当前我国社会保障制度面临的主要问题以及解决措施

  摘要:社会保障是社会进步的标志,被称之为经济发展的“稳定器”和社会运行的“安全网”。同时,社会保障制度又是市场经济的必然产物,是国家干预经济的主要方式是协调社会矛盾的重要手段,是在现有生产关系框架内提供生产力发展空间的基本体制。按照落实科学发展观的要求,我国将更加关注经济社会的协调发展,社会保障工作作为构建社会主义和谐社会的重要保障,在保障劳动者基本生活、维护社会稳定和促进经济发展方面将发挥更大的作用。本文即以我国社会保障制度面临的主要问题以及解决措施为研究对象,系统深入对我国社会保障体制中存在的主要问题进行了分析总结,并在此基础上,针对性的给出解决问题的建议措施,全文的研究对于进一步完善我国的社会保障制度具有重要的参考与指导作用。
  关键词:社会保障制度;问题措施

  一、引言

  社会保障工作的好坏是现代社会文明程度的一个重要标志,是国家的基本责任,也是公民的基本权利,作为社会发展过程中的减震器与安全网,社会保障工作对于我国当前正在进行的经济、政治等多方面的发展改革工作都有着至关重要的作用。我国的社会保障工作在建国以来经历了多个不同的发展阶段,但是总体上讲,真正的社会保障制度在我国的发展起步比较晚,还没有形成一套完善的社会保障机制,当前我国的社会保障制度的运行与实施过程之中还存在着很多亟待解决的问题与不足,因此对于我国社会保障制度进行深入系统的研究分析,探讨总结其中存在的问题及其解决措施就显得非常必要。

  二、我国社会保障制度当前面临的主要问题

  (一)社会保障法制建设滞后、立法层次偏低

  我国的社会保障制度的建立过程中,相关社会保障法制建设整体上相对比较滞后。社会主义市场经济在着重强调竞争自由的同时,也非常重视对于完善的法制环境的诉求。社会保障机制对于健全的法制建设的要求非常强,立法先行是社会保障体制建设的一项基本原则。世界上社会保障制度建设比较完善的发达国家,如美国、法国、德国等等在其自身社会保障机制构建的过程中,无一例外,都是保障立法先行的原则的严格执行。然而,我国当前在社会保障制度建设的立法层面不但建设进度滞后,且层次整体比较低,有关社会保障制度建设的法律条款的实施机制相对比较薄弱,甚至到今天为止还没有出台过一部专门的用来对社会保障关系进行调整与处理的法律法规。作为社会保障机制建设与实施的核心环节,社会保险制度理所当然应带在众多社会保障法律体系的建设过程中首先出台,然而类似于社会保险法的法律法规至今还没有能够面世,在其他的一些法制建设领域内,诸如社会福利与社会优抚安置,以及社会救济等等方面的立法工作,几乎还处于一种空白的状态,当前只有依靠一些颁布与执行处于零散状态的通知、规定、决定、条例等等进行社会保障的建设与实施,但这些条例规定之间缺乏互相之间的衔接联系,也就无法形成一套彼此互补的完整的法律规范体系,导致在具体实施过程中很多问题变得无法可依,无章可循。
  当前我国的社会保障法规中,绝大部分还是在经济体制改革过程中为了解决一些应急问题而出台的临时性法律产物,基本是采用一种头痛医头、脚痛医脚的方式进行处理问题的,很显然这种办法无法在根本的保证社会保障制度的建设与实施,这种情况不但没有办法使得社会保障制度改革工作真正的向着科学、合理的定型方向发展,同时还会因为政策和规章制度的多边形,导致社会保障工作失去其应该具备的延续性、可靠性以及稳定性,使得我国的社会保障制度在统一性、规范性和权威性方面都无法取的理想的效果,最终严重的制约和阻碍我国社会保障工作的实施以及社会保障功能的实现。

  (二)社会保障覆盖范围不够全,保障水平比较低

  一套健全完善的社会保障机制原则上应当能够覆盖社会全体公民,对于我国来讲,我国的社会保障机制应当对每一位中国公民都具有保障制度的意义。建国后不久,当时的我国政府相关部门就为我国的事业单位工作人员以及城镇职工居民构建了一套以社会保险机制为核心的覆盖面广泛的社会保障机制,而在广大的农村地区主要构建与实施的是以家庭保障为核心,集体和国家保障为辅助的社会保障机制。一直到今天为止,在我国的广大农村地区,还没有能够真正的实现以社会保险为核心的社会保障制度,可见我国社会保障工作中存在严重的城乡二元结构特征问题,具体来讲就是,我国当前的社会保障机制的构建还是以城镇职工居民的基本医疗保险、基本养老保险、下岗职工人员的基本生活保障和失业保障,以及城市居民最低生活保障等等四项社保制度为核心来进行的,而上述这几项社会保障制度显然是偏重于体制内部的人员,而并没有覆盖到体制外部的人员,尤其是在对广大农民群体的社会保障工作中,存在着严重的忽视现象。同时由于我国正处于社会转型时期的缘故,大量农村劳动力外出打工,但是这一群体却是被排除在社保制度之外的,这种过于狭窄的社会保障制度覆盖面,使得很多公民,特别是农村地区的低收入群体,在生活中缺乏必要的社会救助与保障,从而严重缺乏安全感,也就失去了必要的社会公平。当前我国享受社会保障的社会群体进展全部人口的30%,远远低于低收入国家的平均水平47%以及高收入国家的75%的社会保障水平,可见我国还有70%左右的社会群体生活在一种生活无保障的低安全感状态。

  (三)社会保障资金不充足,监管方法薄弱

  当前我国的社会保障制度在基金筹集方面的工作存在着诸多的缺陷,导致了社会保障工作所需的基本资金得不到保障,其主要体现在以下几个方面:首先是资金的征收成本居高不下,我国各项不同社会保障资金在具体征收的部门、标准以及手段等方面都存在严重的不统一,这一问题导致了社会保障基金的征收成本居高不下;再者,社会保障基金在具体的筹集手段方面缺乏强有力的约束力,我国当前的相关社会保障基金征收机构没有办法对相关社会保障基金进行强制征收。企业以及个人拒缴社会保险资金或者拖欠缴纳的问题非常普遍且严重;第三,当前的社会保险资金在管理层面上表现的相对混乱和分散,管理工作缺乏必要的有效监督,这就直接造成了很多社会保险资金被非法挪用的现象。根据相关统计资料显示,我国人口在2030年将会达到16亿左右,与此同时,超过65岁的老年人群体的比例也将不断上升,这些发展趋势都将导致我国的社会保障基金不足的问题日趋严峻,当前我国在失业、医疗以及养老这三个方面的社保资金的年缺口额已经达到了700亿人民币左右,而我国社保机构的转制成本将高达20000亿人民币,如此巨大的债务量将使得资金缺口问题变得非常难以解决。
  而在社会保障资金的管理工作方面,因为我国相关管理工作的起步比较晚,在基础条件中比较薄弱,使得相关资金的收支管理等等阶段都存在一定的风险和隐患,首先是相关资金的支付环节还比较薄弱,很多企业的养老保险尽管是出于空帐运转的状态,还是难以实现收支抵消,并且在赤字规模上日趋扩大,仅仅靠财政补贴勉强维持,这主要是因为社会保障资金存在严重的贬值风险,在增值和保值方面的手段单一,导致工作难以进展;再者就是对于相关资金的监管工作比较混乱,因为我国的会计核算制度以及财务管理制度的不完善,使得社会保障资金被随意挪用的腐败现象时有发生。

  (四)社会保障责任模糊,缺乏长效机制

  社会保障责任模糊是当前我国社会保障制度发展改革过程中面临的又一突出问题。上文中提及的一些社会保障制度完善成熟的西方国家,对于个人、集体以及国家在社保体制中的具体权利与责任都由着非常明确的划分,但是因为吴国社保机制的建设起步比较晚,且在经济转型时期才逐渐健全和完善,因此在特定的社会发展阶段,我国的社会保障机制在历史和现实的责任等方面还存在着很多的模糊问题,这不但制约了制定和处理历史负担问题的计划实施,同时还阻碍了对新制度的准确认识与评判工作。具体体现在以下几个方面:首先是现实责任和历史责任划分模糊,这对于一直在进行的对与新制度的统一以及对于历史责任的合理化解都具有着非常重大的影响;再者是对于政府责任的边界不明确,不但造成了当前我国政府的负担不断加重,同时还造成了市场、单位组织以及社会等方面的工作无法得到有效的引导,从而发挥出其应有的作用。比如在对于一些公益慈善事业的扶持力度就相对比较缺乏,在商业保险等环节都缺乏必要的有力引导工作;第三,地方政府和中央政府在责任上没有很好的进行明确,在国家责任的层面上,尽管中央政府财政部门自98年开始在社会保障制度建设方面的投资规模就已经逐年增长,但是仍然不是一项稳定的长效机制,也就是讲这种投入的增长在很大层面讲仍然具有比较大的随意性,而地方政府的财政部门方面的投入更是可以用极少来形容,相当一部分地区的财政几乎是处在一种相对缺位的状况。
  当前我国社会保障机制建设过程中有关主体在各方责任等方面还存在模糊性或者非确定性,财政责任存在缺位或者非固定化,这些都将直接对新制度的可预见性以及由计划性带来损害,与此同时,还会给市场竞争以及经济发展过程中的各方群体带来义务以及权力方面的不确定性,还会增加不同劳动群体的负担责任以及政府机构应付责任方面的不确定。

  (五)社会保障管理体制不顺,管理水平比较低

  我国的社会保障管理机制下到地方、上到中央都存有机构重叠、政出多门、互相制约等等问题,这些部门中都设置有相应的负责社会保障工作的机构,管理分散、互相牵制、自成体系,缺乏一个权威的统一机构加以管理,没有其特定的宏观监督与协调机制。各个不同部门出于各自利益的不同以及看问题态度不同等因素的驱使,实际工作过程中经常会发生一些管理和决策层面的摩擦或矛盾。这种分散管理和各自为政的管理局面导致了机构重叠和政出多门的问题,不但使得整个社会保障管理的成本得到了无谓的增加,且由于缺乏必要的制约监督机制的缘故,使得整个社会保障的管理工作中存在着非常大的浪费现象,从而阻碍了我国社会保障制约的改革发展进程。

  三、完善与改进我国社会保障制度的建议措施

  (一)加强社会保障法制建设,完善社会保障法制体系

  1、加快社会保障立法进程。为了加快我国社会保障制度的改革进程,进一步完善社会保障制度,加快社会保障立法进程己成为一项紧迫的任务。虽然改革开放前后我国颁布了与社会保障相关的一些法规、条例、决定、通知等,但由于立法层次低,约束力有限,而且由于“政出多门”,有时会出现相互矛盾的现象,直接影响了这些法规、条例、决定、通知等在实际中的贯彻执行。因此,必须由国家的立法机构制定社会保障法律。根据本国具体国情,以及国外社会保障立法的经验,我国的社会保障法体系应该以在社会保障制度中处于核心地位的《社会保障法》为统帅,逐步建立以《社会保险法》、《社会福利法》、《社会优抚法》、《优待抚恤法》为组成部分的体系,也包括各项涉及社会保障的具体法规。
  2、由地方立法向中央立法发展。目前,中国社会保障立法大量表现为地方立法。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时,必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法,是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。因此,在改革试点地区立法先行的基础上,应努力为中央立法创造条件,尽快实现以中央立法来指导地方立法。
  3、由行政立法向人大立法发展。社会保障是全体社会成员的共同意愿。兴办社会保障事业也是现代社会的国家意志,它应当通过国家立法机关进行立法并以其统率行政法规来具体体现。而缺少人大立法和过多行政立法的局面,是无法满足社会保障制度正常运行需要的,特别是难以避免部门利益分割而给统一社会保障制度设置障碍。我们已经经历较长时期的行政立法阶段,许多行政法规事实上为人大立法打下了较好的基础,因此应该适时进入全国人大立法的阶段。从国家立法机关的角度出发,不仅应当关注社会保障方面的法制建设,更应当将主要的注意力集中到基本的社会保障法律的制定上,如迫切需要《社会救助法》、《医疗保障法》、《军人保障法》等法律早日出台。

  (二)扩大社会保障的覆盖面,构建城乡统筹的社会保障机制

  1、加快构建覆盖城乡所有劳动者群体的基本养老保险制度。针对当前城镇职工养老保险中有关社会统筹的部分,可以将其设计成城乡全体劳动人员的基本养老项目,从而保障全体劳动者的基本生活方面的平等对待,至于其经费来源,城镇方面维持现有办法,农村地区的可以通过国家财政或者集体进行支持。在条件允许的情况下,农村地区的人们也可以由自身进行一定比例费用的承担,当然其中由国家承担的部分属于重点与主体部分,当然在农民年龄上升到领取最低生活水平的社保养老保险金的时候,其所承包的土地资源在量上也应当进行适当的调整。
  2、加快机构全民统一的医疗保险机制。这里建议对全体国民进行构建大病统筹作为医疗保险机制改革的基本工作目标,在资金来源方面,可以按照各地区各阶段大病的发生率、具体所需的费用状况以及变化趋势等等对人均所需费用进行科学合理的预算,同时个人与社会合理承担的原则,对与个人、国家以及集体的缴费额度进行合理的比例分摊,其主要目标在于保障我国全体公民不会因为大病的因素使的自身的基本生活陷入困境。其中2002年12月,我国政府相关机构已经决定在我国的广大农村地区逐渐构建以大病统筹为主体内容的农村新型合作医疗机制,这种制度尽管没有涉及相关城乡衔接的内容,但是我们可以以此为基础,逐渐加快这一目标的早日实现。
  3、加快实行全民统一的社会救助机制。当前可以将最低生活保障机制作为重点工作,推行这一制度的城乡衔接,直至城乡统一,在资金来源方面,这里可以完全由社会或者国家提供,但是在支付的标准方面应该视各地区的情况不同而区别对待。除了当前现行的相关城市企业职工在养老项目中的第二支柱以及医疗项目中的日常小病方面的医疗内容不一定要完全实现城乡统一,此外在生育、工伤、事业等等项目之中,对于农民群体,尤其是一些个体农民来讲,也不一定要完全实现城乡衔接,可以在城乡之间保留一定成都的差异,但是注意这个度的问题,不能让差异过大。

  (三)多方合作解决社会保障资金短缺困境

  1、优化当前的财政支出结构,从根本上解决社会保障制度建设工作中的历史债务问题。我国的公共财政体制正处于构建过程之中,政府相关机构应当适当增加在公共支出方面的比重,同时着力加强在社会保障方面的资金支持,使得社会保障方面的支出在财政总支出中的比例得到相当比例的上升,比如可以由以往的10%调整到15%或者20%。再者因为我国长时间内实行的低工资机制,使得劳动者群体在得到工资之前就已经被扣除了社保资金,这些人在以往的工作中对社会积累的贡献没有被合理的折算为社保资金供款,甚至将这些钱拿来进行一些国有资产的投资,但是实际上国家和政府并没有权利享受这部分收益,因此当前应当将这部分资产进行变现,并用于社会保障支出之中,从而弥补历史债务。
  2、通过适当的税收手段来实现社会保障资金来源的扩充。这里建议适时的征收一些类似社会保障税的税种,来完善我国的社会保障资金筹集渠道,这种方式应当成为我国社保体制改革与完善工作中的一个突破口径。当前世界上已有超过160个国家进行了社会保障税的征收,甚至在一些国家,社会保障税已经成为第一税种,其在社会保障资金的筹集方面发挥巨大的作用。随着我国社保制度的不断完善,我国也应当征收这一税种来解决社保资金筹措不力的困难,政府还应根据实际的经济发展状况以及需求对社会保障税的税率进行灵活掌握,实现对经济运行的稳定调节。
  3、大力发挥民间力量以及非政府组织来补充部分社保资金的筹集。这里讲的是可以考虑将社会保障中的一些结余资金合理的引导到一些有效、合理的投资中去,充分保障这一部分资金的安全性、保值性,甚至还可以实现增值。社会保障资金不但可以购买一些高安全性的国债或者存储在银行等金融机构之外,将社会保障资金投资到资本市场以及风险投资领域内也是很多社会保障制度完善的国家的普遍做法,这也将成为一个整体性的发展趋势,再者,也可以考虑将这部分资金投向房地产领域或者基础设施领域的投资活动之中。

  (四)加强商业保险发展,形成社会保障有益补充

  1、政府应当制定相关政策对商业保险的发展予以支持。社会公平得以维护的根本就在于构建完善的社保机制。根据我国当前社会保障工作的难点以及实际国情,可以看出当前我国的人口年龄结构、老龄化发展趋势、长寿人口比例较大、国民收入水平偏低等等情况使得我国的社保工作非常复杂与艰巨,所以我国应当适当的给予商业保险的发展以一些政策上的倾斜,从而更好的健全我姑的社会保障机制,比如可以在政策上凸显商业保险的发展在整个社保体系中的重要作用与地位,并选用适当的政策规定手段来加以商业保险方面的普及与推进。
  2、充分发挥商业保险的社会保障的作用。商业保险指的是社会群体根据自身以及家庭的实际生活需要,在能力所及的范围之内与商业保险公司订立相关保险合同,并按照约定进行保险费用的支付,在约定内的事故发生时,可以按照约定由保险公司予以规定的资金补偿的一种商业性质的行为,整个过程以自愿为原则,通过这种保险可以使得社会成员得到必要经济方面的满足,其提供的保障是社会保险机制的重要补充部门,也是构成我国社会保障机制的重要内容。因此应当鼓励人们进行商业保险的购买,不但可以对社会保险中的一些不足加以弥补,同时还可以正确的引导居民的消费,实现对国家各项建设事业的支援,从而最大限度的发挥商业保障在社会保障领域内的功用。
  3、推出的商业保险要体现互补性。尽管我国建议国家与社会群体支持商业保险的发展,但是商业保险公司应当做到针对社会不同收入水平的人们以及不同人群的消费倾向,进行不同保障程度的险种的合理设置,比如意外伤害以及人身保险的简易险种要与低收入人群的实际经济能力相适应,于此同时还应当更多的推出一些符合实际发展需要的医疗健康保险、老年护理保险等等险种,各种不同的险种之间要实现互补,既要符合实际性需求,也要避免功能重叠、浪费资源等问题的出现。

  (五)强化社会保障监管,完善社会保障管理制度

  1、构建统一的社会保障管理机构与管理制度。社会保障机制中包含了多个互相协调的组成机构,管理机构在其中具有着最为关键的作用,因此要着力规避当前社保管理工作中政事不分、条块分割、多头分管以及监督不力的不足,在构建新的社保管理机构的过程中,应当将所有社会保障的职能进行合理的统一结合,利用统一的部门进行社会保障工作的专门管理,不在将社保工作附属于不同的部门,与此同时,还应当严格执行政事分离,政府部门紧紧负责规章制度的制定,而不参与实际操作与管理,具体的操作事务应当严格由相关专门的社会经办机构进行完成。
  2、明确划分地方政府和中央政府之间,以及各级地方政府之间在社保领域内的事权与财权。要充分的发挥各级政府部门,尤其是各级地方政府部门在社会保障事业的促进过程中的功用,切实根据社会保障工作本身的实际情况和特点所在,对地方政府和中央政府在社会保障工作的任务承担方面进行合理的划分,将其中一些可以下放到地方政府进行管理的工作任务应当采取措施进行有效下放,对于由地方政府进行承担的社会保障事业工作,中央财政部门可以根据实际需要进行一些专项支持资金进行合理的支持,从而促进各地区的社会保障工作进行协调发展,最终实现社会保障公共服务的平等化发展。
  3、完善社会保障基金的管理与监督机制。首先要制定社会保障资金的监督、管理以及投资运营方面的规章制度,对相关资金的征缴与筹集机构的资金征收行为、相关社会保险的经办部门的各种支付行为、相关财政专户的管理行为以及社会服务部门和投资运营机构的运转状况进行监督操作;再者,要构建由审计、财政以及劳动保障等等政府机构以及用人单位、专家群体、工会组织等组成的类似社会保障监督委员会的机构,来依法加强社会保障的基金管理状况以及社会保障的政策执行方面的社会监督;第三,要对相关财经纪律进行严格的执行,在相关财务管理工作中适当的引入一些必要的经济管理方法,合理利用一些经济规律是先对社会保险费用收支的合理调节,从而构建一套社会保险资金的自动控制系统,最终实现监督工作的制度化、经常化以及自动化。

  四、结束语

  在二十一世纪的前二十年发展阶段中,我国正快速走进全国性的小康社会、社会主义和谐社会以及社会主义现代化的快速建设发展进程之中,这一阶段也是我国各项建设事业实现第三步跨越的关键阶段,在这一阶段着力完善我国的社会保障制度对于更好的促进我国社会经济又好又快发展,维护社会稳定繁荣具有至关重要的作用。然而根据我国社会保障制度在当前仍然存在的一些不足与问题的实际情况来看,我国有关社会保障制度的完善工作中还有很长的路要走,因此,我国必须稳定心态,深入探讨,总结情况、发现问题、分析问题,进而有步骤、有方法的解决问题,才能够早日完善与健全我国的社会保障制度的建设与实施。
  参考文献
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