地方政府制度创新行为研究

  摘要:地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置,有利于制度体系的协调更新,有利于制度运作效益最大化。同时地方政府制度创新在实践中可能产生“地方主义”、“短期行为”等偏差。因此,必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体以及地方政府各种成员的相互关系加以调整,构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度环境,地方政府制度创新行为才能规范化发展。制度创新要求各级地方政府在国家宏观制度框架下,以本区域战略规则为指导,适时创立具体的、可操作的制度,并以此为资源推动经济社会发展。本文旨在把具有独立利益目标的地方政府引入分析框架,探讨地方政府制度创新的重要意义,检讨地方政府制度创新的实践偏差,以进一步规制地方政府创新行为。
  关键词:地方政府;制度创新;行为分析;存在问题

  1我国地方政府制度创新的行为分析

  1.1地方政府制度创新的必要性

  制度是协调或约束人们的正式的和非正式的一系列规则的组合。制度与经济发展之间有着明显的双向关系:一方面,制度能够影响经济发展的水平和进程;另一方面,经济发展经常会导致制度创新。制度创新是人们为了获得潜在的利益而对现有制度作出积极的变动、调整或替换的过程。地方政府作为制度创新的主体,为了获得潜在的制度收益,积极的进行制度创新,但是其制度创新行为受诸多因素的影响:地方政府在政府权力结构中的地位,国家的发展战略,地方政府自身的创新能力,地方辖区内的传统文化习俗等,这些因素都不同程度的影响着地方政府制度创新行为的效果。我国改革开放以来的实践证明了,地方政府的制度创新行为深刻影响了我国经济发展的轨迹和进程。地方政府的制度创新行为虽然受制度环境的影响,它们仍然拥有可资利用的策略手段,实现其制度创新行为。这些行为或是用来促进地方经济发展,在某些情形下也可能阻碍地方经济的发展。随着我国体制改革的不断深入,相对于改革初期制度环境发生了很大的变化,对地方政府制度创新行为产生深刻的影响,地方政府或是积极的把握制度环境的变化,进行适时的制度创新,或是消极的适应环境的变化,制度创新作为一种应急策略来进行。不同的制度创新行为会对地区发展形成不同的影响。地方政府的制度创新行为取向不仅仅取决于组织的正式结构,更主要地决定于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景,包括地方政府与其他各级政府和公共组织之间的关系;地方政府与企业组织和个人之间的关系。地方政府需要在制度创新的基础上切实转变政府职能。只有地方政府把自身放到与其相关的复杂关系网中,政府职能的转变才会有广阔的视野和多样性的选择,才能最终得到实现。

  1.2地方政府制度创新的具体内容

  马克思主义认为人的本质是“一切社会关系的总和”,而不是天生的或先验的,但同时又认为人们参加组织或社会活动,都是为了实现某种利益。共同利益和个体利益的关系是复杂的,个人对个体利益的追求并不必然带来共同利益的增加;情况相反,个人对个体利益的追求更多的情况是会损害共同利益的,而共同利益的损害最终也会损害人们的个体利益。为了避免人们在对个体利益的追求中损害组织和社会赖以生存和发展的共同利益,客观上需要一种东西来约束人们的行为,协调人们之间、人们与组织之间的利益关系,这种东西就是制度。我们承认制度是利益主体之间相互作用的结果,但是制度绝不是各利益主体平等参与制定、自由博弈的结果;我们承认制度利益的客观存在,但制度利益绝不等同于共同利益。因为社会上各利益主体由于掌握的资源不同,其实力也不一样,实力强大的利益主体往往会在制度的制定过程中起主导作用,这样产生的制度也必然更多的反映他们的利益要求,做出有利于他们的利益分配;而实力较弱的利益主体要么根本就不能参与制度的制定过程,要么是即使参与也不能发挥作用,只是一种点缀而已。因而从某种意义上说,制度利益就是强大利益主体的利益。但是,由于实力强大的利益主体又不能完全把其他利益主体排除在外,这样产生的制度也就或多或少的体现了一些其他利益主体的利益,这样制度利益就得以共同利益的面目出现,就会有更大的合法性,如果谁违背了制度利益,就会得到社会权威机构的惩罚,制度的约束作用才得以实现。在新制度经济学里,和制度相关的概念有制度环境、制度结构、制度安排等。
  对制度创新的理解,也离不开对利益关系的分析。从利益的观点看,制度创新是由利益的具体有限性与利益发展的局限性之间的矛盾推动的。在社会发展的特定阶段和水平上,就每个社会成员的特定需要和需要层次来说,利益是具体有限的,但是,就社会成员需要的总体发展来看,利益又具有无限发展的可能。社会经济的发展在满足人们一部分利益需求的同时,又诱发了人们更多的利益需求,新的利益需求产生了新的利益关系,有些利益关系能够得以有效协调,但更多的利益关系则会发展为利益矛盾和利益冲突。在这种情况下,原有的制度安排如果不作相应的调整就会因不适应利益关系的变化而显得僵化,这时,制度创新的时机就到来了。因此可以说,制度创新就是利益关系变化的反映,是对社会利益的重新界定和再分配。

  1.3地方政府制度创新的现实意义

  为了最大限度地获得净收益,必须尽可能选择那种交易成本低的制度安排方式。地方政府可以大大减轻制度创新的人力资源成本。同样,地方政府可以降低制度创新的信息成本。事实上,这个前提很难满足。中央政府的决策越是具体到每个具体项目,信息空间的变数就越大,信息不完全的可能性越大。中央政府要获得足够的信息,就要花费大量的人力、物力和财力,大大增加制度设计的成本,而地方政府的制度创新则可以弥补这方面的不足。另外,地方政府制度创新可以降低制度创新的实施成本。制度从潜在的安排转变为现实的安排,还要看实施上的预期成本的大小。中国各地的情况千差万别,如果一开始就由中央政府统一实施某项制度安排,不仅推行的难度大,而且将面临难以预期的实施成本。地方政府则可以根据本地的资源察赋和实际需要因地制宜,无疑能够大大降低新制度的实施成本。一项新制度安排将会带来什么样的政策产品,受到多种因素的制约,制度的设计者很难进行预先的准确估量,一般而言,在制度变革的酝酿阶段,经济因素处于中心的地位,在变革的实施阶段,政治因素则变得更为重要。制度安排的政治成本,如权力的扩散可能弱化中央政府的权威性,为控制代理人的偏差行为所要支付的费用,经济自由化所诱发的多元化政治力量对中央政府执政地位的潜在威胁,因利益关系的调整引发的社会不安定因素等等,都是中央政府所必须认真面对的。而新制度安排可能引致的这些后果,不是中央政府所能预先设定的,最终需要通过实践来加以检验。因此,在全面推行制度变革之前,降低风险的有效方法之一就是先在局部地区进行试验。如果经过试验证明新制度安排的实施成本是中央政府所能承担的,净收益大于成本,并且具有可行性和普遍性,就由中央政府通过国家强制力使其获得法律地位,以法律的形式进行推广;反之,则终止试验。所以,改革开放后,我国的许多新制度安排都由地方政府进行试验,待取得经验后才予以推广。

  2我国地方政府制度创新存在的问题

  2.1强调局部利益,阻碍市场化改革深入

  随着放权让利政策和分灶吃饭财政体制的推行,地方政府独立利益主体的地位得到了巩固。在这种体制下,地方政府不仅从正式机制中获得了比以前更大的资源配置权力,而且还通过各种非正式的创新,截留了中央下放给企业的权力。于是,扩大企业自主权的改革实际上成为扩大地方政府权力的改革。这使得地方政府逐渐具有了与中央政府不同的行为目标和行为模式,这表现在地方政府进行制度创新推动本地经济社会发展时,很少顾及全国整体利益,有时甚至是以损害其他地区利益和全国整体利益为代价的,其中突出的问题是导致地方保护主义,地方保护主义则始于地区间的不良竞争。具有相对独立利益的地方政府,像市场中的个人和其他经济组织一样,追求本地区利益最大化是各级地方政府的理性选择。当各地方政府的制度创新行为都受这种最大化地方利益动机驱动时,它们之间的竞争就不可避免。事实也证明了这一点,改革开放以来,为了维护和扩大地方利益,地方政府之间展开了激烈的竞争。一是争夺制度创新的进入权。中央政府有着至高的权威,主导着制度变迁的进程,对地方政府制度创新有着巨大的影响。在和地方政府的博弈中,由于信息不对称,中央政府往往处于不利地位,那些最善于讨价还价、或者和中央政府关系密切的地方往往能在这种博弈中胜出,获得在当地进行制度创新的试验权。因为中央政府对这种制度创新有一定的优惠政策,地方政府就能获得制度创新和中央优惠政策所带来的双重收益,在这种情况下,地方政府获得了极好的发展机会,在与其他地方的竞争中脱颖而出,也为以后的竞争争得了先机。改革开放以来,东南及沿海地区的飞速发展与获得中央的授权得以在当地进行制度创新是分不开的。二是争夺中央的财力支持。由于中央政府掌握着大量的经济资源,获得中央的支持,能够减少本地的支出,这相当于增加了本地的收入,而且通过中央支持的项目建设促进本地经济社会的发展。因此,向中央政府争夺项目和财力支持是地方政府竞争的又一途径。
  其实,地方政府间的直接竞争在现实中表现的更为激烈。一是产业竞争。地方政府明白,靠中央的支持终非长久之计,只有发展地方经济,增强自身实力才能在以后的竞争中立于不败之地。然而,在本地经济社会的发展中,地方政府最关心的是地方财政收入的增加。在制定本地发展战略时,倾向于发展那些税率高、尤其是地方税份额高的产业,像汽车、电子、烟酒等就成为各级地方政府热衷发展的产业。在宏观调控不力的情况下,这种产业竞争必然导致各地产业结构趋同。在我国,无论是各经济带还是各省、市、区之间,产业结构趋同的现象越来越明显,其结果是低水平重复建设严重,有限的资源得不到合理的配置。二是制度竞争。本地资源是有限的,为了弥补本地资源的不足,必须引进外部的资源尤其是资本的投入,而要吸引外部的资源,就必须有良好政策环境。于是,地方政府纷纷进行制度创新,修改、废除不利于招商引资的法律法规,出台各种优惠政策以吸引外资的进入。由于管制竞争法规的缺乏,地方政府之间的激烈竞争出现了许多不正常的现象。各地为了吸引更多的外资,乱开“优惠”口子,突破国家土地、税收法规及相关政策。土地价格越压越低,根本不计成本,有的地方干脆免收土地出让费。国家规定外资企业可享受基本税率1%5及“两免三减半”的优惠,但不少地方提出“两免六减半”、“五免五减半”甚至“十免十减半”的优惠政策。“鹏蚌相争,渔翁得利”,各地的优惠政策,在使外商获得了许多额外利益的同时,却损害了国家的利益。

  2.2地方政府制度缺乏持续性

  地方政府在进行制度创新、推动本地经济社会发展时,存在明显的短期行为,即强调短期利益,忽视长远利益。这种现象的产生是因为在当前的政绩考评体制下,官员升迁主要的依据是任期内的政绩,这样地方政府官员把追求任期内的地方利益、最大化当作奋斗目标,其制度创新的动机就是任期内的收益最大化。因此,地方政府倾向于那些投资少、见效快的产业,但这些产业往往技术含量低,资源浪费严重,还常常带来严重的环境污染。我国自然资源的整体状况属于短缺型,地理分布不平衡,人均占有率低,改革开放以来,国家提出了明确的自然资源开发与利用、使用的方针,并制定了相应的法律、法规。然而,有些地方政府,不从全国发展大局和长远目标考虑,不顾自然方面的国情,甚至也不顾本地的资源状况,追求即时的和短期的效应,实行不合理的甚至掠夺式的“开发”,致使乱砍滥伐森林、乱圈乱占土地、乱抢滥挖矿藏等现象屡禁不止。在生态环境保护上,一些地方政府既不从我国大局的经济发展考虑,也不从本地区大局的经济发展考虑,更不为子孙后代着想,只求眼前或近期利益,不懂得或忽视经济建设和环境保护、人口发展、资源开发密切关系的道理,以对环境的破坏为代价来换取经济的一时发展。地方政府制度创新中的短期行为损害了当地的长远利益,非常不利于当地的可持续发展。为什么这种现象屡禁不绝呢?首先,在当前的官员任期制下,任期内的利益最大化是地方政府的行为动机,只追求任期内的利益,而不考虑当地长远的发展。其次,当前的考核机制只注重官员任期内的考核,而对其以前的行为缺乏追究,这就使得地方官员更加肆无忌惮,不惜以牺牲当地的长远利益为代价来换取眼前一时的发展。第三,地方政府的短期行为往往能够得到当地社会的理解和支持。第四,中央政策的不连续性也鼓励了地方政府的短期行为。当地方政府预期到中央政府的政策会发生变化时,它们会在政策的有效期内加紧进行制度创新,获得中央政府政策许可范围内的最大利益。第五,对发展观的不当理解也是地方政府短期行为的重要原因。很多地方政府片面强调以生产力为中心,为发展而发展,把发展当作终极目标。发展不单纯是经济的增长和物质的充裕,也包括经济和社会的协调、人和自然的协调。由于对发展观的不当理解,一些地方为了当地经济的发展,就忽略了环境的保护、资源的节约。地方政府的短期行为在某种程度上还增加了当地社会的利益的话,那么,地方政府领导追求个人利益的行为往往是直接损害了当地社会的利益。然而,这种现象在全国仍然大行其道,其背后有着深刻的原因。现行政治体制的不够完善,可以被认为是导致官员出现反常行为的深层因素。因为目前干部考核、干部任命都是上面说了算,地方人大、党员、群众对当地政府官员的任免、考核缺乏有效地监督和制约,尽管也会经过一个选举的程序,但这种形式并不能改变问题的实质。权力的来源决定其责任的归宿。在一个出现公民监督缺口的国家政治生活中,为官者把决定自己利益的上级权力的意志和好恶作为自己主要的行为向导就不足为怪了,而广大民众由于与自己的前程无关而变得无足轻重,这就容易使地方政府领导眼睛往上,为了出政绩,往往不顾当地情况,仓促上项目,大搞政绩工程。

  3规范我国地方政府制度创新行为的路径分析

  3.1促进制度制定的民主化,提高地方政府制度创新的有效性

  首先,应鼓励地方人民积极参与制度创新过程,使人民的需求和期望得到充分真实的表达,从而达到畅通信息渠道,及时了解民意的意图。通过健全经常性的机制,使不同利益和力量得到制度性的表白途径,并达成某种程度上的共识,以增强地方政府制度创新的民主性。
  其次,地方人大作为人民的委托组织,是反映不同利益要求的组织沟通渠道,应直接介入地方政府的制度创新过程,在个人利益、群体利益和公共利益之间架起一座沟通的桥梁,在政府决策层面上达到各种利益的高度整合,从而使各项制度创新得以获取理解和支持。
  作为一种制度化的设计,听证是现代行政程序的核心制度,是行政相对人参与行政程序的重要形式,被认为是正当程序的最低限度要求。目前许多省市己经建立起了公开听证制度,实行政务公开。这项制度的施行,加大了政府工作的透明度,便于人民及时了解地方国家权力机关的工作情况和地方政治经济社会生活中的重大决策,能有效遏制地方政府违规行为的发生

  3.2合理调整中央与地方之间的关系,增强地方政府制度创新的动力

  由于中国的制度变迁是中央政府主导下的供给型制度变迁,中央政府是制度变迁的发起者和整体推进者,必须强调其在全局性公共事务方面的制度化权威。因此,我们强调规范中央与地方之间的制度创新行为,必须保证这种规范既要有利于建立相应的中央调控机制,又要有利于调动地方制度创新的积极性。在我们目前的市场经济体制下,市场就是最好的规范准则,我们应该以市场作为规制中央与地方之间制度创新行为的坐标,无论是中央的制度创新还是地方的制度创新,都不应该超越政府与市场的界限要以市场为原则准确地划分中央与地方的制度创新空间,这种划分既要有利于全国统一市场的运转有序,又要有利于地方市场的繁荣。

  3.3规范地方政府制度供给,减少地方政府制度的盲目性

  地方政府在制度创新中之所以会出现种种的“异化”行为,而且愈演愈烈,就在于缺乏行之有效的监督,或者说监督体系不完善。因此,中央政府必须采取措施,建立多层次、多渠道、网络式的监督机构,发挥监督的整体效应,以加强对地方政府行为的有效监督。
  社会上存在着众多的权力运行主体,当国家的权力结构能最充分地调动各权力主体的积极性,形成推动社会生产力发展的最大合力时,就达到了权力配置的最佳状态。为此,应采取切实可行的多种措施,从多方面加强对地方政府的行政约束应加强对地方人事权的控制在中央对地方的绩效评估中,应改变过去过于强调经济发展指标的做法,引导地方政府放弃片面追求经济速度的发展思路建议在国务院设立地方政府事务部,负责协调中央政府与地方政府以及各地方政府之间的关系,对地方政府制定的各项政策、计划及行政行为进行备案监督,使最终形成的各种创新方案既能保持全国的统一性,又能照顾地方的多样性。要通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制度,形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制,从而达到调控地方制度目标的目的要进一步完善分税制度,规范中央政府与地方政府的分配关系,逐步建立规范的中央财政对地方财政的转移支付制度。在这里,我们可以借鉴西方各国中央政府建立的对地方政府的“财政制约和推动机制”。它以中央政府控制大部分财政收入为基础中央财政收入总额约占国民总收入的以上,中央政府通过将收入的一部分以财政补助的形式拨给地方,达到引导地方政府实施中央制度安排和宏观协调社会发展的目的。在亚洲的日本和韩国,财权主要集中于中央,然后中央政府通过拨款和补助等转移支付手段,达到调整地区间差异、促进区域经济均衡发展的目的。在日本,中央政府为贯彻自己的政策意图特设了国库支出金,采取直接拨款的方式,将一部分资金拨给地方使用,这部分资金在地方财政收入中的比重高达。因此,通过转移支付,增强地方政府的制度变革能力,是一个确实可行的方法。

  结束语

  面临诸多复杂的社会环境变化,人们越来越认识到风险的破坏作用,尤其是政治风险。在我国建立和完善社会主义市场经济、促进社会发展的过程中,政府有着不可替代的作用。地方政府制度创新过程难免会触动某些利益主体的利益,引发抵触或对抗,当这种抵触和对抗发展到一定程度会影响政治稳定,引发政治风险,因此需要对地方制度创新中的政治风险进行分析。地方政府制度创新中,加强与当地民众的沟通合作,真正从当地群众的根本利益出发,实现好、维护好、发展好当地民众的根本利益。地方政府要充分考虑当地的经济状况、民众的损失程度情况,按照适度、“造血”、公平与效率兼顾的原则循序渐进的建立。综合利用相关评估技术,评估方法,针对地方政府制度创新的过程展开评估。创新具有很大的风险,创新往往需要付出代价,另一方面,成功的创新又能为社会带来极大的效益,地方政府制度创新中政治风险的规避可以保障地方政府制度创新的顺利进行,但与此密切相关的地方政府制度创新中成本收益的分析及地方制度创新的路径中存在的其他风险是有待于进一步研究的主要问题。地方政府在制度创新中既面临挑战,又面临机遇,关于对地方政府制度创新中政治风险的研究,促使人们提高风险意识,并采取有效的措施防范、规避政治风险,减少政治风险带来的损失,推进地方政府制度创新健康顺利发展。
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