城市发展的政治经济学——以温州为例

  内容摘要:经济发展已经成为世界各国政府工作中的首要任务,同时也是我国各级政府的工作中心。根据诺斯的观点,制度是经济发展的根源。然而在大致相同的宏观环境下,我国各地区的经济发展水平却出现差异。究其原因在于地方政府的制度创新出现差异。本文以温州模式为研究对象,研究其政府管理中存在的问题,产生的原因,并提出有针对性的解决策略,以实现温州经济的可持续发展。本文结合温州的实际情况,研究温州政府制度创新对经济发展的影响,主要从温州政府的金融管理制度、环境管理制度和和行政审批制度三个方面来研究其制度的设计和运行等方面的问题。
  关键词:政府制度创新;经济发展;温州模式

  引言

  当全国各地的市场经济普遍繁荣的时候,当温州改革的先发优势逐步退却之后,当温州经济发展面临增长减速的时候,温州政府能否向过往那样适时地选择适宜的政府行为方式,成为温州经济发展的一个重要因素。温州模式产生至今经历了三十年的兴衰荣辱岁月,在这三十年中温州由家庭企业发展为企业集团化,从家庭作坊发展为专业市场,从伪劣商品到品牌温州。从这一次又一次的变革中我们要仔细思考是什么造成温州的先发优势,当先发优势退却的时候我们也要思考温州的经济发展又将面临什么样的困境与挑战?

  1温州模式回顾

  1.1温州模式产生的环境因素

  1.1.1历史文化因素
  温州由于地理偏僻,较少受到封建皇权以及正统传统文化或者说主流传统意识形态的影响,反而受“永嘉学派”的影响较多。南宋时以叶适为代表的“永嘉学派”注重经世致用,提出“功利与仁义并存”,主张“通商惠工”。正是由于这种与主流意识形态相悖的趋利性意识形态的存在,才使得他们走南闯北,勇于创新进取,但这也是市场经济的基本要求。
  1.1.2地理因素
  在改革开放以前,由于区位优势不明显、交通闭塞和国家投入不足,造成经济发展缓慢,属浙江省落后地区。而改革开放之初,温州地区除海路外,基本与外界没有直接的联系渠道,铁路、公路等基本设施是自20世纪90年代以后才大规模兴建,因此,长期以来温州与全国各地的经济联系存在着较大的自然条件和交通障碍。
  1.1.3社会因素
  温州地少人多,农村存在大量的过剩劳动力。在农村,人均只有4分耕地,人口密度是全国平均密度的5倍,有120万剩余劳动力需要寻找出路。建国以来国家在温州投资很少,国有工业产值比重低,城市工业基础差。从1949年到1978年期间,国家在温州的基本建设投资只有5.59亿元,1978年温州的国有企业就只占全市工业中产值的35.7%。

  1.2温州模式的内涵

  所谓模式,按1997年商务印书馆出版的《现代汉语词典》(修订本)解释“是指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式”。新望认为,发展模式是指,在一定地区、一定历史条件下,具有特色的经济发展的路子。以下是关于温州模式内涵具有代表性的观点。
  (1)著名社会学家费孝通教授认为温州模式即“家庭工业加专业市场”。他指出:温州农村经济发展的基本特点是以商带工的“小商品,大市场”。
  (2)温州大学经济学院教授马津龙认为,温州模式是一种内生性的市场经济模式,是温州人在温州历史和现实的特殊条件下,从本地实际出发的一种创造。它的形成基本上是一个群众自发地发动、组织和实施的所谓“诱致性”制度变迁的过程。
  (3)浙江大学经济学院教授金祥荣认为温州模式是一个制度创新的空间极点。温州模式是在全国性渐进式改革中,率先通过需求诱致的局部制度变革所形成的浙江省以至全国“制度创新”的一个“空间极点”,或者说类似于发展极意义上的“改革极”。
  (4)著名经济学专家杜润生则认为温州模式是一种自发的秩序。温州经济,民办、民营、民有、民享。它是自发的,又是稳定的可持续发展的经济秩序。历史表明:在自发秩序下,出现现行者的实践样板,产生诱导作用,通过相互博弈,不断扩张完善,形成新的体制、新的制度,这正是一般性规律。温州经济就是一个实证。
  (5)浙江大学经济学教授史晋川认为温州模式是一种典型的利用民营化和市场化来推进工业化和城市化的区域经济社会发展模式。包括了两方面的重要内容:一是温州模式是一种经济社会发展尤其是经济发展的模式;二是温州模式不仅仅是一个经济社会发展模式,同时也是一个经济制度变迁的模式,或者说,经济体制改革的模式。
  根据以上这些评价可以从如下两个方面看待温州模式。从经济发展的角度看,温州模式是指以家庭工业和专业化市场的方式发展非农产业,在缺乏国家投资、没有城市辐射、集体经济薄弱的条件下,发展民营经济以市场经济的方式推进了农村的工业化和城镇化。从制度变迁方式的角度看,温州模式在经济制度变迁的过程中形成了两级行动集团。通过准需求诱致型制度变迁的方式完成了从传统的计划经济体制向初级市场经济体制的转变。并正在以需求诱致型制度变迁的方式进行从初级市场经济体制向现代市场经济体制的转变。

  2温州市政府新政策对经济发展的影响

  政府对于经济发展的作用缘起于市场作用的失灵,在于弥补市场的不足。对于温州政府的评价大多认为是“无为”而治,认为温州的经济发展是民间自发的活动,而政府在温州经济发展中起到的只是从属作用。事实上温州政府在温州的经济发展中起到了不可替代的作用,温州政府的无为而治,不是政府无所作为,而是温州政府根据温州的具体情况,从实际出发选择了老子的“无为而治”。

  2.1对民营企业的发展提供了产权激励

  从1978年改革开放以来,中国的改革具有了分权化的特点,中央政府下放了部分的管理权力,使得地方政府具有相对独立的经济利益和行为选择空间。温州政府从符合温州当地的经济和自然情况的实际出发,选择发展民营经济,并通过一系列的制度创新,构成了一个适合民营经济发展的制度环境。
  保护民营企业产权是1978-1992年温州地力政府对经济增长的最大贡献。在这段时期,温州市政府制定了一系列保护民营企业产权的法规,如1987年颁布的《温州市挂户经营管理暂行规定》、《温州市私人企业管理暂行办法》、《关于农村股份合作企业公干问题的暂行规定》,1988年颁布的《关于私营企业和股份合作企业若干问题的通知》,1989午颁布的《关于股份合作企业规范化若干政策问题的通知》,1992年颁布的《关于鼓励个体和私营经济进一步发展的决定》等,这些文件从多方面保护了民营企业的产权,使得民营企业在此期间得到了发展,见表1。尤其是温州市政府于1987年颁布的《温州市挂户经信管理暂行规定》和1992年的《关于大力发展股份合作企业的规定》从政治上保护了民营企业产权,促进了民营的经济发展。在1992年之后民营企业对温州经济发展的贡献率显著提高。

  2.2有效降低改革成本

  改革从本质上看是“非帕累托改变”,意味着利益格局的重新调整,这就会形成改革阻力与摩擦成本。在转型社会,受到意识形态约束的任何制度创新,都要承受很大的解放思想的风险和成本。
  2.2.1政治成本最小化“温州模式”的成功之处还在于温州政府探索
  出一条政治成本最小化的改革路径,成功地化解了改革的内部阻力与外部阻力,并推进了市场化改革。思想一方面可以减少制度系统维护和演化的各种费用,另一方面将阻止抑制或扭曲的制度系统演化。一些既得利益下的信仰,尤其可以发挥抑制或扭曲效应。当代制度经济学的这种思想理念称为礼节观念形态。
  “温州模式”作为一种制度变迁模式的重大意义在于微观经济主体通过成功规避正统意识形态调整滞后给改革带来的政治风险,成功地推进政治成本最小化的准需求诱致型制度变迁。挂户经营的出现就是微观经济主体为合作性契约安排寻求政治庇护,以规避意识形态刚性带来的政治风险。挂户经营的出现就是微观经济主体为合作性契约安排寻求政治庇护,以规避意识形态刚性带来的政治风险。家庭企业的政治身份难以在正规金融部门获得融资,这一方面诱发民间借贷市场这一非正规金融部门的产生;另一方面,家庭企业通过穿上股份合作制这种带公有制经济性质的外衣获得企业对要素市场替代的进入权。
  2.2.2降低制度变迁的调整成本温州政府通过挂户经营的方式和股份
  合作制企业组织形式,最低限度的降低了改革的调整成本。温州新制度替代旧制度的边际转换成本是很低,或者说由于对旧制度的依赖程度很低,从而体制退出成本很低。虽然温州原本的存量经济数量较少,但是新制度替代旧制度也是有成本的,温州政府通过减少新制度的利益享有者的既得利益,以减少旧制度的利益享有者的损失的方法来减少矛盾、降低改革成本。非国有经济部门实际承担了温州本地国有企业下岗人员以及外地劳动力流入的“安置费用”,从而“稀释”了非国有经济部门职工的改革收益。因此,国有经济部门的高进入壁垒使国有部门的改革收益有效地内部化,而非国有经济部门的低进入壁垒使非国有部门的改革收益存在较大的溢出效应。

  2.3降低企业交易成本与有效解决负外部性

  2.3.1降低企业的交易成本
  温州企业普遍规模较小、实力较弱,面对不完全的市场和不完全的信息,寻找市场的费用很高在这种市场环境中把企业之间的对外交易活动转变为由地方政府组织的地区内部的协调,可以大大节约企业的交易费用。科斯在分析交易费用与社会成本问题时指出,在市场交易费用不为零时,只要企业的组织成本低于其所替代的市场交易成本,人们就会采用这种方式来替代市场交易方式。在改革开放初期,温州政府通过政府行为从事实上降低了企业的交易费用。政府为企业提供信息来源,降低企业搜集信息的成本;通过主办各种产品展销会、招商引资会,利用行政力量监督企业合约的签订和执行,降低交易的风险成本。
  2.3.2解决外部性问题
  从改革开放以来温州过去所遭遇到的最大的外部性问题莫过于产品质量问题,即假冒伪劣现象。
  (1)外部性的区域外负效应
  20世纪80年代,温州曾出现过量大面广的区域性的生广销售假冒伪劣产品的反常现象,如乐清柳市生产、销售的假冒伪劣低压电器产品,鹿城等地生产、销售的劣质皮鞋、苍南县金乡非法印刷、倒卖的商标标牌等。这种假冒伪劣现象虽然为温州的经济主体带来了利润,但是却损害了全国许多厂家和消费者的利益,造成了区域外的负外部性。
  (2)外部性的区域内负效应
  20世纪90年代以后,温州的假冒伪劣产品的问题连续被媒体曝光,引起国家质量管理部门的注意,使得温州的名誉受损,经济发展受到了影响。至此温州的假冒伪劣产品所产生的累积效应使其产生的负效应转变为区域内的负外部性,导致温州商品在全国各地受到排斥。
  (3)外部性的区域内正效应
  1990-1995年,温州政府认真打假的同时保护优秀产品与优秀品牌,使得既控制了区域内的假冒伪劣现象又使区域内产生了优秀的品牌和企业。至2004年末,已拥有27个国家级生产基地称号,10个中国驰名商标,16个中国名牌,64个国家免检产品,102个省级名牌。3家企业跻身中国企业500强,33家企业跻身全国民营企业500强。2007年末,温州市已拥有80个中国驰名商标,38个中国名牌产品,157个国家免检产品,获得34个“国”字号生产基地称号,17家企业集团跻身中国企业集团竞争力500强。
  (4)亟待解决的问题
  温州政府目前面临的最大外部性问题莫过于解决环境污染问题。近些年来温州的环境污染严重,已经制约了温州的经济发展,因此温州政府要承担起保护环境这一责任。

  3温州政府管理制度对经济发展的影响

  温州在其自发的形成市场经济的微观基础的同时,并没有形成一个与之同步的市场经济的上层架构,时至今日这一缺陷日趋明显。改革的先发优势的弱化以及在深化改革上少有的突破性的进展,反应在发展上有一个“时间滞差”,在近些年来特别明显的表现出来。尤其在全国各地市场经济普遍得到深入发展,国内国外的竞争环境更加复杂,这就造成温州经济发展的先发优势逐步退化。在2003年出现下滑现象,其重要的直接原因是始于被人们称之为“成长烦恼”的生产要素荒的影响,包括土地、电、水、原材料、资金等生产要素和生态环境的严重制约。然而这些问题背后的深层次原因是制度创新式微。其中最突出的问题要数温州在近10年来的改革停滞不前,在大的制度创新方面陷于式微。温州经济的发展完全得益于率先创新,制度创新式微必将导致先发优势弱化。一场由市场经济体制“倒逼”推动的行政管理体制变革即将到来。从这个角度讲,温州存在的问题,其实也是中国的改革不够深入、不够到位所面临的问题。

  3.1金融管理制度的问题及其影响

  3.1.1二元金融体系的特征
  温州的二元金融体系的特征为正规金融体系与非正规金融体系并存,并且非正规金融体系的资金规模巨大。温州的正规金融体系由中央银行、国有商业银行、股份制银行、城市(农村)信用社构成;非正规金融体系由民间合会(包括轮会、摇会、标会、抬会等衍生形式)、企业(个人)社会借贷、票据贴现、银背或银中、私人钱庄、基金会、金融服务社等构成。非正规金融机构从组织上看,主要是不规范的;从所有制来看,基本上是民间的。温州市有金融机构1340多家,从业人员14580人,银行机构665家,农村信用社537家,金融机构人民币各项存款余额为2818.8亿元,各项贷款余额为2205.64亿元。与此同时温州还存在着规模庞大的民间金融市场,按2001年末温州中小企业贷款余额400亿元计算,中小企业借入的民间金融约为170亿。近几年温州的民间借贷虽然存在萎缩现象,但是还有相当规模的民间资本存在(图3-2)。至2004年温州民间接待规模已达400多亿元,当年温州银行贷款规模为1534亿元。
  3.1.2二元金融体系的负效应
  温州民间金融的产生和发展满足温州转轨和变革时期社会的需求,为温州的经济发展产生过积极的作用。它的出现为温州无数中小企业的发展提供了启动资金,在一定程度上解决了当时中小企业贷款难的问题。但是虽然民间金融曾经为温州的经济发展产生过积极的作用,但是由于环境的变化和其自身的缺陷,时至今日非正规金融机构对经济发展也会产生一定的负效应。
  (1)非正规金融存在着巨大的市场风险
  非正规金融组织依靠的是地缘、人缘的关系,才获得了信息优势获得了发展。但同时借贷者之间的信息又是极不对称的,出借人对于贷款人资金的用途不知情,借贷也没有抵押和担保的保障,因此当借贷者的利益高到断裂人缘、地缘关系所需付出的成本的时候,违约就会发生。
  (2)非正规金融组织的存在影响国家的宏观调控的效果
  由于民间信用绕开了体制的约束,实现了资金的体制外循环,故而使政府的金融管理机构所面对的是两个分割的市场,很难把握其发展方向。他们可以寻找到市场最为获利的行业进行短期投入,把一个健康成长的行业引入歧途,转化为失控发展的泡沫。
  (3)非正规金融组织容易滋生犯罪
  由于非正规金融机构不受国家的完全监控,近几年非正规金融机构资金规模扩大,使得一些不法分子利用非正规金融机构从事一些非法活动,成为非法转移资金和洗钱的犯罪工具。
  (4)民间金融危机影响社会秩序
  由于借贷控制没有监控机制,面对风险,投资人保有侥幸心里,如遇不测,因无力偿还引发殴斗,酿成祸害。由民间金融引发的纠纷,导致了某些地区经济金融秩序及社会秩序的混乱,影响了安定团结的局面。
  (5)非正规金融组织的高利率加重企业的负担
  当非正规金融组织发展并形成一定规模的时候,高利率吸引了大批投资者参与投资,利率远远高于或趋近于社会资金利润率水平的时候,严重加剧了资金使用者的生产经营成本负担,对正当的生产经营活动极为不利。

  3.2行政审批制度的问题及其影响

  社会发展离不开行政机关的行政管理活动,社会发展的程度越高,社会情况越复杂就越需要政府的有效行政管理。正因为如此,行政审批作为行政管理的重要手段,对社会的发展起着举足轻重的作用。
  3.2.1行政审批制度的内容
  国务院行政审批制度改革工作领导小组在《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中明确指出行政审批的定义,行政审批是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批具有以下四个主要特征:第一,行政审批是准予特定的相对人享有某种权利或具有某种资格、能力的一种受益性具体行政行为;第二,行政审批对行政主体具有职权性,又具有职责性,是职责与职权相重叠的一种具体行政行为;第三,行政审批在程序上是依申请进行的行政行为;第四,行政审批是一种采取颁发许可证、执照等形式的要式行政行为。
  3.2.2温州政府行政审批制度改革历程
  自2001年开始至今,温州市已开展了三轮行政审批改革,第一轮共削减审批、审核、核准事项654项,减幅为48%,第二轮把第一轮保留的769项减少为450项,减幅为41.5%。第三轮审改开始于2003年。2003年12月18日温州市政府制定了《温州市人民政府关于进一步深化市级行政审批制度改革的实施意见》,在该《意见》中提出了“深化行政审批制度改革的要求,建立‘效能革命’长效管理机制,建设服务型政府”的思想,至此温州第三轮行政审批制度改革开始。其中第三轮审改具有较大突破,一方面创新审批的方式,另一方面加强了对于行政审批的监督。把审批方式创新作为审改的重点内容,如进行企业登记前置审批告知承诺、民间投资项目登记制、“网上审批”制、“一条龙服务”制、“绿色通道”制度、“一窗服务”等等。与其他地方的行政审批管理方式相比,温州的管理体系中有一个最大特色:除了行政审批服务中心外,市政府设有行政审批管理办公室。
  3.2.3温州行政审批制度改革中存在的问题分析
  政府的作用不是创制市场规则而是保证市场本身的规则得到良好的遵循,然而现行的行政审批制度超越了政府的这一职能。
  (1)行政审批工作低效率
  我国的行政管理体制以分权为主,一个审批项目会涉及多个部门,所以办事者多头跑的现象不可避免。而行政审批服务中心的设立也无法从根本上解决这一问题,窗口审批功能弱、程序未优化、办事授权差,部分单位窗口办事功能弱,只起“收发室”作用,项目审批两头受理、两头办理”,“体外循环”时有发生。
  (2)存在审批管理的真空地带
  行政审批制度改革中缺乏有效的审批替代机制,目前有许多原本需要行政审批的项目,现在不需要经过审批部门的审批,不审批不意味这不管理,否则会出现管理的真空地带的。在改革期间应该做好权利的转移工作,将从政府行政审批项目中剥离出来的项目,转移到中介组织,但目前中介组织并未承担起这项工作。
  (3)缺乏长效的管理机制
  首先是行政审批中心职能定位不准确。目前温州的行政审批服务中心只是一个提供行政审批服务的“综合平台”,由温州市政府直属机构行政审批管理办公室管理。因此,它的机构性质和职能定位不明确。从行政服务中心在审批服务中的职能来看,它既不是审批主体,也不是监督主体;中心究竟是一个场所,还是一个机构都有异议,因此其职能存在较大的弹性空间和不确定性。其次是人权和事权脱节。目前负责行政审批工作的有行政审批管理办公室和行政审批服务中心。但是,行政审批管理办公室和审批中心都没有各窗口人员人权和财权。
  3.2.4温州现行的行政管理制度对经济发展产生的负效应
  行政审批制度的设立原本是为了实现资源的有效配置,但是由于政府的过分干预,反而导致资源配置的无效率。这也就是“诺斯悖论”的思想,政府解决了资源配置的无效率,但是有了政府又多了许多麻烦。
  (1)行政审批制度对市场机制充分发挥作用有一定的阻碍性
  政府的行政审批制度原本是为调节市场资源配置的无效率而制定的,但是由于政府管理的范围过宽、过细,导致制度阻碍市场机制的发挥。
  (2)行政审批制度在某种程度上抑制了企业的发展活力
  复杂的行政审批程序和过高的行政审批门槛严重影响着社会的投资积极性和企业与市场的良性互动,既增加了经济活动的“政治成本”,又使市场经营主体无法对市场信号作出自主、及时的反应。很多市场商机在马拉松式的行政审批中错过。
  (3)行政审批制度容易导致权力腐败行政审批的项目多与经济利益
  相挂钩,像土地出让,招投标资格确定,国有资产所有权转让,工程建设项目立项、资金划拨、竣工验收等环节。在监督不到位和标准不统一的情况下,易导致腐败。

  4温州政府制度创新的战略选择

  4.1温州政府制度创新的战略目标

  温州政府制度创新的总体目标在于保证温州的可持续发展,包括实现经济、社会和环境的三方面利益。本章主要从保证温州经济发展的角度来探索政府制度创新的问题。要实现温州经济的可持续发展,就要将视野放远、放宽,不能只局限于当前利益和经济利益上,要看到长远利益和社会利益。
  (1)建立服务型政府
  政府不再是“划桨人”、“掌舵者”而是服务者的角色。要将政府服务的对象定位于公民,而非顾客。以此来超越政府企业家的身份,更多的关注公民权利和公共服务。同时还要实现政府工作目标的转变,公共利益不再是政府工作的副产品而是其工作目标。
  (2)建立生态型政府
  由于政府承担的责任不再是单一的,因此政府的工作中心、工作目标也不再是单一的,而是多元的。经济利益不再是工作的惟一中心,在保证经济发展的同时也应该关注环境利益,保证社会的可持续发展。
  (3)建立公民型社会
  构建公民社会,努力实现公民自治。政府鼓励和扶持第三部门的发展,将管理社会的职责划分出一部分由第三部门承担。这样一方面可以减轻政府的工作压力;另一方面可以使政府集中精力解决问题。构建“政府——社会——公民”三元社会,也有利于公民参与社会治理和监督政府工作,减少政府工作人员腐败和寻租的可能性。

  4.2温州政府金融管理制度创新的战略目标

  温州政府金融管理制度创新的战略目标就是要通过一系列相关制度的创新,形成各项金融制度的耦合,实现金融生态的理念,最终形成温州金融生态体系。金融生态是指在外部环境中各金融机构利用自身调节机制不断寻求平衡的一个动态过程。即是指金融业与其生存和发展的外部环境之间,通过自身调节机制相互影响、相互作用的动态平衡系统。温州政府金融管理制度创新的原则如下:
  (1)生态性原则。在金融体系中将资金用途的生态性列入其发放贷款的参考因素中。不仅要将经济利益即资金回报率,也要将生态利益列入考虑因素之中。
  (2)系统性原则。在生态金融体系中每一个部门都不是孤立的,需要相互配合工作。
  (3)平等原则。在生态金融体系中能否得到金融机构的服务,取决与经济主体的实力而非所有制性质。
  (4)稳定性原则。通过保障机制的设立,防止金融机构之间的恶性竞争,保证金融机构健康稳定的运行。

  4.3温州政府行政审批制度创新的战略目标

  标准化行政审批就是将审批项目的标准量化,并建立数据库。该数据库对审批项目的申请进行标准化分析,最终将结果反馈。标准化行政审批的原则在于尽量减少审批中人的主观因素的干扰,而通过数据库的分析得出结果。
  温州政府行政审批制度创新的原则如下:
  (1)服务性原则。行政审批工作即是政府对社会的管理也是对社会的服务,这也是政府的本质所在。要明确这一工作宗旨,与行政审批相关的一系列工作要符合这一思想。
  (2)标准化原则。将审批项目的信息实行标准化管理,建立相应的数据库减少人为因素的干扰。
  (3)公开性原则。信息公开化、审批程序公开化和标准公开化可以有利于监督和防止腐败。
  (4)防腐倡廉原则。在制度的设计和执行中要考虑到腐败的因素,从制度的设计中减少腐败和寻租的可能性。

  5温州政府构建金融生态管理制度的策略选择

  5.1温州政府构建金融生态管理制度的措施

  5.1.1增加正规金融的制度收益
  增加正规金融机构的制度收益主要从以下几个方面入手,加强正规金融机构对中小企业的信贷服务能力、加强正规金融机构提供多样化服务的能力和发挥社区银行的作用。社区银行是指在社区的范围内按照市场化原则自主设立、独立经营,充分发挥金融功能的中小银行。
  (1)加强正规金融机构对中小企业的信贷服务能力
  正规金融能够逐渐提高服务的能力,不断缩小服务的空白区,非正规金融生存的空间就会变小。但如果中小企业贷款难的问题得不到解决,政府禁止非正规金融机构存在,抑制社会对于民间金融的需求或者说要付出高昂的成本才可以禁止民间金融的存在。
  (2)加强正规金融机构提供多样化服务的能力
  丰富正规金融机构的功能,满足企业对金融服务质量与服务内容多样化的需求,同样也有利于增加正规金融机构的制度收益。温州的企业规模不断壮大,不只集中于对资金的要求,对其他金融服务的要求也会相应提高。
  (3)完善社区银行的作用
  社区银行强调的是在特定社区范围内充分发挥金融功能,其核心是以中小企业和个人客户为支持对象,提供针对客户的个性化金融服务。因为社区银行的目标客户群是中小型企业和社区居民,所以它的不断发展将有利于促进中小企业的健康发展。
  5.1.2提供非正规金融发展的制度保障
  对非正规金融机构实行分类管理,给予非正规金融机构合法地位,可以使隐性风险转化为显性风险,同时更利于国家对其风险进行管理和控制。加强对非正规金融机构的风险监管,有利于金融秩序稳定和社会稳定。
  (1)对非正规金融机构实行分类管理
  温州非正规金融已经经历了由弱变强、再至衰落的过程,也必然会被正规金融所取代,但是这一过程不会一蹴而就。因此对待非正规金融的态度不应该是简单化的消除,而应该是根据不同的情况区别对待,从宏观上把握其发展动态。首先,鼓励资本规模较大的非正规金融机构参股正规金融机构,变间接投资为直接投资。其次,给予部分非正规金融机构合法地位,对于以合情合理的方式让渡资金使用权的,可以考虑给与法律地位,但并不意味着要转变为正规的金融。再次,对于不合理又不合法的非正规金融活动,要予以取缔。
  (2)加强对非正规金融机构的风险监管
  首先要了解和掌握非正规金融机构的借贷的规模、流向、利率并区分其借贷类型;第二规范操作作用,政府应该通过法律规范其借贷程序,监督其实施以保护借贷者的利益;第三投资导向作用,政府对于非正规金融机构的运行不能直接介入,只是引导资金流向。要遵循长期以来对民事关系起显著作用的民间潜规则,以民间调解的形式为主,体现民间性自治性。“自生自灭”是民间借贷最理想的状态。第四打击犯罪作用,对于利用非正规金融机构从事非法活动如洗钱和诈骗等违法行为的要严密监视,坚决打击,以维持社会的稳定保障公民从事正当活动的合法权益。
  5.1.3降低温州政府建立金融生态体系的管理成本
  降低政府的管理成本主要的方式之一就是将一部分职能从政府职能中划分出去,交由第三部门来承担。
  (1)设立专门的信用管理部门降低融资成本
  对于一个企业、一个地区或者一个国家来说,除了物质资本和人力资本之外,“信任”已经成为经济发展与社会进步的一种资本和条件,优良的信用可以降低市场交易成本。温州政府已经承担起了建立“信用社会”的职责,但是“信用体系”的建设还不够完善。要建立社会信用体系,首先必须要有一个单独的信用管理部门。其次要建立信用档案,通过资信评估系统了解个人或企业的信用度,减少交易的时间和风险,从而降低融资成本。
  (2)帮助建立承担信用担保职能的中介组织
  中介组织承担个人或企业的信用分析和评价工作,可以节省政府的资源和成本,如果这一工作由政府来承担的话,将会占据政府很大的精力和资源,而且也不能保证评价结果的准确性与公正性。政府受人员限制很难对每一个企业和个人的资产进行专业的评价,而中介组织则可以做到,因为其行为具有营利性。关于公正性的问题要从两个方面看待,一方面我国政府与国有银行存在天然的利益关系,另一方面从事评价工作的具有个人的随意性和利益性,由于以上两点原因不能保证政府行为一定具有公正性。
  (3)组织成立具有监督“赤道原则”实施职能的非政府组织
  赤道原则是由世界主要金融机构根据国际金融公司和世界银行的政策和指南建立的,旨在决定、评估和管理项目融资中的环境与社会风险而确定的金融行业基准。由于是资源参加,政府不便于直接监督,由第三部门承担此责任更为合适。
  5.1.4改变温州民间资本投资和企业融资渠道的路径依赖
  扩大民间资本投资范围与渠道,使得民间资本间接投资转化为直接投资,从而改变现有民间资本投资的路径依赖。这样,既符合民间过剩资本要求盈利、增值的资本本性,实现了社会资本的优化配置,提高了资本利用率。
  (1)扩大民间资本投资的领域
  温州是一个民间资本充裕的地区,然而民间资本投资的领域少于外商投资领域,更远远少于国有经济投资领域,这也是导致温州资本外逃的一个原因之一。因此,应该扩大民营资本投资的领域,进一步放宽民营资本准入限制。
  (2)积极发展债券市场并鼓励企业采用直接融资的方式
  债券市场是发行和买卖债券的场所,是金融市场的一个重要组成部分。债券市场具有使资金从资金剩余者流向资金需求者,为资金不足者筹集资金的功能。同时债券市场还具有资金流动导向功能。因此,通过债券市场,资金得以向优势企业集中,从而有利于资源的优化配置。
  (3)融资租赁解决中小企业融资难问题
  租赁又称设备租赁或现代租赁,它是国际租赁的一种方式,指实质上转移与资产所有权有关的全部或绝大部分风险和报酬的租赁。资产的所有权最终可以转移,也可以不转移。融资租赁和传统租赁一个本质的区别就是:传统租赁以承租人租赁使用物件的时间计算租金,而融资租赁以承租人占用融资成本的时间计算租金。由于中小企业大多数实力较弱,较难符合银行的贷款条件,金融租赁可以使中小企业在不提高资产负债率的情况下融入资金,有利于提高企业的信用等级,降低企业未来资本市场融资成本。
  5.1.5构建存款保障制度以提高制度安全预期
  构建存款保障制度可以保护存款人的利益,提高社会公众对银行体系的信心;有效提高金融体系的稳定性,维持正常的金融秩序;行业适度竞争,为公众提供质优价廉的服务。
  (1)保护存款人的利益提高社会公众对银行体系的信心
  实行存款保险制度后,当银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时,按照保险合同条款,投保银行可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助,存款人的存款损失尤其是中小储户的损失就会降低到尽可能小的程度,有效保护了存款人的利益。存款保险制度虽然是一种事后补救措施,但它的作用在事前也有体现,当公众知道银行已实行了该制度,即使银行真的出现问题,也会得到相应的赔偿,从心理上给予他们安全感。
  (2)有效提高金融体系的稳定性维持正常的金融秩序
  存款保险机构负有对有问题的银行承担破产支付的责任,它会对投保银行的日常经营活动进行一定的监督,并从中发现隐患所在,及时提出建议和警告,以确保各银行都会稳健经营,这实际上增加了一道金融安全网。同时由于这一制度对公众心理所产生的积极作用,可以有效地防止银行挤兑风潮的发生和蔓延,从而促进了金融体系的稳定。
  (3)行业适度竞争为公众提供质优价廉的服务
  银行由于其规模和实力往往在吸收存款方面处于优势,而中小银行则处于劣势地位,这就容易形成大银行垄断经营的局面。而垄断是不利于消费者利益的,存款保险制度为中小储户的利益提供了保障,从而提高了参保银行的信誉度。它可使存款者形成一种共识,将存款无论存入大银行还是小银行,该制度对其保护程度都是相同的,因此提供服务的优劣,将成为客户选择存款银行的主要因素。

  5.2温州构建标准化行政审批制度的措施

  5.2.1降低行政审批改革成本的策略
  任何改革都有其成本和收益,不是任何有收益的改革都是成功的,只有成本小于收益的改革才是现实可行的,才是有价值的。所以在改革中对于成本的考量和控制,也是改革成功与否的重要因素之一。不计改革成本的改革,决不可能成为成功的改革。在行政审批制度革中降低改革的成本一定程度上决定着改革成功与否。
  (1)增加行政审批管理部门的权力有利于降低改革的实施成本。行政审批管理部门具有三方面的功能:第一,建立、管理和维护行政审批数据库;第二,管理和监督行政审批服务中心的工作;第三,负责协调与行政审批项目相关单位的关系。行政审批管理部门的工作内容,从客观上要求其具有较高的行政职权,否则其无法很好的完成其工作任务。因为行政审批工作涉及的部门比较多,要协调这些部门的工作,一方面要求领导者具有比较出色的协调技能,另一方面也要求其具有较高的领导权威。协调能力来自个人影响力,领导者的权威取决于组织权威。较高权威部门主持开展的工作,往往比较低权威部门主持开展的工作遇到的阻碍要小。为了顺利地、有效的建立数据库,降低改革的实施成本。
  (2)建立功能强大的数据库可以降低监督成本。功能强大的数据库有以下几点作用:第一,可以减少工作人员的工作量提高工作效率;第二,可以减少人工处理的不规范行为,避免寻租和设租行为的发生;第三,有利于使工作责任和标准明确化,利于监督。但是这一数据库的建立是一项系统工程,需要多个政府部门的配合才能够建立,所以要求行政审批管理部门拥有较高的协调能力。另一方面,要求有系统、准确地工作分析能力和技术水平才可以建立这样一个功能强大的数据库。
  行政审批信息系统信息录入的步骤:第一,将所有审批项目逐一录入到该信息系统;第二,行政审批管理部门将每一个项目的审批条件进行分析整理;第三,列出每一个项目涉及的审批部门;第四,将每一项审批项目的审批标准转换成计算机语言录入行政审批信息系统。行政审批信息系统的使用步骤:第一,把一个审批项目的自然情况录入该系统;第二,该系统将自然情况转换为计算机语言后,依据标准进行配比并得出结果;第三,将结果返还行政审批服务中心,对于合格的审批项目行政审批管理部门和相关部门备案。
  (3)在行政审批制度中引入成本效益分析。将成本收益分析引入政府的行政审批制度,是社会主义市场经济发展的必然要求。行政审批制度的本质在于利用政府的公信力弥补市场在资源配置上的失灵,使资源配置有效率。但是也存在政府失灵,行政审批制度对资源的配置也不一定就是富有效率的。只有当成本小于收益,行政审批制度才是有效率的。所以在行政审批制度中引入成本效益分析是必要的,有益于节约社会成本、提高政府资源的利用效率。目前行政审批制度的成本有改革成本、制度设计成本、实施成本和监督成本,只有引入科学的计量方法才能准确的考量成本和收益,并且要将考核方法统一化、制度化。将收益的考核方法统一化、制度化,可以准确的衡量收益,有利于准确的评价改革的成果,有利于确定审批项目的设定的必要性。政府的行政审批工作的成本一定要小于收益,才能体现行政审批工作的必要性,才能实现全社会资源的有效配置。
  5.2.2减少行政审批主体机会主义行为的策略
  加强行政审批制度的监督制度的作用在于制约行政主体的个人机会主义行为,因为监督机制不健全则行为主体行政不作为、寻租和设租的行为很难被发现。如果监督机制不健全,则政府的监督成本就会很高,有时甚至高于合法执行一项工作的社会收益,所以很多行政主体的违法行为根本就无法被发现,就助长了行为主体的机会主义行为。
  (1)建立完善、全面的行政审批监督制度。完善而全面的监督机制可以有效的降低行政审批工作人员的机会主义的可能性。完善的监督机制,应该包括经常性监督和临时性监督。采用经常性监督与随机性检查相结合的方式,可以进一步提高审批的效率和合法性,提高程序的合法性、内容的合法性和适用法律的准确性。全面地监督应该实行内部监督与外部监督相结合的方式。内部监督要实行双向监督即自上而下的监督和自下而上的监督相结合。对于外部监督要完善多渠道的外部监督制度,即人大监督、政协监督、纪检监督、行政监察部门的监督、司法监督、群众和社会组织的监督以及媒体的监督。
  (2)实行行政不作为的问责制度。所谓行政不作为就是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务,应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。在对与行政审批制度实行行政不作为的问责制度是非常必要的,主要有两个原因。首先,时间对于企业而言是有成本的,不仅仅意味着商机还包括商业利息等因素。行政不作为,导致审批时间无效率的延长。一方面导致全社会的工作效率减低,另一方面导致企业由于行政审批时间过长而降低资本的利用率。其次,许多行政不作为中蕴含着寻租行为。所以这种制度就可减少行政主体利用行政不作为行为而进行寻租、谋求私利的行为。工作规范明确和行政责任明确,是实现行政问责制度的两个必要前提。明确的工作规范是判定行政不作为的重要依据,可以解决是否存在行政不作为的问题。工作规范的明确化可以包括细化和定量化。明确的工作规范,应该详细描述工作的具体步骤、要求,对于关键性的问题应该提出具体的定量指标,如天数、人数和资本总额等等。行政责任的明确化可以作为判定谁是行政不作为的主体的标准,可以有效地避免推托责任的现象发生。
  (3)公务员轮岗。绝对的权利导致绝对的腐败,抑制腐败降低权利主体的机会主义行为一方面是限制其使用权利的自由范围,另一方面则是对其权利的行使的合法性进行监督。这种制度的实行可以约束行政主体的行为,限制其寻租行为,降低其违规的机会主义行为因为其违规成本要高于其遵守制度的成本。但是轮岗制度有碍于工作效率,因为到一个新的部门需要有一个熟悉的过程,所以不宜过于频繁。鉴于轮岗制度有碍工作效率的原因,在实行轮岗制度的时候对于不同的岗位规定不同的轮岗制度。职位序列的高低与轮岗的频率成正比,即职位序列越高,轮岗越频繁。岗位的经济利益性的大小与轮岗的频率成正比,即职位涉及的每一项审批项目的经济数额越大,轮岗的频率越高。职位涉众性的大小与轮岗的频率成正比,即职位涉及的审批项目面对少数固定人群,则轮岗频率要频繁;如果面对大量不固定人群,则轮岗频率可以适当降低。适度的轮岗频率可以在不影响工作效率的前提下,降低行政审批工作人员的机会主义行为的可能性。

  总结

  过去温州的经济发展毫无疑问的源于制度创新,未来温州的经济发展将继续依赖于制度创新。首先将选题定位于温州政府的制度创新对经济发展的影响,在回顾温州模式的发展历程中,详细的总结了温州政府在经济发展中的作用,分析了其目前存在的主要问题并系统而全面地提出了温州政府制度创新的策略。
  本文的主要观点和结论是:
  (1)温州政府在温州经济发展的过程中产生了不可替代的作用。温州政府在温州经济的发展中通过一系列的制度创新,保护了民营产权,促进了民营经济的发展,使改革成本最小化,降低了企业的交易成本并且有效地解决了外部性的问题。
  (2)温州经济发展速度放缓的原因在于制度创新式微。温州制度创新式微包括正式制度和非正式制度两个方面。本文主要研究正式制度创新对温州经济发展的影响即政府管理制度创新的问题,从温州抑制性的金融管理制度、规制性为主的环境管理制度、低效率的行政审批制度三个方面研究温州政府管理存在的问题及其对经济发展的影响。
  (3)本文的创新之处首先在于构建了温州金融生态管理制度体系,其致力于解决温州二元金融体系的问题。其次,在于构建了温州三因素型的环境管理制度体系,其致力于解决温州环境管理制度的激励机制缺失的问题。最后,在于构建了标准化的行政审批管理制度,其致力于解决温州行政审批制度低效率的问题。
  最后,构建温州金融生态管理制度体系、构建温州三因素型的环境管理制度体系和构建标准化的行政审批管理制度体系均是系统性的工作,并且需要得到政府的强力支持和社会各方面的配合,以及一定的技术支持。我们不可能指望本文所主张的制度很快就能实现或是完全发挥作用只是希望能对温州的经济发展建设起到一定的作用。
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