地方政府债务现状成因及对策启示

  摘要:如今中国的地方政府所担负的债务越来越多,可以说十分的危险,这不得不让很多人越来越关注,并予以重视。本文提出致使地方政府所担负的大量债务的因素就是包括了债务管理因素、经济体制、经济发展、财政体制与行政管理因素,同时找出相对的应对办法以及建议,进而防止债务数量越来越大,预防新的债务形成,减少更多地危险。
  关键词:地方债务;原因;对策

  1我国地方政府债务的现状

  在我国,一些基本的建设的投资人大部分都是私人或者是政府。自从新一轮的金融危机出现以来,为了能够让经济稳步的增加,我国政府制定了一系列的计划。我国中央政府的债务有11800亿元,此外,包括地方政府、各项贷款和公司的债权等等方式,用来募集资金。这些年以来,经济之所以能够稳步的增加,就是因为有了很多的投资建设,并且这直接导致了一些地方政府所承担的债务数额增长。因为债务的年限一般都是五年或者是三年,因为马上就要到了还款的期限,因此地方政府必须要第一时间还款,这样一来,债务问题就十分明显了。这些数额巨大的债务让地方政府承受了很大的压力。这些地方政府所承担的债务是不是会有所增长,这样的状况着实令人担忧。比如说,三年前云南省某公司向债权银行发函称“即日起,只付息不还本”,尽管最后撤回了该信函,没有出现违约的情况,不过融资平台偿债压力显得十分巨大。一些专业部门称,以地方政府每一年的收入来说,他们是有能力对这种违约的情况进行控制的。不过,这样数额庞大的债务,想要防止出现危机,渐渐地减少债务,那么对政府自身来说一定要看清当前的形式,找到其中存在的重点问题。

  2地方政府债务存在的问题

  2.1地方政府债务规模过于庞大,政府偿债能力有限

  利用融资平台或者债券等方法负债,其结果就是完全依靠政府的支付能力。依据我国审计署2011年发布的35号审计结果来看,在2010年,我国地方政府债务余额里面融资平台与地方政府举债所占比例高达69.69%,银行贷款则占地方政府债务余额的79%。因为没有一些比较好的管理办法以及监督的办法,导致了债务问题越来越严重,而且马上就要到了危机的边缘,这直接成为了我国地方债务风险的危险的雷区。

  2.2债务具有隐蔽性

  这种债务重点就是隐性债务。在我国地方政府的债务里,它所占据的比例相当大,重点包含了政策性挂账债务、地方政府担保的债务、基础设施建设负债和社会保险资金缺口等。期间,地方政府在举债时,一般都会利用一些方法让显性负债改变为隐性负债,而且把某些本来是政府承担的债务直接转嫁到银行的身上,让银行成为政府的债权人。不过它是有着相当大风险的债务,假如出现危机,那么地方政府也应该承担责任,这样一来,肯定让地方财政面临巨大的风险。

  2.3缺乏风险管理机制

  世界上其他国家对这样的债务问题进行控制所采取的方法就是量化,建设“线性指标体系”,形象地用“警戒信号灯”监控债务规模,同时找到很多应对的办法。如今,我国的债券有很多种、隐蔽性债务所占的比例更大,一般都是很多部门进行融资,在管理方面十分的松散,缺乏相应的监管体系,所以很难采用量化的方法进行控制,无法建立预警机制。假如说地方政府所承担的债务出现危机,那么地方政府肯定没有精力也没有能力来建设基础设施、在教育、科技等层面的投资就会减少,这让经济所处的环境日渐恶劣,百姓的生活也会变得十分的艰难,社会问题以及矛盾就是出现。并且假如地方债务风险爆发,很多政府的投资项目就会就此而终结,各种资金链条就会断裂,经济根本不可能增长,某些政府可能因为债务压力而导致破产。

  3地方政府债务问题形成的主要原因

  3.1经济发展因素

  中国的放政府承担的债务主要原因就是当地的经济发展十分不稳定,以及各个地区的政府相互竞争导致的。这种情况在中国一些地区十分多见。而部分经济相对比较落后的城市,不但第二、三产业规模比较小,而且产业结构单一,同时邮电通信、能源供应、交通运输、水利基本建设、工业基础设施等都不能符合经济增长的需求,科学技术、医疗卫生、文化教育等更是显得十分的落后。但是因为一些同级的地方政府互相之间有着很多的竞争,而且在资金方面都无法正常运转的前提下,仅仅只能靠着举债的方式来保持经济以及社会各个事业的发展。

  3.2经济体制因素

  财政投融资体制还不是很完善,致使地方政府所担负的债务不断加大。最近几年以来,中国尽管对投融资体制改革的步伐不断加快,不过就市场经济体制的需求来看,差距十分明显。比如说,权责不明、融资渠道混乱、投资主体风险意识差等等,特别是地方政府缺少债务融资途径,并且公债融资渠道根本不可行,地方政府只能是利用其他渠道进行融资,因此建立了很多投资公司,利用贷款与担保的方法来融资,不过这样一来风险就会增加,很容易就导致地方政府债务加大。

  3.3财政体制因素

  各级政府事权、财权划分的十分不清楚。政府之间有关经济的权利划分不明显已经权利错位这种现象十分普遍,这也成为了如今地方财政债务负担加大与地方政府偿债没有相应的意识的主要原因之一。此外转移支付不能很好地实施,让地方财政收支的矛盾变得更明显。

  3.4债务管理因素

  对债务的管理体制显得十分松散,而且还没有建立相关的控制体系。如今中国的各级地方政府仅仅是在各种转贷性的债务与外债有着透明、统一的管理,其余的方面还没有进行较好的管理,这让地方政府的债务问题变得十分的棘手。假如这种问题不能第一时间解决,那么当出现偿债高峰的时候,,在债务数额巨大的情况下,这直接就成为了地方政府债务危机的主要因素

  3.5行政管理因素

  政府的职能转变不合理,耽误了太多的市场职能。和中国市场经济发展的需求作比较,地方政府的职能转变显得时候的落后。第一,政府职能的越位现象十分普遍,对投融资体制改革不是很到位。第二,地方政府在公共品生产与服务的方面很落后,在地方公共基础设施建设、社会保障与公共福利方面负债累累。

  4化解地方政府债务的对策

  要想彻底解决这一系列因债务导致的问题,那么一定深入思考对地方政府债务形成的因素以及发展的原因。本论文针对这类问题,同时结合我国目前的实际状况以及国际经验,提出了相应的建议:

  4.1加快经济体制改革的步伐

  4.1.1必须要让经济体制改革的步伐加快,尽可能的让政府职能进行转变。从而达到经济分权的目的,加强经济体制改革,这些措施乃是预防和解决地方政府债务危机的重要方法。要想达到经济性分权,让公司能够成为独立的市场竞争主体,最为有利的方法就是对政府的只能进行转变,让市场能够更好的发展。
  4.1.2让经济快速发展,增加财政收入。让经济快速发展乃是加强可利用的财力,解决地方政府债务问题的直接办法。第一,对资源的建设必须要予以重视。如今,在我国市场经济与公共财政制度的要求下,必须让基础建设速度更快,努力的让投资有一个较好的环境,同时让个体以及私企经济快速发展。第二,必须要依法纳税,让政府的财政收入更加稳定,促进经济增长。第三,必须要充实财政收入,预防出现虚收空转的情况,同时必须要设立相应的管理体制,让财政收入直接可以体现出政府的调控能力。
  4.2.3让经济发展的方式进行转变。一定要快速的转变经济发展方式,重点解决实际运转当中存在的一些矛盾与问题,要大力开展建设对科学发展有力的体制,争取让经济稳中有升。要想让经济增长,那么必须要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变,并且要依靠第一、第二、第三产业协同带动转变,同时必须要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。所以说,只要能够积极的转变经济发展方式,那么我国的经济平稳的增长就会更具活力。

  4.2建立健全地方政府债务管理体制

  4.2.1明确界定政府间的事权划分,分清偿债责任。一定要让每一级政府的权利与职责有着明显的划分,一定要让决策责任以及筹资责任具有一致性,一定要遵从原则,进而解决如今存在的诸多问题。决策主体至少要在原则方面对所制定与实施的公共政策成本承担相应的责任。比较明显的是,如果能够对各级地方政府的职权和责任进行相应的划分,那么不但财权和事权变得更加统一,让各级地方政府承担相应的债务责任,更是能够避免出现“侵权”,加强了偿债意识并且为举债提供了更为有利的条件。
  4.2.2调整财政支出结构。很多理论与经验都普遍以为财政支出乃是呈刚性增长的,所以降低财政支出实不可取的办法,对其进行改革唯一的方法就是对指出结构进行相应的调整。依照公共财政的相关需求,减少非必要的财政会出,把资金充分的利用到该用的地方,比如说保证政府的,以及维持社会稳定,改善人们的生活环境等等方面。在减少不必要开支、减少对国企的亏损性补贴的同时,增加在农业、教育方面的投资,同时加快补充社会保障资金账户。
  4.2.3建立地方政府债务信息公开披露制度。地方政府债务信息的透明乃是债务管理工作的基本要点,能够预防债务风险的出现,这也是增进地方财政保持稳定的一种有利方法。想要预防以及解决地方财政风险,一定要建立比较严格的风险披露体制,同时要求信息披露不但要包含地方政府的直接债务,同时还必须要包含或有债务,不但要包含显性债务同时也必须要包含隐性债务。
  4.2.4实行严格规范的债务投资决策责任制。必须要杜绝领导随意决定的项目取舍的做法,要让项目投资具有一定的合理性,减少风险,各级的政府在使用以及管理贷款的时候,必须要依法建立审核制度,来对审核项目的可行性以及必要性进行规范。

  4.3完善地方政府偿债制度建设

  为了让地方政府债务具有合理性和规范性,减少债务风险,预防债务危机,在有信息不对称的前提下,必须要建设相关的制度来进行约束。
  4.3.1必须要增强改革转移支付体制,健全地方税制,完善相应的法律法规,来保障政府的财权和事权的平衡。让财权和事权更加顺利,落实财政收支责任,并且制定出相应的法律法规;提升一般性转移支付的规模与比重,加强地方政府财政的自主性,进而防止债务规模进一步加大,让地方政府不再依赖土地政策。
  4.3.2为了防止一些官员为了提升自己的职位建设“形象工程”,政府必须要制定出比较好的考核体制,并且要对投资的项目进行审核,看其是否能够对经济的发展有贡献,这样可以保障基础建设投资十分的合理,而且具有相应的必要性。

  4.4推进地方债务的发行

  针对目前地方财政的困境,解决此种困境的方法不但要对债务、融资平台企业进行规范,更是要有资金方面的保障。为了能够满足资金需求,不但要必须提升地方政府的财政收入,同时还要让融资的途径更为广泛,以便于让融资更具多元化,这才是重中之重。而发行地方债乃是很关键的渠道。第一,发行地方债是很有优势的,特别是在筹集资金方面,而且这种地方债乃是有超高的信用来帮助筹集资金;第二,对比融资平台来说,发行地方债来进行融资利用比较低的利率,这也让成本有所降低;第三,发行地方债可以在某些方面对财政行为进行规范;第四,依据我国的法律法规,本着公开透明的原则,发型地方债的方法能够让债务更加公开透明,让监管难度有所降低。总而言之,发行债券则是由更高的效率,更具公平性。
  并且,此种债务融资还可以增进市场的发展。在我国,《预算法》中对政府进行的约束,尽管此法当中不允许地方政府这么做,但是可以由中央政府来代替发地方债。想要彻底的清理地方债务,仅能在地方债务显性化、财务透明与预算改革的前提下才可以实施。发行地方债也要依照相关的制度,这样可以减少风险的出现。在实际操作时,也能够进行评估,将评估的结果作为进入市场的依据。并且,要建设相应的法律法规,让信息公开透明,同时要把地方债券的交易管理规定融入到法律体系当中。
  中国必须要加强实行地方债的自主发行,而并不是自行发行。要选比较发达的地区来发行地方政府债券,并且渐渐地增加这些省份的自主权,尤其是在发债的规模、债券年限、票面年利率规定方面。这样做也是有很多好处所在的,第一,能够让发债地区的融资途径更为丰富,让投资建设变得更为有利,促进市场的快速发展。其次,中央政府可以代发我国中部西部地区的地方债券,来对其在规划债务方面、优化债务结构方面予以大力帮助。

  4.5完善相关配套制度

  4.5.1合理确定地方政府的财权与事权。在如今分税制的前提下,有关税收的各项权利以及政策的制定各项权利都集中在中央政府,而地方政府在这方面的权利小之又小,相应的财权和事权很不平衡。而在美国,联邦政府和州政府、地方政府依照想干的法律来规范各级政府的财权、事权,让权利分配更加规范,让地方政府也是有比较好的收入来源的。州政府是有权利建立税法的,而对财政的手指权利则是由地方立法机构来赋予。而我国也要学习完善这种方法,让地方政府的财权和事权有较合理较为明确的划分,制定相关的法律法规,让法律来规范各级政府的权利和职责,这其中包含政府财政系统的正常运转,各级政府间事权和财权的划定,各级预算制定、审定和执行的法律化与制度化,而且要完善与健全税收体制,规范政府之间转移支付体制。进而让中央政府与地方政府各自有各自的权利,各自有各自的职责,互相之间不会干扰,提升政府的办事效率。
  4.5.2改革官员任命及政绩考核制度。中国如今的官员的考核也只是在国内生产总值、财政收入等方面来对其进行判定,很少有在经济增长的质量与成本方面进行考核,然而这种考核制度也是影响政府行为的重要因素,让地方政府没有较强的偿债意识。中国必须要淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标,一定要坚决杜绝“政绩工程”,对地方政府的职能进行有效的转变,同时在考核政府官员以及政府的业绩体制中,融入债务管理的考核,提升地方政府对于债务的意识,让其有更强的债务管理的能力。
  4.5.3硬化地方政府的预算约束。预算软约束则直接让地方政府的债务管理更加弱化,让下级政府普遍产生了对上级无偿援助的预期。个人以为,必须要尽可能快速的改善中国目前中央有关管理政策多变、对地方债务的事后救助和自上而下不合理的债务豁免等状况。重点就是每一级的政府必须要制定出对债务危机进行把控的体制,要认清责任划分、管理机构、处理程序。尽可能的降低债务豁免政策,减少地方对中央无偿救助的预期,用有偿援助、延期还款等方法来应对有一定几率出现的债务危机。此外,如今中国的市场还不是很健全、银行系统还不是很成熟,还不具备对风险的掌控能力,很容易增加地方政府对中央政府救助的预期。因此,中央政府一定要严格约束地方政府的借债行为,对其进行风险掌控,对其债务总额进行严格控制。
  4.5.4强化国有企业投融资的风险约束机制。如今中国国旗权利和风险机构还不是很平衡,地方政府事后对其保护或者予以补贴可能性的存在,让公司的管理人对风险更加的不重视,这也是严重影响了国企的经营效率与激励机制,同时致使公司的预算软约束,地方债务不断增加。如果想要让这些问题得以解决,那么必须要进一步明确国企的产权关系,杜绝地方政府的“父爱主义”,减少公司“政策性压力”,在健全法律的保障制度的情况下增强公司投资融资的风险约束体制,建立现代公司管理制度,让国企真正的成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的公司法人。减少财政风险利用“国有企业——国有商业银行——财政”的链条进行传导。

  总结

  我国一定要设立统一的政府债务管理制度,再此之上一定要增强对地方债务的管理能力,对其进行有力监管。并且一定要加快对预算体制的改革,争取早日实现地方政府负债的显性化,让财政和债务更加公开透明,进而解决地方政府债务风险过度积累而转向银行体系的压力。就中国地方政府债务如今的状况来看,一定要加快健全转移支付机制,规划并且清理债务,对融资平台存在的诸多问题进行整顿,让融资的渠道更加丰富,应利用好我国国民高储蓄率的优势,来让民间资本发挥出应有的作用。想要彻底解决我国地方政府债务问题,那么必须首先要建设监管体制,而且要对其进行健全,而且要慢慢的形成事后监管机制,只有这两个制度相互结合、相辅相成,才可以进一步的预防地方政府未来会出现的债务危机,让地方政府的债务呈现良好的发展趋势。
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