北京地区房地产领域突发公共事件治理与政策制定研究

  摘要:文章在国内外有关房地产领域突发公共事件的研究回顾的基础上,对当前房地产领域突发公共事件类型进行了归纳总结,认为在房地产领域的突发公共事件主要有拆迁方面的公共突发事件、工程建设方面的突发事件、销售方面的突发事件、物业管理方面的突发事件、城市规划方面的突发性公共事件,并且各具特点,之后,结合危机与危机管理理论、治理与多中心治理理论、多源流政策分析理论进行了简要的分析,结合北京地区房地产领域突发公共事件现行法规与公民参与现状,用房地产领域的一项拆迁案例进行多源流与多中心治理理论分析,认为将多中心治理理论融合到多源流理论中有利于政策制定的有效性、低成本与完整性。
  关键词:多源流理论治理;多中心治理理论;突发公共事件

  一.导论

  房地产领域发展较快且与居民的日常生活息息相关。随着北京城市化程度的提高,人口数量在城市中的攀升,对城市中的住房需求加大。为了满足不断增长的需求,房地产市场供需旺盛,房地产开发和销售蓬勃发展。在一篇繁荣景象的背后,不时的会出现一些不协调的声音。如2008年3月19日施工人员在建筑工地安全责任事故,又如2009年央视大楼发生火灾,消防队员只能人为攀高灭火,面对着三、四十层高的大楼,消防水枪鞭长莫及,灭火效率很低[1]。这些事件既是某一单位某一行业的单独突发事件,但发生后必然联系各个层面,各个社会环节,例如一场火灾可能就涉及各级政府的关系、基层性团体活动、社区关系、社会责任活动、信息发布、媒介关系、风险评估与社会政治发展等公共事务领域的内容。因此房地产领域的物业管理、建设、规划、销售等方面因为涉及多方主体和利益。因此也可以被看做公共事务。
  近些年来,由于北京商品房连年增长,北京房地产业的发展受到社会的普遍关注.近年来发生在北京的突发公共事件比比皆是,虽然突发公共事件的名称有所不同,但是都多多少少与北京地区房地产领域有联系。比如由于城市汛期导致的建筑物泡水,地铁停开;由于奥运会人口密度大需要建筑物防火防盗;由于小区物业管理不健全导致的集体性业主与房地产商的冲突;房地产商违反规划方案的强拆行为导致民愤等等。

  (一)选题的背景及研究意义

  北京地区作为政治文化中心,经济发展迅速,作为国际大都市与国家的首都,不仅代表着中国先进城市发展的模式与先锋,对其发展中遇到的问题的解决与政策研究也是其他城市的有效借鉴。北京房地产领域不同于其他城市房地产领域,不仅有着其他城市因为人口多、密度高赋予城市房地产领域可能产生突发公共事件的动因,而且其作为各种资源集中的城市,北京具备治理房地产领域突发公共事件的条件,北京是政治与信息中心,又拥有着众多的智库机构,因此可以为房地产领域突发公共事件治理做系统的政策研究。
  今天我国处于经济与社会转型期,经济的发展在促进资本积累,社会财富增加的同时,也给社会带来了众多的不和谐因素:收入分配差距的加大增加了社会隐形矛盾;地区经济不平衡导致的人口频繁流动;贫困问题仍旧制约着真个社会迈向小康的步伐;失业人口增加,社会就业压力增大;教育、卫生、社保等公共资源不平等导致阶层矛盾突出;腐败问题仍旧严重;能源、资源短缺,生态破坏、环境恶化等等这些不确定的因素都可能导致突发公共事件。而北京作为全国城市的一个缩影,潜藏了城市中的这些不和谐因素,同时作为掌握各种应急手段和能力的中心城市,北京需要能积极应对高效处理大量的应急信息,搞笑的有个各种应急资源,快速的制定各种治理方案和进行决策。
  北京的房地产领域近年发展迅速,各类突发公共事件是偶然的,但是并不标明是小概率事件,而且房地产领域往往任何一个环节发生突发公共事件都会涉及几个客体甚至群体,因此政府治理与政策的研究应该是常态的。
  对北京地区房地产领域突发公共事件治理做政策研究有利于:
  (1)借鉴北京地区房地产领域应对突发公共事件的措施和方法,对突发公共事件的发生做风险规避和风险控制。对于已知的可能导致恶性突发公共事件,采取风险规避;对无法避免的风险,在事先要尽可能控制事件发生的可能性和后果。
  (2)梳理大城市在经济社会转型期,特殊领域突发公共事件发生的状况、特点与原因,并为今后北京类大城市预防此类事件的发生做参考。
  (3)汲取北京地区房地产领域应对突发公共事件怎样在事后制订预案,怎样做的基本的人员、财产、资金的部署的经验,制定本地区的预案,一旦房地产领域突发公共事件,可以遵照预案迅速解决危机,节省了最宝贵的时间。
  (4)最后,事件与简单的政策模型相互结合为了对现实世界能够简化表现形式,简化识别问题的重要性,促进我们对政策的理解,鉴别问题解决的途径重要与不重要的方面,解释政策并评价和预测结果。

  (二)研究思路和方法

  1.研究思路
  本文以对北京地区房地产领域突发公共事件的治理与政策制定分析,在分析房地产领域存在的的突发公共事件种类的基础上,以其中城市规划的一个案例入手,分析其现实治理问题以及政策制定过程,并分析现实与假设条件下问题不同侧面以及原因,结合多中心治理理论与多元流分析理论的框架,以问题解决方案与策略为研究思路。从北京地区地产领域突发公共事件的概念和特点、特殊性做延伸,结合近年来房地产规划实际情况为背景,发展了多源流政策分析的框架。最后通过政策分析的框架与治理理论的结合,得出提升在治理北京房地产领域突发公共事件过程中制定政策的方法。
  2.研究方法
  近年来,突发公共事件治理与政策制定越来越受到政府的高度重视,北京市房地产领域有突发公共事件的共性也有北京城市背景下,房地产领域的个性。本文综合突发公共事件应急管理的法律文件,参考北京市公民参与的情况,在整篇文文章中运用了突发公共事件与房地产领域突发公共事件、危机与危机管理理论、治理理论与多中心治理理论、多源流理论与公民参与等的相关理论为支撑来进行文章的研究。具体研究方法如下:
  文章的文献分析法通过书刊、杂志、以及新闻媒体等信息渠道查阅了大量有关我国突发公共事件领域、应急管理的状况、公民参与的情况、北京市房地产领域存在的突发公共事件情况以及房地产规划方面的案例信息与数据资料,并以此作为文章基础。
  比较分析法是对国内外针对房地产领域突发公共时间治理情况的梳理将基础上做对比。通过对比发现我国的基本环境不同于其他国家的状况,房地产领域的突发公共事件更加复杂和多样化。我们在研究中除了借鉴其他国家某个方面的治理经验的同时,更适合发展出我国大城市自己在应对房地产领域的突发公共事件的方法。通过多源流的模型,最后本文对北京市近期发生的相关案例作了深度思考,在分析整个案例政策产出与结果的基础上,归纳出北京市房地产领域公共突发事件治理与政策制定的模式,虽然不能以一个方面的个案模式解决房地产领域所有方面突发公共时间的治理与政策制定问题,但是可以从理论上做一种分析途径,为其他方面的房地产领域公共突发事件做一种参考,同时也可以作为其他城市在遇到类似问题时间治理与政策分析的借鉴。

  (三)国内外研究概况

  国外对突发公共事件的研究主要集中在突发公共事件应急管理机制上,比如美国由于911事件,建立了城市危机管理系统(CIMS),系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建,对各个政府机构在危机处理中的角色和责任进行明确界定,明确规定各种不同类型的危机应当由那些机构负责。日本面对经常发生的火山爆发、地震、热带风暴、海啸等建立了全政府机构统一应对体[2]。加拿大1988年成立了应急准备局,使之成为一个独立的公共服务部门,执行和实施应急管理法。荷兰于1988年在德尔福特技术学院成立了灾害和应急中心,致力于研究、评价、制订计划和进行训练,以提高应对突发公共事件的能力和水平[3]。
  针对房地产领域的研究主要集中在房地产泡沫经济上,通过怎样的手段治理房地产价格过快上涨,怎样保持治理政策的相对稳定,避免政策特别是金融政策调整过快过频。将此两个领域结合起来研究的还比较少,原因在于几个方面。一是,国外土地所有权比较清晰。如美国,是国有和私有两类,土地流转的方式主要有两种形式,一种是通过法案,如《土地先购权法》、《宅地法》来鼓励拓荒和土地的开发出售国有土地一种是市场自由交易。因此,美国的土地流转制度因制度保障,使得土地在流转过程中能够达到产权边界明晰。不会出现因为土地使用权界定不明或者小产权房问题而导致的房地产群体性突发公共事件。二是,国外因为积极有效的强制性工程担保与保险制度而使工伤意外与豆腐渣工程出现的状况比较少。国外,凡涉及工程建设活动的所有单位,包括业主、建筑师、总承包商、设计或施工等专业承包商、建筑产品制造商、质量检查公司等,均须向担保与保险公司进行强制性投保。担保与保险的内容包括新建、改建或维护工程的结构失效,以及建筑所在场地的破坏,为保证建设工程全寿命期质量的实现提供了经济上的保证。如法国承包商一般要负担相当于工程总造价1.5%~4%的保险费,由于担保与保险费率,承包商要考虑的声誉,为了得到优惠的担保与保险费率,承包商必须通过加强质量管理提高声誉,从而保证了工程的质量和安全性[4]三是,国外物业管理业管理因为历史悠久,发展完善,因而法制化程度高、物业的所有权与管理权分离、物业管理及收费标准由市场形成。所以很少出现因为缺少法律约束,物业管理市场不规范,物业管理活动中各方主体的权利和义务不清,企业、业主及使用人的合法权益得不到有效的保护而造成的业主集体上访等突发公共事件。也没有因为建管不分而造成的矛盾和问题,业主不知道去找谁解决的突发公共事件[5]。
  国内关于突发公共事件研究的角度多集中以下几个方面:一是,在应对突发性公共事件的对策与建议上,如李冰水,齐秀强认为我国应对突发公共事件还存在着观念落后,思想认识不到位,缺乏危机意识,关法律法规不够健全,管理机制不完善,信息管理系统落后,信息公开性和透明度亟待提高等问题[6]。二是,对突发性公共事件的管理机制上,如华北电力大学的李双辰认为政府应该建立健全政府管理公共突发性事件的法律法规,个人和群体应该转变观念,提高应对意识,加强危机教育。健全政府管理公共突发性事件的组织体系。完善社会预警体系建设,形成高效的预警机制[7]。三是,对我国城市应对公共突发性事件能力的探讨。比如曾丽娟等人认为我国的城市应对能力应该在健全法律制度,完善应急预案,整合各城市间应急系统,培养公民应急意识和技能,扩大国家保障体系覆盖面8等几个方面进行加强。但是,基于房地产行业的公共突发性事件研究还比较少,仅有几篇文章是有关这一领域的探讨。如王明明在其《房地产企业的战略风险与突发事件的应急管理》一文中认为,房地产企业的战略风险分为三种类型,第一类是指房地产企业战略管理部门的管理风险,包括战略管理行为人失误的风险和战略管理部门失误的风险;第二类是指房地产企业其他职能管理部门因风险应对不当而引发并上升为企业的战略风险,即战略管理配套管理失误的风险,包括财务风险、销售风险等;第三类则是指房地产企业突发事件引起的战略风险。而防范这些风险的做法是在房地产企业建立一套科学合理的应急管理体系来应对不同阶段、不同类别的突发事件,从而能够使突发事件给企业带来的损失降至最低[9]。这一说法虽然正确,但是比较概括,并不能完全应对房地产领域各类公共突发性事件。其他对房地产领域的突发事件研究多局限于稳定房地产市场价格、房地产行业怎样应对金融危机、房地产行业如何加强信用等问题进行研究与突发公共事件的概念和内涵还有一定的距离。
  国外关于多源流在政策制定中的应用研究主要有安里•泰尔曼(Anne•Tierman)和特锐•柏克(Terry•Burke)用多源流框架分析澳大利亚房屋政策制定过程中的复杂现象。扎哈里尔迪斯(Nikolaos•Zahariadis)和艾伦(S•Allen)则以这一理论为蓝本分析了英国和德国的私有化过程,在此基础上对金登的理论做出三个方面的扩展和一个方面的修正。扎哈里尔迪斯运用多源流分析框架解释了整个政策形成的过程,还从分析框架的适用对象的角度对其进行了扩展;同时,扎哈里尔迪斯利用多源流分析框架进行了不同国家间的政策比较研究,提升了这一分析框架的普适性;金登的多源流分析讨论的主要是整个国家的政府和多样性的问题,扎尔迪斯则试图将单一问题模型化。多源流框架认为意见能够反映国民情绪的本质,但扎哈里尔迪斯举例说政党没有成功地实施他们的计划会影响国民情绪,在这种情况下,“政党政治是国民情绪改变的主要因素”。在许多其他的国家,政党在限制政策选择中的作用相对较大”。扎哈里尔迪斯[10]的研究也隐约显示,执政党的意识形态限制着能够提上议程的问题类型,界定着能够被接受的解决办法类型。扎哈里尔迪斯还对金登的框架进行了修正,将政治流中国民情绪、利益集团、换届整合为一个概念变量——执政党的意识形态。Gulbrandsson和Fossum在2009年发表的论文中尝试将多源流框架应用于瑞典的公共卫生环境的政策过程中作为基础,并拓展新的理论依据,后遭到牛津大学的Eric•Breton和Evelyne•de•Leeuw的质疑,认为其理论缺乏作者自己的思想整合,多是对金登原理论的补充。并且更重要的是他们认为多源流框架于瑞典当地政府的公共卫生环境政策中并不具有适用性,Gulbrandsson和Fossum的理论探索犯了“第三类错误”。还有学者的研究表明,一项政策的失败很有可能在政策制定时就埋下了祸根。《教育政策失败的原因:政策制定的多源流模型》一文通过阿根廷教育政策改革这一案例证明了多源流分析框架的有效性。具体而言,作者认为基于多源流模型,阿根廷教育政策失败主要有以下几个方面的原因:首先,在政策制定时,教育问题被狭隘地认为只是政府的责任;其次,解决方案仅仅关注财政方面的因素,而忽视了政策背景和政策执行等方面的因素;第三,政治意愿只存在于政策的最高阶层,基层政策执行组织并不具备改革所需要的条件。学者们还借助多源流理论模型,突破传统的政策科学研究领域,进行跨学科研究,《对于多源流分布形式的探索》一文中,作者首先介绍了多源流理论的发展历程,并尝试将这一理论应用到数据信息处理领域,建构了数据的多源流分布形式。《对于多源流分布形式的探索》一文将多源流理论应用到互联网中的语音数据的分流和处理,研究表明,这有助于提高互联网语音数据处理的效率。
  国内学者主要有2010年阮蓁蓁在的她博士论文中探索性地提出理性决策模式之外的政策终结分析框架,即是政策终结的多源流分析框架。学者蔡李和张月等人将渐进主义和多源流理论相结合,对多源流理论进行了修正,并结合渐进主义,建构了公共政策过程的分析模型。学者白钢和王君也提出,当代中国的社会性利益表达和利益综合并不主要由社会性结构来承担,而主要是由党组织和政府内部的各级官员们来体察和认定的。因此,政策问题的提出,主要“不是来源于公民的政策诉求,而是来源于决策机关内部建立的制度性信息收集系统”。

  二.基本理论与模型

  (一)突发公共事件与房地产领域突发公共事件

  根据《国家突发公共事件总体应急预案》中规定,突发公共事件是指“突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。按照不同的分类标准,突发公共事件可以分为:自然性突发事件、社会性突发事件(按照成因);轻度、中度、重度危害(按照危害性);可预测的、不可预测的(按照可预测性);可防可控的、不可防不可控的(按照可防可控性);地方性、区域性或国家性、世界性或国际性(按照影响范围);自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件(根据发生过程、性质和机理)。突发性公共事件有着突发性、复杂性、破坏性、持续性、可控性、机遇性等几点性质。其中突发性与破坏性是突发公共事件最突出的危害概括。突发公共事件往往是人们对能否发生、什么时间、地点、方式爆发、程度等都是始料未及,难以准确把握。发生后,不仅会导致人员伤亡、财产损失还表现为对社会心理和个人心理造成的破坏性冲击,能够渗透到社会生活的各个层面。
  根据有的学者观点认为,“9•11”事件标志着世界进入了一个突发公共事件的多发期10。因为自从美国911以后,世界上各地的突发事件接连不断,SARS、飓风、地震、海啸、禽流感等等。虽然这一说法有些片面,但是总体上,各国突发性公共事件近年来给各国带来的经济和社会损失却是日渐显著,并且当今的突发公共危机事件多可能引发很多的连锁反应,有着牵连与扩散的特点。比如2003年的“非典”;波及全球30多个国家和地区,8000多人成为患者,近900人死亡[11]。再如2008年华尔街金融危机,不仅限制在美国,而且联动的波及到很多西方国家的经济,仅仅中国GDP的增速,从一季度的10.6%、二季度的10.1%、三季度的9%,到四季度的6.8%,GDP增速五年来首次回到个位数[12]。
  房地产领域是一个涵盖比较大的范围,房地产领域突发公共事件是指从房地产的开发开始到房屋的销售,再到最后的物业管理的整个过程,由某种因素,意外发生的给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。因此本文将主要限于房屋拆迁、工程建设、房产销售、产权登记以及物业管理几个方面。可以说是经济问题、社会问题,也是政治问题。房地产各个环节上由于信息不对称、产权交易、工程质量等原因都可能产生突发公共事件。房地产领域的突发公共事件可能涉及的程度有轻度的也可能有重度的危害;某一突发公共事件甚至可以波及整个区域和国家。因此房地产领域的公共危机事件必须按照其放生场所和影响范围划分为不同性质的和机理的公共危机事件。首先,在房屋拆迁领域可能发生的公共危机事件有由土地权流转引起的集体民事纠纷;由旧城改造引发的群众上访等。其次,工程建设中可能发生的公共危机事件包括由于工程质量问题导致的楼宇倒塌事件、由于缺少合同建筑施工单位集体拖欠工资问题等;再次,房产销售方面由于欺诈行为与产权交易不合法情况的存在导致的价格非理性上涨冲击居民消费生活水平的公共危机事件;最后,物业管理中服务质量差,有法不依引起的城市社区矛盾等共危机事件。这些共危机事件中,房屋拆迁、工程建设属于可能导致重度危害的共危机事件。房产销售、产权登记以及物业管理属于可防可控的公共危机事件。本文在第二部分中将详细论叙每一种共危机事件的特点和危害

  (二)危机与危机管理理论

  学术界基于学科特点对危机的定义有所区别,决策学的角度认为危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键性决策的事件[13]。冲突理论派认为,危机是冲突的一个方面,,危机是一个小于且含于冲突的概念,危机本身就是一种特殊的冲突形式[14]。系统控制论派认为从系统论的角度来看,危机是一种改变或破坏平衡状态的现象,也可以视为系统失衡的状态[15]。损害理论派认为危机是会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件,这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害16。􀀁􀀁
  危机管理,是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。危机管理的目的是变危险为机遇,使之越过陷阱进入新的发展阶段。危机管理一般包含对危机前、危机过程中、危机后所有方面的管理。通过寻找危机根源、本质及表现形式,并分析它们所造成的冲击,就能够通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理[16]。有学者把危机管理的有效性归纳为八条原则:a.可能性原则即危机的最高准则就是什么都可以发生。b.优先原则即在处理危机过程中,要始终树立以人为本的思想。c.灵活性原则即具体分析,适时灵活地处理各种危机。d.有效性原则即作为决策者要做出正确的判断。e.沟通原则即信息沟通是否通畅将直接关系到危机能否被有效地化解。f.合作性原则即危机管理主体不仅能够协调统一组织内部的各种人力、物力和财力资源,同时还要与相关组织、有关专家、普通民众进行密切的合作,共同解决危机。g.适度性原即不能对危机事件过于敏感,反应过度,凡事过犹而不及。h.学习性原则即危机前学习经验教训引以为戒,危机后要反思危机原因,以备预防18。

  (三)治理理论与多中心治理理论

  治理理论认为:1.治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者。2.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,存在着界线和责任方面的模糊性。国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界线和责任便日益变得模糊不清。3.治理理论肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。4.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。参与者与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政管理责任。治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或动用权威,对事情的管理还存在着其他管理方法技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导[17]。根据治理理论,我们认为作为公共事件它的发生与防治不仅仅是政府的责任,也是社会上其他组织的责任,政府可以在其中充当引导的作用,而其他社会组织可以在政府的控制引导下对潜在的突发公共事件进行较好的方式形成联动机制。
  由美国学者埃莉诺.奥斯特罗姆提出的多中心治理理论强调公共事务治理主体的多样性,充分发挥社会各方面的作用。迈克尔•博兰尼认为[18]:“治理如果仅仅停留在一个层次上是不能获得持续成功的”。只有建立起多中心决策与运行机制才能使事务治理处于协作、竞争中提升治理绩效。多中心理论指出,随着社会的不断发展进步,民众对于政府的期望愈来愈高,也愈来愈趋于多元化,而传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的,因此,以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论就成为满足民众需求,提高服务质量和效率的理想模式。(一)单中心、多中心及其秩序值得一提的是,“多中心”一词作为多中心理论的核心概念,并不是奥氏夫妇的首创,而是由迈克尔•波兰尼最早提出来的。波兰尼区分了两种组织社会和人的不同秩序。其一是“设计的或指挥的秩序”,这种秩序被一个最终的权威所协调,并且通过一体化的命令结构来实施控制。在这种秩序里,存在着严格的上下级关系,并且,该秩序是依赖上下级之间单向的“指挥—服从”的决策与执行链条得以维系自身的发展,这种秩序也被波兰尼称为“一元的单中心秩序”。而另一种秩序与上述秩序相反,它同时存在着许多相互独立的行为单位,这些单位或者组成部分能够[19]“计算受风险和不确定因素影响的潜在的成本和收益”,促进自身利益的扩大;另一方面,体系的各组成部分之间受着一般性规则的制约,又可相互适调,使利益相关的决策者。各独立单位之间的相互作用相互影响保证整个秩序的稳定和运行,从而使这一体系成为富有活力的系统。这种秩序就是“多中心秩序”。1,从微观上来说,多中心意味着公共物品的多个生产者,公共事务的多个处理主体。“多中心治理”作为一种治理思路,首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。多中心治理理论发展了以是否具有竞争性和是否具有排他性为标准的物品分类方式,指出我们所言的大部分的公共物品都不是严格上具有非竞争性和非排他性的纯公共物品,而表现为具有一定竞争性或排他性的准公共物品,这一特性的区分就使得在公共物品的生产公共事务的治理上,可以通过产权契约安排来使相互独立的分散的主体来提供,从而将在传统的铁板一块的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每个部分拥有该物品的有限生产权,或公共事务的有限处理权,对自己生产的物品、提供的服务承担责任。每个单位或主体既相互独立,同时又具有千丝万缕的联系。多中心治理试图在保持公共事务公共性的同时,通过多种参与者提供性质相似,特征相近的物品,从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或者准竞争机制。通过各个生产主体之间的竞争,来迫使各生产者自我约束,降低成本,提高质量和增强回应性。并且,公民还可以根据各生产者的相对优势,按照自己的意愿,在各个生产者之间进行选择。2,从宏观角度讲,多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。在传统的公共事务的治理模式中,一般认为,以教育为代表的公共事务一改由政府垄断,由政府进行生产提供和配置。而在后来,认为市场应该介入公共事务治理,建立起以市场为核心的纯粹的“私有化”思路也甚嚣尘上。可以说,不论是政府垄断还是纯粹的市场提供,都没有跳出“政府——市场”非此即彼的治理模式,从其本质上讲,都是一种单中心的治理思路,因而,也各有缺陷。政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一,无法满足多种偏好,而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。由于市场是以“成本——效益”为核心的处理思路,因此,“私有化”策略在公共事务的处理方面,会导致“公共性”的缺失和公共利益的不足。造成公共事务的“另一个悲剧”。其负面效果也不必前者少。而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限,主张政府和市场既是公共事务处理的主体,又是公共物品配置的两种不同的手段和机制,主张在公共事务的处理中,既充分保证政府公共性、集中性的优势,又利用市场的回应性强、效率高的特点,综合两个主体、两种手段的优势,从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。文森特奥斯特罗姆也将多中心治理理论用于考察了局部公共事务如警察服务治理的自组织机制,认为可以把大城市地区的治理模式可以看作是“多中心的政治体制”。如果让城市中的各个主体相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性的活动,可以有效的解决冲突,在这一意义上城市地区各种各样的冲突可以以连续的、可预见的互动行为模式运作。从而可以更加更有效、更全面地化解危机[20]。因而,多中心治理理论否定了公共事务只能由政府治理或私有化的传统,从制度层面上重新审视了公共事务的治理与解决方式。多中心治理理论不仅符合突发公共事件治理的理念,而且可以从全新的视角看待和应对突发公共事件。
  多中心治理理论常用分析方法,不明思议就是对公共物品的生产与公共事务的治理模式。奥斯特罗姆的多中心治理理论虽然关于公共物品的研究较多,也容易理解,作为房地产领域也存在这属于公共事务的方面,因此也可以用多中心治理理论进行分析。多中心治理中“多中心”的含义主要有以下几点:(1)首先,多中心公共事务的多个处理主体,各主体之间存在着合作、信任、共同组织和竞争的关系;(2)多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用,这些应用能发挥更为有效的对公共资源的配置作用;(3)多中心治理要求政府转变自身的角色与任务,更多的扮演中介和调控者的角色(4)通过统一的司法体系来解决区域中不同治理主体间的冲突与矛盾。

  (四)公共政策相关理论与模型

  1.多源流理论
  公共政策一般是政府部门的产物,公共政策理论中的多元流分析方法用来解释政策如何制定的一种方法。它包括政策制定的全过程。它是由金通(1995)提出来的。理论框架解释了模糊性条件下政策的选择过程,它有一条假定原则,具体选择什么样的政策取决于政策制定方向。主要研究:政策制定者的注意力如何分配的?具体问题是如何形成的?对问题及其解决方法是怎样和在哪里进行的?
  金通在将科恩、马齐、奥尔森提出的垃圾箱模型应用于美国联邦政府,提出了两个决策条件:议程的确定与可供选择的方案。他的数据来源是1976-1979年的访谈,他研究的问题是关于健康与运输。
  这一理论的分析方法是借鉴了詹姆斯.马齐.罗宾(JamesMarchRobin)、赫伯特.西蒙等人关于有限理性与组织理论的研究成果,在系统的层面上提出了理论框架,将整个系统或者独立的决策作为分析单元。与系统理论存在形似的地方。比如它认为侦测政策选择是在几个因素的推动或者影响下的集体选择的结果。该方法对于信息的影响尤为关注。这也是早期系统论与政治沟通理论的核心(如Easton,1964;Deutdch,1966;Steinbruner,1974)[21].但是与伊斯顿的系统模型是不同的。多源流方法更加关注的是将“输入”转变为“输出”的过程。即政策制定前的运作。多源流方法假设了大量的随机残差(residualrandomness)认为系统并不是处于平衡之中,而是不断的演化。因此,这一方法对复杂性非常敏感。
  多源流分析适合决绝模糊条件下的在政策制定问题。对同样的环境或者现象可能有多重考虑方式。这些思考方式之间是不可调和的,有可能带来混乱。不确定性与模糊性给人感觉相似,但是不能等同。不确定是指对将来要发生的的事情无法做出准确的预测,模糊性可以是矛盾的,而不确定性则可能是无法预知或者不能精确了解(March,1994,178-179).。信息会减少不确定性,却不能降低模糊性。比如信息能够告诉我们烟草的销售量下降了,却不能直接告诉我们是因为抽烟人少了,国家禁止部分烟草销售还是烟草企业减少了生产量。
  多源流理论的核心是政策选择的垃圾箱模型。垃圾箱模型提出来是为了说明组织中决策制定的过程,称作为“有组织的无政府状态”(科恩、马齐、奥尔森)。无政府的组织状态就包含了模糊性。国家政府、大学都属于这样的组织,通常这样的组织有共同的特征:流动人员,偏好选择存在问题,技术不清晰。第一,这样的组织中人是流动的。人员的流动率高决定了从一个决策到另一个决策会立马换一批人。雇主、官员、消费者、工会对决策影响的大小差异会很大,因为每一批人参与时间以及经历都不同。第二,人们通常不知道他们需要的是什么,政策制定者也很难给出他们明确的目标,不过,政治家就经常确定他们的政策上限,会匆忙做决定,有时需要由这种不透明,模糊性来做决定,甚至需要模糊性来推动。这种情况与企业决策不同,企业的决策非常清晰,就是盈利。所以“有组织的无政府状态”更像思想和想法的集合,而不是内部的统一协调。第三,作为输入因素转化成产品,整个组织过程,技术本身不是清晰的。有组织的无政府状态中的成员也许知晓个体的责任,但是他们掌握的是如何把自身的工作融入到组织的整体目标去的基本知识,由于管辖权限界定不清,部门之间可能出现激烈的矛盾。
  2.多源流框架
  问题识别、政策建议的阐明和精炼、政治活动,即问题溪流、政策溪流、政治溪流。决策的参与者卷入其中的某条或若干条溪流之中。这三条相对独立发展运作的溪流在政策之窗敞开时汇合在一起,即政策建议遇上了可以附加在其之上的问题,两者的结合在政治溪流中赢得了支持,某一项目就会很快被提上决策议程。而这扇敞开的政策之窗指的就是政策家提出其最得意的政策建议或个人对问题之看法的机会。三条溪流的结合使一个问题获得政策制定者高度关注的可能性大大提高,相反,任何一条溪流的缺失都会导致问题在决策议程中的地位转瞬即逝。
  问题溪流是指对需要政府行动来解决的问题的觉察。问题溪流就是阐释问题是如何引起相关方注意的。例如,问题的来源可能是政府关注的某些指标的变化,可能是由一次危机、一种变得流行的符号或者政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件引起,也可能是由公众的反馈以及预算的限制引起的。政治溪流是指对问题解决产生影响的政治过程。政治溪流是独立于问题溪流和政策溪流而流淌的,它主要由诸如公众情绪、压力集团之问的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。其中的政策溪流是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。这个过程大多是在专业人员共同体中发生的。政策共同体由某一特定政策领域中的专业人员组成,例如研究人员、国会的办事人员、规划与评估办公室和预算办公室的人员、学者、利益集团的分析人员。思想在这样的共同体中四处漂浮。他们会利用各种机会来发表自己对某一问题的看法,抛售有利于自己的政策建议,力争自己的政策建议能被政策制定者采纳。多源流理论并没有完全否定政策的多阶段,而是将主要的分析集中在问题界定、议程提出以及方案选择这三个阶段上。上述三个方面不断相靠,最终在政治精英的推动下完成了交合,形成了政策窗口。
  问题溪流、政策溪流、政治溪流的关系可以如下图:
 

  三、房地产领域公共突发事件类型及特点分析

  (一).拆迁方面的公共突发事件的特点

  首先,在拆迁过程中,主体违法违纪比较明显。有决定权的拆迁单位有对拆迁客体隐瞒政策规定,利用职务之便收取贿赂等特点。因为失职常常引发被拆迁人选择极端行为。如向拆迁人员泼汽油,做钉子户等等,表达对拆迁单位的抗议。
  其次,很多拆迁户补偿与安置不公,经常诱发集体上访类公共事件,为区域造成了不良的社会影响。影响社会稳定和公共设施建设。
  再次,拆迁过程中的极端事件多数成为媒体关注的焦点,造成恶劣的社会影响。如因为拆迁导致的自焚、跳河、自残等等事件,不经在整个社会上形成了极端表达利益侵害的模式,而且会造成大众性不明就里的不满。
  最后,拆迁项目评估中,集体欺诈行为的存在导致国家利益遭到损失。如制造假的房产证明,对材料价格提高补偿额度等等,骗取国家财产的违法案件时有发生。

  (二)工程建设方面的突发事件与特点

  工程建设是我国一直以来房地产建设中比较容易发生特大危险的行业,根据近几年在此行业发生的公共突发事件状况,我们认为工程建设方面的突发性公共事件主要有以下一些特点:
  一是,涉及人数多,危险性大。工程建设因为多数为密集型劳动,很多建设施工单位只注重工程的速度,不重视施工人员的安全意识的培训,很多施工人员为农民工,基本上不懂得安全作业,一旦施工过程中缺少协调性就可能导致在建工程的坍塌,而建筑物坍塌的过程往往不止一个施工人员伤亡,多数是会如多米诺骨牌造成一片或者几个人的伤亡事故。
  二是,豆腐渣质量是大型突发事件的根本原因。尽管我们看到很多由于建筑物质量问题引起的灾难性时间。比如大桥的垮塌,电影院楼梯的塌陷等等。很多在建的大型工程由于工程造价而偷工减料,建筑的质量令人堪忧。同时,监督部门监督不力,出于某种利益或者权利上的原因,监督部门没有尽其职责。这类大型突发事件往往一旦发生,监管单位喜欢把责任推卸的一干二净。造成大量的人民生命财产安全受损。

  (三)销售方面的突发事件与特点

  一是,广告失实导致的房地产销售领域群体性欺诈行为。在一手房市场,因为地产商的夸大,对房产蓝图的虚构,并向购房者承诺与实际情况不符或者根本无法兑现的优惠、条件、服务、环境以及配套设施,甚至于明码标价在建筑面积与使用面积上的欺骗都可能导致购房的众多的业主向法院投诉地产商,引发群体性业主与地产商之间的法律纠纷。
  常见的表现开发商在售楼时间的广告宣传册以及相关宣传内容被购房者作为购房者与开发商之间有关房屋情况的既定合同内容,但是在真正交付房屋时间,由于购房者拿到的合同与广告描叙差异较大,引起购房者对房产广告的虚假与合法性反思,进而为了维护自身的利益联合购房人集体对开发商或者房产销售中心交涉,开发商对广告的模糊定义,是群体性突发公共事件的导火索。
  二是,中介机构作为始作俑者,演化成泡沫经济和发生金融危机。房地产市场中价格欺诈行为是普遍存在现象,常常干扰市场秩序。一个行业长期的信息失真就会导致资金失控,无论是普通百姓还是政府都可能做出决策上的错误判断。美国的金融危机就是房地产行业价格失实,虚拟经济膨胀,膨胀到政府最后不能进行进行市场干预,最后虚拟经济泡沫的破灭导致银行资金的坏账、倒闭;个人对虚拟经济的依赖,对不对称的信息不了解,企业和个人的信用缺失,使全社会的价值观受到扭曲。一旦出现危机,股市暴跌,货币严重贬值,大量外资出逃。实体经济跟着下滑,影响就业,整个国家出现动荡,如果如美国亿美元作为国际流动货币,给其他国家的经济也产生巨大的影响,比如英国,2008年金融危机中,先后有几家国有大型银行因为受其影响而倒闭。
  三是,集资房、二手房房产证不明晰产生的连续性突发事件。小产权房,集资房的成因的非常复杂,数量又非常广泛,对其管理也没有法律依据。在买卖过程中,因为产权不能转让常常导致产权纠纷,而且往往产权交接中会涉及不止1至2个人,一旦发生产权矛盾,法律根据房产证和所有权处理,常常面临困境。为对违法小产权房进行拆除,不仅意味着经济
  成本巨大损失,还会导致诸多社会稳定问题,对于数量庞大的购房者而言,一旦他们所购的小产权房被拆除,他们遭受的损失没办法进行量化,予以赔偿,失去住所后的基本安置问题不好解决,可能将地方政府带入安置大量拆迁户的困境。
  四是,当前房地产金融贷款领域依然存在着信贷增长过快、过度竞争、擅自开办转按揭贷款、“假按揭”贷款风险等。尽管国家对房地产市场的管理日趋完善,但是,首先,房地产贷款,尤其是个人住房贷款仍是各银行的优质资产,商业银行间的业务竞争日益激烈。为了争取更多的市场份额,部分商业银行基层行采取变通、变相或违规做法,降低贷款标准,减少审查步骤,放松真实性审核,严重影响银行资产安全。其次,转按揭和加按揭贷款业务在经济上行、房价持续上涨的环境下,极易放大住房信贷规模,且信贷资金大多用于购买多套住房或进入资本市场,增加了银行潜在风险。最后,少数银行的分支行对房地产贷款“三查”制度不落实,甚至为了规避房地产开发贷款的政策规定,与开发商和中介机构共同虚构住房按揭贷款合同,将不符合政策规定的开发贷款转换为住房消费贷款,将一些销售困难的楼盘以“假按揭”方式帮助开发商套现。

  (四)物业管理方面的突发事件与特点

  一是,物业费价额标准与价格机制模糊导致的物业费集体拖欠问题大量存在。我国居民消费观念与整个经济与社会发展存在差异、物业收费与居民经济承受能力也存在差异。在一定程度上导致物业费收缴难。物业费收取过低,业主不屑交,收取过高,业主认为是物业公司存在欺诈行为不愿交。学者胡泳灵曾经从企业着手,重点分析了市场意识、成本意识和风险意识薄弱、员工素质低、费用收缴率低和规模小等因素的影响[22]。当然物业费作为公共支出,有着公共物品的属性,因此业主也存在公共池塘现象,或者说搭便车的心里。
  二是,物业管理与服务的水平比较弱导致业主与物业公司矛盾重重。物业服务是一种私人提供的公共服务和集体服务,公共与集体服务常常被物业公司混淆,因为分摊物业费用的缘故,物业公司考虑私利能不管的不管,能少添置的少添置,这样,业主对物业公司服务不满意,激发了物业公司与业主之间对公共环境满意度的矛盾。
  三是,缺少完善的法律法规体系,导致物业管理发展落后而引发公共突发事件。无论哪个领域,法律体系的完善和完整是阻止各种违法案件发生的必要手段,我国法律文件多数为宏观概括性的问题,导致很多公民法律意识和法律精神的缺失,这样在房地产物业管理中就使得使得物业管理不规范,即使有法律条条框框,但是因为物业公司在很多环节中不去执行,有的地方对法律贯彻不到位,最终导致物业政策与社会经济发展不适应。比如物业公司靠开发商输血,一旦开发商撤离,物业公司不能自己经营。

  (五)城市规划方面的突发性公共事件与特点

  一是规划只考虑经济利益。很多规划项目在基层政府政绩与利益的驱使下,只考虑技术不考虑老百姓的生存环境和利益,只要技术过的去,规划方案就通过,完全没有从观念和理念上去认识这是公共事件,如果与城市传统与居民的理想生活相违背,规划方案出台的时日也就是引发突发性公共事件的时日。
  二是规划方案盲目性。规划方案设计没有历史传统的考量,只要是新的,符合部分公民的利益,能够迎合房地产商的目标,不论建筑物年代,是否具有文化遗址的价值,一律强拆。根本不考虑文化遗产对整个社会、整个国家的利益。规划施行后,偶尔会有对历史遗迹了解的公民站出来与房地产公司、与当地政府对话,但是更多的是公民相互切切私语却很少形成团体对规划方案提出异议。

  四、北京有关突发事件的法规与公民参与

  (一)北京地区房地产领域突发公共事件法规

  根据2010年《北京市突发公共事件总体应急预案》,北京市属于水资源短缺,受多种气象灾害影响,存在诸多产生突发公共事件的自然条件。北京城乡发展不平衡,中心城区人口密集,经济、社会活动集中;城乡结合部流动人口多,管理比较混乱;远郊地区经济社会发展相对落后,存在诸多产生突发公共事件的社会因素。因此预案中涉及到房地产领域的规定主要有1北京是一个突发公共事件频发的城市,主要突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类13分类34种,北京是首都,是特大型城市,具有特殊的地位,人口稠密、建筑密集、经济要素高度积聚,政治、文化及国际交往活动频繁,形成了以非自然因素为主,灾害种类多、损失重、影响大、连发性强、处置难度大等城市灾害的显著特点。人为致灾因素突出。随着北京城市建设步伐的加快,道路交通、生命线工程、安全生产......火灾等事故灾难频发。重大群体上访事件......在今后很长一段时间内,这些仍将是北京发生频率高、伤亡多、危害大的灾害事故。由于突发公共事件的连发性强,损失的放大效应显著,往往会对社会秩序、社会功能、环境与资源等造成严重的破坏,给人民群众的生产生活、经济社会的正常运转造成强烈的冲击。北京有众多的中央国家机关、驻京部队、境外驻京机构和大量流动人口,机构和人员情况复杂,增加了处置突发公共事件的难度。地质灾害、地震、信息灾害、超大地下空间、超高层建筑等特殊场所综合事故、城市工业化灾害与重大危险源等将是主要潜在灾害。
  《北京市突发公共事件总体应急预案》处理的原则是坚持以人为本、坚持预防为主、坚持资源整合的、坚持属地为主、坚持社会广泛参与。
  预案主要用于指导预防和处置发生在北京地区应由北京市处置的各类突发公共事件。依据突发公共事件可能造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况,由高到低划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四个级别。立北京市突发公共事件应急委员会,统一领导全市突发公共事件应对工作,突发公共事件应急委员会主任由北京市市长担任,副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工,由分管市领导担任(见分工图),市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市各突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京卫戍区、武警北京总队负责人为成员。突发公共事件应急委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组。按照属地为主的原则,在将要发生或已经发生特别重大或重大突发公共事件时,北京市突发公共事件应急委员会负责与在京国家机关、北京卫戍区、武警部队的沟通与协调。在京国家机关、北京卫戍区和武警部队在北京市统一指挥协调下,共同处置应对突发公共事件的工作。各类突发事件处置牵头部门为主责部门;专项预案规定的参与突发公共事件处置的部门为协作部门;市财政局、市商务局、市民政局、市委宣传部和保险机构是处置各类突发公共事件的保障部门。
  以上是预案关于所有突发公共事件的应急规定,总共9条。因为房地产领域涵盖的范围比较广,可能产生的突发公共事件种类也比较多,因此在第1.北京市破坏性地震应急预案、2北京市突发性地质灾害应急预案、7北京市暴雨雷电天气应急预案、11、北京市特种设备事故应急预案、17北京市火灾事故灭火救援预案、18北京市建筑施工突发事故应急预案、19北京市城市公共供水突发事件应急预案、20北京市城市排水突发事件应急预案、21北京地区重、特大电力突发事件应急处置预案、22北京市燃气事故应急预案、23北京市供热事故应急预案、24北京市环境污染和生态破坏突发事件应急预案、30北京市处置重大群体性上访事件应急预案、35区县突发公共事件应急预案等分类14条应急预案中都有可能发生房地产领域的突发公共事件。比如,暴雨雷电天气可能导致为建设好的房屋与未完全拆迁的房屋大面积倒塌;或者由于燃气发生事故而引起燃气公司,业主与物业管理公司的群体性冲突。

  (二)北京地区房地产领域政策制定中的公民参与

  从整个应急预案来看,强调的中央政府,行政机关以及地方政府的责任。但是,作为公共事件,涉及的利益全体多元,少不了公民的参与。根据已有的研究,我们认为北京市在房地产领域公民参与主要体现在三个方面,一是土地利用规划中的公民参与;二是房地产相关立法领域公民参与;三是房屋拆迁过程中的公民参与。但是无论哪个方面,政策制定过程中公民参与的途径和形式单一;参与时缺乏信息反馈机制;参与的意识淡薄。
  不仅是北京地区的公民,其实我国其他城市的公民在参与公共政策制定的过程中一直存在着上面的三点。无论在政策制定之初,还是政策制定之时,只要不涉及当时自己的利益,就会漠不关心,只有当某个时候公共突发事件也涉及到自己了,才会被动的等着政府去救助、去安排。
  国外政策制定过程中公民参与的现象比较普遍。如欧洲一些国家,德国、法国。公民参与政策制定的优点在于公民参与,可以贯彻民主信念,发挥集体智慧去解决社会问题,可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。如果政策过程中公民集体参与,首先,可减少政策上的个人的私欲,确保一个更可行及公平的决策。每个人知识有限,思维的方法不同,群体智慧对于政策制定来说是比较优越和可靠的全面的,因为经过众人参与,就不仅仅是单方的利益。其次,通过意见的交流和不同观点的冲击,可以是政策适度调整,使政策依据群体的意愿而做出。再次把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在群体利益和愿望的基础之上,以减少政策决策的盲目性,提高政策的合法性。最后,公民参与,可以减低执行时遇到的困难,有利于政策的有效执行。
  因此本文认为在房地产领域应对公共突发事件政策制定过程中应该将多源流的三个因素增加一个公民参与溪流,由三个溪流变为四个,政治溪流可以代表政府层面,而公民参与溪流就代表了社会层面,这样整个政策制定过程就会更加完整。而不是在政策输出过程才将公民作为被访者咨询。同时,未来的社会政策制定取向法制化民主化,由公民参与必将成为未来每个国家政府制定政策的趋势,这种将公民参与也考虑进来的做法可以从根源上减少政策在解决实际问题时出现水土不服的情况。

  五、北京地区房地产领域公共突发事件治理与政策制定-以拆迁事件为例

  2012年春节,在一篇祥和气氛中,最让人感到与春节格格不入的事情应该是各大媒体报道的梁思成、林徽因故居被拆的新闻,而且地点还是在北京,着实让人吃惊、震撼和讽刺。吃惊的是在我们还没有来的及反应过来的时候,两位历史名人的故居已经变为了一片残砖烂瓦,不是媒体爆料,我们根本不知道这样有纪念价值的历史遗迹已经在人们的失业中消失了。震撼的是北京文物局竟然不知情,北京市规划局竟然能够通过房产公司的规划方案。讽刺的是作为建筑大师的梁思成一生为了我国的城市建设贡献了力量。林徽因的名气也因为那些老房子的存在让我们能够知道历史的价值。这一拆迁案例早在2003年就开始实施拆迁。2004年北京市聘请城市规划和文物保护方面的专家组成“北京旧城风貌保护与危房改造专家顾问小组”,开展了数十次论证活动,小组专家表示,虽然梁思成林徽因故居不是挂牌的文物保护单位,但按照《北京市城市总体规划》,只要属于旧城整体保护范畴,就应该坚决予以保护,“停止大拆大建”。市规划委向周边居民了解了情况,与开发商协调,2009年7月拆迁停止。但是,2011年10月却被强制拆除,引起民愤。梁思成先生曾经跟陈占祥先生一起,提出了《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》[23]。在这个建议里,他们既立足于新建设,也要完整地保护北京城。选择行政中心,是北京市“全部都市计划关键所系的先决条件”,而“行政中心区的决定,同时也决定了北京旧城改善的政策”。他们认为决定这项政策,要考虑两方面的现状,其中之一就是“北京为古都及历史名城,许多旧日的建筑已为今日有纪念性的文物,不但它们的形体美丽,不允许伤毁,它们的位置部署上的秩序和整个文物环境,正是这名城壮美特点之一,也必须在保护之列……”他们认为,建设行政中心区最重要的客观条件之下,是“要保护旧文物建筑”,但这里指的不是个别的、孤零零的建筑物,而是要“兼顾北京城原来的布局及体形的作风”。“它的整体的城市格式和散布在全城大量的文物建筑群就是北京的历史艺术价值的本身。”拿一位摄影师《永诀的建筑》序言里的的话说,“有人把建筑称之为‘石头的史书’、‘凝固的乐章’等等,……然而,历史的车轮总是一样的无情,不仅碾碎了如梭的岁月,也碾碎了许许多多‘石头的史书’。许许多多珍贵的古建筑被人为和自然的原因破坏了……在人为破坏之下,顷刻之间化为了灰烬。其中尤以改朝换代的需要、战争的破坏最为严重。”

  (一)多源流理论的分析:

  以上这一事件属于房地产公共突发事件领域房地产规划方面存在的问题。文中没有叙述政策制定者在做出之策之前的注意力是如何分配的;但是我们根据问题解决方法可以推断出两个不同的情况下问题的解决过程。
  现实与假设两个条件下L(L代表梁思成、林徽因故居)规划方案的多源流图表
  问题溪流:在城市规划中会遇到两种类型,新城建设与旧城改造,新城建设比较简单,为了城市的整体发展,开发新区建设,新城往往比较易于进行合理的规划、布局,但是旧城改造中面临的问题则要复杂得多,只要不是新建的城市,肯定会存在许多历史遗迹,文物古迹遍布,保护它们有可能使得城市的道路交通系统的建设、市政设施布局甚至城市分区等增加相当的难度,在信息不发达的昨天,城市规划会忽略掉历史遗迹的价值,直接以方便建设与城市现代化为指导思想,历史遗迹在人们还没有反应过来的时候就给交通干道、商业设施或者是居民小区让了位。虽然从现在看,这种做法是错误的,但是从整个历史长河中看,这种做法也是历史的必然。信息时代的到来,本土文化、保持文化多样性显现出前所未有的重要性。人们关心自己的文化,关注其他的文化,不想迷失于现代建筑千篇一律的钢筋混凝土森林。无论哪个层面,公民社会还是政府机构应该认识到保护历史遗迹的重要性,需要面对复杂的情况,在规划方案之前需要整体考虑多元的因素,耐心寻找方案,解决问题。
  政治溪流:在整个L规划方案通过之前,政府层面,北京市文物局会同市规划委都已责成建设单位调整建设方案,并将邀请专家制定具体保护措施。东城区文委对“梁林故居”意见,将原址恢复修缮,将最大程度恢复原貌。公众情绪是附近居民一直关注,不信服开发商所说的维修拆除;压力集团:媒体自2003起追寻报道。政治流包括市民的反对,规划委、文物局以及房产商与媒体舆论之间的竞争。
  政策溪流:国家历史名城研究中心认为文物保护上没有维修式拆除的说法,做法不是保护而是破坏。以经济利益为目标不考虑历史文物的价值是错误的做法。规划委专业人员。文联冯骥才认为是耻辱,是对中国文化的粉碎,使历史的见证,最重要的文化遗产;北京市文物局第三次文物普查确认是需要保护的历史文物。因此包括规划委,文物局,文联,研究中心等。
  上叙几个方面在规划方案提交到规划委后,被政府领导推动下,商讨形成政策决定。在现实情况下,决策过程只有政府规划部门、房产商,做出的决策是通过规划方案;假设公民参与的情况下,决策过程有政府规划部门,公民、研究机构、媒体、房产商、文联以及文物鉴定机构参与讨论,规划方案是不是会通过,是否有相关政策得以更改?
  按照金登的多源流理论,如果公共政策没有改变,问题没有得到根本性的解决说明公共政策在政策之窗打开时间,三条源流有一条出现了问题,或者三条源流没有真正结合好形成共识。

  (二)多中心治理理论下分析

  与奥斯特罗姆的多中心治理理论倡导的区域公共事务的多个参与治理中心不一样,房地产领域的规划我国还停留在单一治理主体阶段,规划形成主要体现了上级政府与房产商的意志,房地产规划利用中的其他利益主体如小区居民,市民。在房地产规划中几乎没有参与和影响规划决策的制度渠道,最后通过的房地产规划方案必然是与居民的集体意愿有所偏颇。
  首先考虑房地产规划方案的多中心供给情况。作为一种治理思路,多中心治理意味着多个公共事务的处理主体,在L方案规划中,规划决策的结果可以视作是一种提供给社会的公共物品。如果按照目前规划决策的过程来分析,现在L方案这一公共产品的处理者只有1个,即规划委,规划委在房产商的意志下,听取单方意见进行了单一部门垄断的公共事务治理模式。虽然政府在出让土地中,实际是把土地拍卖给了房地产商,但是,作为L方案中,两人的故居作为历史遗迹应该属于公共物品,依据多中心治理的理论,在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体,在这里也就是多个政策制定主体。在方案的规划中,体现在对不同规划方案的喜好和赞同上。
  其次考虑房地产规划方案的方利益的博弈情况。多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。目前L方案的规划确定过程,是一个典型的垄断供给行为,即以指令性的形式自上而下政策制定,是一种单中心的治理思路。规划作出的决策往往是从政府的“成本—收益”角度出发,体现了地方政府的部分意愿。公民个人、集体、社会的利益难以在规划方案中得到反映。在多中心治理下的房地产规划可以消除上述问题,多方参与的房地产规划方案大大降低了信息不对称带来的恶劣后果,同时增加了各方监督规划方案实施的积极性,进而可以较好的保证规划正确性与严肃性。在房地产项目建设之前,规划方案是反映多个主体利益的,单一主体不依据规划而建立的方案所能带来的利益超过了违反规划的成本。在多中心治理下的房地产的规划则可以消除上述问题,降低各主体因为个人利益违反规划所能带来的收益,增加了各方监督规划方案实施的积极性,进而可以较好的保证规划的严肃性。
  再次,房地产规划方案制定到实施的过程中,政府自身角色与任务转变。多中心治理中要求政府不再是单一主体,但是作为房地产规划,政府需要承担主要的责任,除了房地产供给和管理中的一个主体。政府的在规划的管理方面还应该作为直接的管理者与直接参与者,政策制定时,作为责任人,为多中心治理下房地产规划制度的宏观框架和参与者的行为制定规则,同时运用经济、法律、政策等多种手段为房地产项目的规划提供依据和便利。

  六、地产领域公共突发事件治理与政策制定理论结合的原因

  (一)多源流分析的缺陷

  多源流分析对政策缺乏预测。政策制定过程的研究有两个目的,一是描述已有政策是如何制定的;二是对未来的政策进行预测。多源流分析理论多是对现实的描述,如前面L案例的政策过程分析(姑且不论政策内容是什么)成为这一理论缺陷之一。多源流分析方法将政策制定过程看作是静止的,相对于其他方法,对公共策的预测性比较差。因此多源流政策制定过程只能被看成是一种启发性的手段。而事实上,在L规划方案政策前后更改的过程中,整个政策并不像多源流分析框架所认为的那样是个静止的固定模式,而是一个动态的政策系统,政策主体政策客体以及政策本身都具有互动的特性,不仅有前后政策的互动,也有制定和执行之间的互动。
  多源流分析多用于宏观政策的分析,因此政策议程设定过程具有模糊性。政策议程设定最终决定于一定的偶然条件,即多源流分析框架所说的“政策之窗”,它认为正是这些不可预测的因素使得一些议案排上政策议程。比如L规划方案因为受到媒体普遍关注,百姓的不断反映,最终促成2009年7月拆迁的停止。
  多源流分析框架关于问题溪流、政策溪流以及政治溪流三位相互独立的说法是错误的。任何问题在政策制定过程都是前后联系的,是相互影响的,因为相互联系和影响,政策决定才不是偶然的。相反,它是更具有一种目的性和可预测性。如L规划方案每一个溪流之间是相互联系与制约的,假设政治溪流不仅仅是规划局与房产商之间的竞争,还包括公民、专家以及媒体的参与,规划方案将不会被通过或者将被修改

  (二)多中心治理的缺陷

  多中心治理理论在处理L规划方案中也存在不完善。首先它不能明确效率与责任之间的关系。在多中心治理中,一个政策过程中并存众多的自组织,甚至个人,一方面必须明确各方的责、权、利,政府要在这其中前行分配[24]。这样才能通过责任机制来激发各方的积极性,并保证其参与到决策中来;但另一方面,责任归属的界定,也可能有利益不均问题,可能妨碍各方一起高效率的合作公共突发事件和达到一致的目标。其次,多中心治理理论处理的是微观封闭区域中的问题。而L规划案却是在方案制定前要求处于既封闭又公开的相对政策制定状态,在保持自身系统相对封闭性的同时,必须面对开放的外部系统。因此政策制定可能陷入两难境地,一方面要各方参与发生联系形成有共同的观点,遵守长期承诺;另一方面相对封闭的原则可能降低政策制定活动的活力。再次,为了政策制定的简洁程序和降低行政成本。参与政策制定的各方在协商制定同一个方案时期,势必因为利益和观点的差异产生不同的政策取向,当政策取向不一致时,又以哪方的政策为依据。

  七、理论结合下北京地区房地产领域公共突发事件治理与政策制定

  多中心治理理论强调公的是共事务治理主体的多样性,发挥各方面的作用特别是自主治理。而多源流理论强调的是一个问题没有得到解决,没有提到政策议程,是因为在政策之窗关闭之前,政治溪流、问题溪流与政策溪流没有结合好。这两个理论看起来完全不相关。但是如果能真正将多中心治理理论融入到多源流政策制定分析框架中,会将多源流分析理论进一步深化,完善多源流在政策分析和制定过程中的准确性,降低政策过程成本,获得相对完整的公共政策。
  首先,多中心治理理论有助于加强政策分析的准确性。三源流的最大特点在于结合的关键点上,当三条源流在某一时间汇合到一起的时候,问题解决才会被提到日程上。政策之窗要想开启必须在问题的紧迫性与问题的重大性方面有所体现。而房地产领域的公共突发事件多数具备以上两个特性,因此当政策窗口打开时间,政治源流中的国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素必须抓住这一机会进行行动,但是政策过程往往是在由于为了抓住消纵即逝的机会而忽视了政策目标的公平性与方向性,造成与公民利益与意识形态相违背的政策决定。政治源流中的国民情绪、利益集团很容易被整合为某个阶层的意识形态,政府官员会对国民情绪敏感并将其变为资本。但是国民情绪是个很模糊的概念,很难去详细界定和描叙内涵,很多时候公共意见就是国民情绪的本质,而且国民情绪也不一定存在于公众中,例如如果公民中的素质不高,可能就发现不了建设规划中保护文化遗产的必要。多中心治理理论虽然最初的设想是公共事物自主治理。如果有类似于房地产领域突发公共事件的治理,多中心治理理论也能有所作为,因为一方面利益集团、公民、学者、媒体的参与可以为政治源流的国民情绪真正确定内涵,学者、媒体的介入可以教化公民对政策目标的认识,不会使得公民随着利益集团或者政府的模糊政策目标而用脚投票。比如在房地产规划中,如果方案规划议程中,有多方参与主体,那么公民就不会仅仅看到或者被误导房地产建设就是推陈出新,满足更多人的消费需求。
  其次,多中心治理理论的融入可以有效的降低政策决策过程中的成本。多源流分析方法在政策制定过程中并不排斥类似多中心治理理论的理性作用。但是多源流理论试图在清晰性与自利的假定条件下清晰地解释政策问题。但是如一些批评家的意见,政策选择的过程不可能仅仅是渐进的,也不可能是意见的重组过程(Durant&Diehl,1989).可供选择的够公共政策在演化轨迹与模式方面都存在着很大的区别。政策市场在政治溪流不完善时间有着政策决策成本,即使在完善的政治环境,也不可能降低政策决定所需要耗费的各种资源。根据政治经济学理论,这种政治交易成本是必然存在的。因此,要想在政策制定过程中尽可能的用最低的成本获得较高质量的政策产出,这里的高质量政策指的是政策能够尽可能满足多方利益的前提下的政策,不仅仅指的是政策的经济产出。那么引入多中心治理理论是必要的。在政策分析制定过程,多中心治理理论保证了公共事务的治理是以群众的需要为指向的协作共治,这就会在不同的利益群体间建立协作机制,这种协作机制的模式保证了各方对信息的了解、责任分担与决策效率。比如在处理房地产领域公共突发性建筑事故时。仅有政府一个部门或者政府与个别相关组织的工作决策者要克服时间紧迫等造成的巨大心理压力,迅速协调不同部门做正确的决策,并采取有力措施控制事故局势进一步升级,以免政府的危机应对能力受到怀疑,合法性受到损失。在此过程中,政府还需要不停的疏导群众,使自己的决策方法和目的尽快的让公民知晓,往往结果会忽视某一方面问题存在使得决策结果不能满足社会公民的利益而广受质疑。比如在L案例中,由于前期的规划方案的通过没有进行公民参与,社会组织介入,研究机构评估的协作机制,方案作出之前,公民与其他组织对方案不了解,方案之后,一片废墟瓦砾下,政府也会发觉自己在决策过程中忽视了多方利益参与协作的政策机制的重要性:L的重建和彻底消失都是一种两难的选择,都要受到来自社会各方的斥责。
  最后,多中心治理理论的融入可以获得相对完整的政策决定。本文在第四部分讲到在多源流中加入公民参与作为第四中溪流,这里的公民参与,不仅仅限制为单个个体或群体小区市民的参与,公民参与的范围指代的范围比较广,是指除了政府政策制定主体外一切可以参与政策制定的主体,包括政策利益相关者如规划案例中的公民、研究机构、媒体、房产商、文联以及文物鉴定机构等等。多源流的理论旨在说明政策制定的过程。政治溪流、问题溪流与政策溪流很容易让人从国家政府层面的宏观决策领域去考虑,忽视了这种政策分析方法也可以运用到政府之外的领域。比如物业小区的居民可以利用多源流理论对本区内的物业管理问题的“管理体制”使用问题进行分析和政策制定。这一情况是在特定环境中对理论的重新定位,尽管多源流理论强调结构的重要性,政治溪流、政策溪流必须在政府的作用和影响下进入政策窗口,但是金登在提出多源流学说时,就是在垃圾箱理论的基础上,但是它与多中心治理理论有着天然的契合点。多源流分析方法也是假设了大量的随机残差,认为系统不是处于平衡之中的,而是不断地演化着的,多源流的模糊性决定了对于同样环境或者现象要有多种思考方式的状态(Fieldman,1998.P5).这些假设基础恰恰如多中心治理理论的条件。社会公共事务日益复杂和繁重,公共管理的治理必然走向多元化。政府不应该是社会唯一治理者,社会事务的治理必须依靠政府、组织、公民共同治理。在房地产领域突发公共事件这一特殊的公共事务治理中,更加需要多方的参与治理。通过多方的参与,对政府以及各方的职责形成了合理运用并批评和监督,既强调效率又不纵容其无度。特别是在突发公共事件出现之时,多中心治理方式保证了公民在政策窗口打开之时通过各种渠道将真实的情况汇集起来,做出应对突发公共事件完整的决策机制。
  参考文献:
  [1]郑大玮城市突发事件频发,应急能力丞待提升科技导报[J]2011年第29期
  [2]黄鑫突发公共事件应急管理体制研究山海交通大学MPA论文[D]第31页
  [3]唐中明,刘书平国外突发公共事件应急管理的经验及其借鉴学理论[J]2010年第33期
  [4]郭汉丁国外建设工程质量监督管理的特征与启示建筑管理现代化[J]2005年第5期
  [5]白小弟国外物业管理模式的几点启示北京房地产[J]2008年第04期
  [6]李冰水齐秀强完善我国政府应对公共突发性事件的对策与建议金融教学与研究[J]2006年第4期
  [7]李双辰公共突发性事件的管理机制研究社科纵横[J]2008年10月
  [8]曾丽娟孟笋段金跃对提高我国应对突发公共事件能力的思考昆明冶金高等专科学校学报[J]2009年3月
  [9]王明明房地产企业的战略风险与突发事件的应急管理吉林省教育学院学报[J]2011年第06期
  [10]唐文进屠卫基于长期递归识别法的突发公共事件总需求冲击分析中南财经政法大学学报[J]2007年第04期
  [11]谢耘耕我留美博士研究成果:小型基因物质可防治SARS[OL].人民网.
  [12]赵士林彭红.现代危机意识与危机报道[J].新闻记者.2004年10月
  [13]薛澜.危机管理[M].北京:清华大学出版社,2003.
  [14]胡平.国际冲突分析与危机管理研究[M].北京:军事谊文出版社1993
  [15]许文惠,张成福.危机状态下的政府管理[M].北京:人民出版社,1998
  [16]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与战略选择[J].中国行政管理,2003,第7期
  [17]畅铁民.企业危机管理[M].北京:科学出版社,2004.
  [18]葛晓春戴立文危机管理理论述论商丘师范学院学报[J]2006年8月第4期
  [19]徐磊治理理论与我国政府管理创新理论前沿[J]2009年第12期
  [20]丁颖王妍多中心治理理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究南京工业大学学报[J]2011年9月
  [21]冯俊文不确定型决策的层次乐观系数法内蒙古科技与经济[J]2005年第2期
  [22]黄蕾、李映辉物业管理相关问题及对策研究述评华东经济管理[J]2011年03月
  [23]梁思成凝动的音乐[M],百花文艺出版社,1998年版
  [24]刘峰、孔新峰多中心治理理论的启迪与警示行政管理改革[J]2010年第01期

热门推荐

百度推荐

我国人才市场的现状及发展完善

发布于 04-05

摘要: 在社会与经济发展的历史长河中,人才资源的重要性日渐突出。新技术、新产品、新思想层出不穷,人的智慧与人的创造性激发是经济社会发展的不竭动力源泉。人才是社会发展的第一资源的理念已经成为人们的基础认识。如何在人才合理流动的基础上,使人才在

阅读(99)评论(12)

沟通——人员管理的重要课题

发布于 04-05

摘要: 在现代企业中,不论是高层领导、中层领导还是基础的员工,有效沟通对其都有着非常重大的意义,沟通的管理意义是显而易见的。如同激励我国现代员工员工的每一个因素都必须与沟通结合起来一样,我国发展的整个过程也必须依靠沟通。沟通是一门艺术,是现

阅读(160)评论(12)

民营企业劳动关系调整方式探讨---以A企业为例

发布于 04-05

摘要: 劳动关系管理好坏是影响社会和谐的一个重要因素。企业在劳动关系管理中普遍存在一些问题,如劳动合同建立的不规范、用人单位随意设立违约金、用工行为不规范滥用试用期等,这些问题在一定程度上制约了企业的发展。《劳动合同法》的实施,使调整劳动关

阅读(161)评论(12)

A股银行类上市公司融资结构分析

发布于 04-05

摘要: 银行业作为我国金融系统以及国民经济两个关键领域内的支柱行业,维系着我国社会各方面生产生活正常运转,也是促进我国国民经济方方面面更好更快发展的基础保证与必备条件,在资本市场日趋成熟完善的今天,上市银行的作用与地位更是日益突出,因此对于

阅读(96)评论(12)

A集团人力资源管理存在的问题

发布于 04-05

摘要: 随着经济全球化速度的加快和知识经济时代的到来,企业竞争不断加剧,企业要持续稳定发展,实现各项战略目标,必须十分重视人力资源管理,它在企业发展过程中有着与众不同又至关重要的作用。A集团从当初小型家具制造企业发展到如今下设商业房产、酒店

阅读(68)评论(12)

BS航空改装维修工程有限公司人力资源培训的改进

发布于 04-05

摘要: 随着中国经济快速发展、中国航空领域的逐渐开放、航空业的竞争日益激烈,市场对航空器的需求越来越多,相对的,中国的航空维修业逐渐发展起来。如何培训内部员工,优化航空人员的工作表现以实现航空维修的安全、效率、质量是航空维修业追求的目标。本

阅读(156)评论(12)