。对于PPP项目的参与企业来说,利润最大化是其参与项目的根本目的,只有在满足自身经济效益的前提下,私人部门才会考虑项目的社会效益。

提高项目的经济效益,主要从开源和节流两方面入手。企业在项目建设之初,应该合理的控制成本投入,合理的确定项目建设运行所需要的资金支持。同时应该对项目的资金进行合理的规划配置,提高资金的利用效率,使项目资金在限定的情况下发挥最大的作用。

PPP项目的另一方为政府部门,政府部门不可避免的会更多的考虑公共效益,因此对于公共效益显著的项目,政府部门应该加大资金支持力度,必要时采用资金补助的措施,通过一系列的资金支持措施,可以减少企业的损失,同时也可以防止企业为了缩减成本而降低项目的质量。例如北京地铁四号线的项目中,政府对于票价的补贴机制,就可以在确保公共效益的同时维护企业的合理效益,最终达到双方的共赢。

4、加强对项目中期、后期的监管

对于任何一个PPP项目,都应该根据PPP项目的生命周期建立相应的监管机制。近年来,PPP项目发展达到了前所未有的速度,但监管制度却滞后于项目的发展速度。随着PPP项目的不断推进,各种问题也都接踵而至,而政府部门由于人手不足,不能够对项目进行动态的考核监管,而私人部门为了自身的经济效益也有可能在监管过程中弄虚作假,因此要加强对项目中期、后期的监管。而加强监管最有效的途径是引进第三方的监管,由政府部门聘请具有权威公信力的第三方监管机构参与监管,一方面可以解决政府部门人手不足的问题,另一方面也可以有效的防止企业的弄虚作假行为。

对于项目的中期、后期监管除了资金运用方面的监管以外,还包括对资金筹集方面的监管,PPP项目的资金需求量大,项目建设期长,因此资金的来源常常呈高度分散的状态。因此对于一些资金来源高度分散的项目,应该针对其资金来源渠道实施专门的监管,防止内部出现资金使用的风险,建立合理的中期、后期考核机制,控制财务风险,提高项目资金的使用效率。

5、建设完善的财务监管制度

合理有效的财务监管制度是PPP项目健康运行的保障,财务监管制度贯穿PPP项目建设的各个方面。在项目建设期间,外部环境和内部环境都在变化,这就要求财务监管制度不能够一成不变,要适应内外部环境的变化。

财务监管制度是一个宽泛的制度,它不仅包括资金方面的监管,还包括项目参与人员的规范。例如:要对项目参与的财务人员进行轮岗,防止因为操作风险而给企业带来不必要的损失。

  六、我国PPP项目财务风险监管的对策

我国PPP项目相较于国外,一方面存在着起步晚、制度落后的问题;另一方面,我国城市化进程快,对于基础设施的需求庞大。这两方面的特殊性表明要解决我国的PPP项目问题必须对症下药。

  (一)权责分明,杜绝政府兜底行为

我国的基本性质决定了政府部门在经济建设起着至关重要的作用,长期以来,我国的公共设施建设基本采用的都是政府包干的形式,私人部门的参与少之又少,而此次PPP模式下的基础设施建设中引入了社会资本,但是由于长期的意识滞后,私人部门会潜意识的认为和政府合作是一项稳赚不赔的项目,再加上双方职责不分明,在许多的项目中都隐含着政府兜底的行为。我国引入PPP项目其目的就是解决公共设施建设中存在的资金和效率的问题,如果大量的项目都由政府来兜底完成,那么PPP模式不但不可以解决公共设施建设问题,反而还会加大政府的财政赤字风险。

  (二)加快PPP项目中xxxx腐败现象的治理

我国相较于其他国家而言,一方面,官僚主义盛行;另一方面,xxxx腐败现象丛生。大量的私人部门通过行贿的方式从政府部门手中拿到项目,从一开始就存在很高的财务风险,通过行贿方式拿到项目的企业自身就可能存在这财务风险问题,在加上PPP项目自身建设周期长的特点,许多企业筹集不到充足的长期资金来支持这个长期项目,未能熬过漫长的建设周期就走向了破产,最终也只能由政府为其买单。要有效的解决这一现象,就要从源头上治理,减少这种xxxx腐败现象,政府应该选取适合的企业合作,从一开始就将PPP项目的财务风险降到最低,要注重企业的资质审核。

  (三)财务信息的内部审计与外部审计相结合

由于PPP项目中的资金主要来源于社会部门的自有资金和筹资行为,针对项目的财务信息大多掌握在私人部门手中,而我国公司的内部财务监管体系不够完善,不能够合理的规范资金流向,从而不能做到专款专用,因此要解决好ppp项目中的财务监管问题,就要将内部审计与外部审计相结合,加强项目的外部监管,用外部监管来倒逼企业做好财务风险防范。

  致谢

四年的大学生活即将从此画上一个句号,而由大学校园走出的生活才刚刚开始。本研究及论文是在我的导师陈昌洪的亲切关怀和耐心的指导下完成的,也许我不是陈老师最优秀的学生,但陈老师却是我最尊敬的老师。他治学严谨,学识渊博,思想深刻,用心为我营造一种良好的学术氛围,让我的论文更加严谨深刻。最后,我还要感谢一下一起完成毕业论文的小组同学们,如果没有你们的支持和帮助,我的论文也不能够顺利完成,从论文的选题开始到顺利答辩,有无数可敬的师长朋友给了我很多的帮助,在这里请您接受我诚挚的谢意。

  结语

总而言之,PPP模式是我国经济快速发展的产物,而且随着城市化的不断推进,PPP项目模式还具有极大的发展潜力,未来极有可能成为解决我国政府部门基础设施建设的主要方式,与此同时,这一新模式的弊端也将不断显现。而对于项目的财务风险监管是贯穿PPP项目全过程的核心问题,未来还需要继续加深对这方面的研究。

本文采用了案例分析法和文献分析法,研究国内外文献,结合北京地铁四号线这一具体案例,通过分析PPP模式下的财务监管风险,并针对出现的风险提出具体的解决措施和监管方法。

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PPP项目财务风险监管问题及研究对策-以北京地铁四号线项目为例

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价格 ¥5.50 发布时间 2022年7月4日
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