西部开发生态环境的保护及对策

摘要: 环境问题是21世纪全球经济和社会可持续发展的主要障碍。处理好生态保护和经济发展的关系是实现可持续发展的关键。保护生态环境是为了更好地发展。生态保护必须加强国际间的合作,将国际与国内的环境保护统一起来,才能实现人类共同的目标。我国加入世

  摘要:环境问题是21世纪全球经济和社会可持续发展的主要障碍。处理好生态保护和经济发展的关系是实现可持续发展的关键。保护生态环境是为了更好地发展。生态保护必须加强国际间的合作,将国际与国内的环境保护统一起来,才能实现人类共同的目标。我国加入世界贸易组织后,只有在国际环境法框架内、科学预见环境法发展趋势、借鉴世界各国环保的有益经验、积极实施我国生态保护工作,因地制宜地发展生态农牧业,采取综合性的举措,才能加快我国生态保护与国际接轨的步伐。本文从我国实施西部大开发战略入手,为实现可持续发展必须解决的生态保护和经济发展的关系问题提供了宏观的背景,对我国尤其是西部地区(包括内蒙古自治区)的生态环境现状及成因进行分析,辨证分析经济发展与生态环境保护的关系,探讨生态保护如何在国际环境法框架内解决,实现我国生态保护立法原则和执法效果。通过深入分析世界贸易组织对我国经济发展、生态保护产生的影响,提出加快我国生态保护工作与国际接轨的对策。
西部开发生态环境的保护及对策

  一、西部大开发与生态环境保护

  “西部”是一个特殊经济概念,相对于经济意义上的东、中部而言,地理概念上包括蒙、陕、宁、甘、新、青、川、藏、滇、贵、桂、渝12个省区市,土地面积约685万平方公里,占国土面积的71.4%,人口3.67亿,约占全国总人口的28.6%。西部大开发是世纪之交我国面对经济全球化的挑战和国内发展新态势提出的。《xxxx关于进一步推进西部大开发的若干意见》指出:“生态建设和环境保护是西部大开发的重要任务和切入点。加强西部地区生态建设和环境保护,关系农民当前生计和长远利益,关系全国能否实现可持续发展。要以统筹实现生态改善、农民增收和地区经济发展为目标,认真搞好退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理和己垦草原退耕还草等生态建设工程。”我国的环境状况对世界环境的未来具有重大影响,而西部地区又是我国生态环境问题的焦点所在。

  (一)生态环境是人类生产物质财富的最基本条件

  人类创造财富离不开自然环境,物质生产以自然条件为基础,持续发展也是建立在生态环境对人类生存与发展支撑能力的基础之上。物质生产实际上就是自然资源附加人类劳动,这是一个简单的公式。恩格斯在批评“劳动是一切财富的源泉”的观点时讲:“其实劳动和人及自然界一起才是一切财富的源泉。自然界为人类提供材料,劳动把材料变成财富。”离开了自然环境,人类的发展就会成为无源之水、无本之木。

  (二)西部生态环境事关整个民族的生存质量和发展空间

  “生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括:充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。”西部地区处于我国的江河源区及其上游地区、西北季风的发源地,对其他地区的生态环境有着跨区域影响,是维持我国整体生态环境稳定的重要地区。长江、黄河、珠江地区涉及20多个省区,生态环境的生态屏障的作用十分明显,其状况好坏直接关系到中华民族的生存与发展,其上游生态环境一旦受到破坏,就很难治理甚至不可逆转,将会使当地甚至中下游地区无法持续发展。但是长期以来急功近利的大开发,已经造成生态环境大破坏。

  (三)生态环境建设是西部人民生存和发展的关键问题

  XXX十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括:“可持续发展能力不,断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推,动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”但恶化的生,态环境给西部地区的经济和社会带来了极大危害。西部地区植被覆盖率低,水土流失严重,目前全国水土流失面积的80%和荒,漠化土地面积的95%发生在西部,还分别以每年1万平方公里和2460平方公里的,速度继续扩展,每年新增的荒漠化土地也大多分布在西部地区,大面积的草场严,重退化,单位面积产草量下降,建国以来,西部地区草原亩均干草生产量已下降,40%,由于荒漠化造成牧草载畜量下降,西部草原区的牲畜头数增加2倍,优良草,原又遭到大量开垦破坏,加上草原建设跟不上去,造成草原的退化、碱化、沙化,面积日益扩大,由于不适当的开垦和超载滥牧,生态环境破坏、自然灾害频繁,,西部地区平均每年受灾面积达600多万公顷,约占西部耕地总面积的1/5。近10,年中,西部地区平均每年受灾面积达0.077亿公顷,其中旱灾占80%,经常威胁,西部的农业生产和牧业生产,不断动摇和摧毁贫困地区人民生存与发展的基础。本来十分脆弱的生态系统一旦遭到破坏,即使付出极大的代价在很长时期内也都,难以恢复。

  二、西部大开发可持续发展战略

  可持续发展最早由环境问题引起。由于全球环境的恶化,人类赖以生存和发,展的环境与资源遭到越来越严重的破坏,使人类为此付出了沉重的代价。西部开发面临生态环境压力和可持续发展压力。环境保护是可持续发展的基础。生态环境建设和保护是关系西部地区人民生存与发展的根本大计,没有西部,地区的可持续发展就没有全国的可持续发展。西部开发会加大生态环境压力,既有来自内部的压力,也有来自外部的压力。外部的压力是东部的污染“西迁”问题。随着国内统一大市场的形成,东部地区要素成本上升,竞争加剧,高物耗、高能耗、劳动密集型企业的市场压力会越来越大,东部地区的资源密集型产业、,劳动密集型、能耗密集型和污染密集型产业会逐步向中西部地区转移,必然对西,部地区的资源环境造成更大压力。西部大开发是一个长,期的重大战略,将贯穿于中国推进现代化建设的全过程,“中央继续推进西部大,开发的战略不会动摇,国家对西部大开发的支持力度不会减弱,西部地区经济社,会发展步伐不会放慢。

  (一)环境问题的产生

  环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”〔]l既包括生活环境,也包括生态环境。环境问题自古就有,是随着社会生产力的发展而产生、发展的。不同的历史时期环境问题各不相同,依据历史时期的不同可分为两类,传统意义上的环境问题主要指工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用导致的环境破坏和资源浪费,即由于过分开垦荒地,滥伐林木、过度放牧,掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物资源日益减少,旱涝灾害频繁等等。例如,“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民,为了得到耕地,把森林通通给破坏了,但是他们梦想不到是,今天也竟因此成为荒芜不毛之地。因为他们使这些地方失去了森林,也失去了积聚和贮存水分的中心。”现代意义上的环境问题指在工业革命后,随着工农业快速发展和城市化,除了自然资源以传统方式破坏加剧外,还引起了“三废”(废气、废水、废渣)污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题,污染的广度、深度大大超过了从前的“环境公害”指“由于人类活动作用于人们周围的环境所引起的环境质量变化,以及这种变化反过来对人类的生产、生活和健康所产生的有害影响的现象”。

  (二)西部环境问题的产生

  西部地区由于数百年来无数次的战乱、灾害,以及建国以来大规模的垦殖与开发,支撑资源开发的生态环境已经非常脆弱,制约资源利用的自然灾害频繁发生,生存环境非常恶劣,近几年来,环境问题日益突出,己是关系全局发展的重大现实问题。目前,西部地区生态环境的总体状况可以概括为:生态普遍脆弱,生态保护能力低下,局部有改善,总体在恶化,面临着一系列严重的生态破坏及退化问题;城市环境问题突出,污染治理水平较差;整体可持续发展能力低下,对全国整体生态环境和人类生存环境构成威胁,不仅阻碍西部经济的进一步发展,而且己经成为未来民族生存环境的重大隐患。

  (三)西部生态环境现状

  西部正处在快速发展阶段,生态环境保护的速度跟不上破坏的步伐,生态环境状况仍然面临严峻形势,状况堪忧。主要表现在:
  1、我国生态环境总体先天不足
  我国土地总量世界第三,但人均占有土地面积不到0.8平方公里,是世界平均水平的1/3。山地、高原、丘陵面积占国土面积的69.27%,1/3的国土面积干旱或荒漠化,所构成的复杂地形地质条件,在重力梯度、水力梯度的外营力作用下容易造成水土流失,再加上地质新构造运动较活跃,山崩、滑坡、泥石流危害严重。同时,还有分布广泛、类型多样、演变迅速的生态环境脆弱带,如沙漠、戈壁、冰川、永久冻土及石山、裸地等面积就占国土面积的2%8,此外还有沼泽、滩涂、荒漠、荒山等利用难度大的土地。特殊的地理位置使我国季风气候显著,雨热同季,夏季炎热多雨,冬季寒冷干燥。我国降水量地区和年际变化大,导致旱涝灾害频繁,严重影响工农业生产。我国暴雨强度大、分布广,易造成洪涝、水土流失乃至泥石流、山崩、塌方、滑坡。在独特的地质地貌基底上,全国森林覆盖仅仅15.%2,一旦植被破坏,水热优势则立即会转化为强烈的破坏力量。这样的地理条件决定了我国生态环境先天脆弱。同时,经济发展过程中,政策失误也直接或间接地对环境造成一定的压力。
  2、水土流失严重
  水土流失在西部地区主要表现为西北地区的风蚀和西南地区的水蚀以及青藏高原的冻融侵蚀。水力侵蚀以黄土高原和长江中上游地区为最。黄土高原水土流失面积45万平方公里,约占总面积的70%,黄河流域年土壤侵蚀总量达24亿吨,其中上游水土流失面积达45.4万平方公里,占该区土地总面积的70.%9,约占全流域面积的60%,每年黄河流域的16亿吨泥沙有8%0都来自该区,是黄河泥沙的主要来源地。长江中上游地区水土流失面积为56万平方公里,占总面积的35%,其中上游水土流失面积35.2万平方公里,年土壤侵蚀量达15.6亿吨。不但使当地土层日趋贫痔,不少地区因土地“石化”丧失基本生存条件,而且造成江河湖泊泥沙淤积,加剧长江下游洪涝灾害的发生。
  3、土地荒漠化加剧
  全国荒漠化土地总面积262.2万平方公里,占国土总面积27.%2,超过全国现有耕地面积的总和,有近4亿人口受到荒漠化的威胁,全国每年因荒漠化造成的直接经济损失高达540亿元。北方的强沙尘暴发生频率,20世纪50年代仅为5次,60年代为8次,70年代为13次,80年代为14次,90年代增加到23次。荒漠化土地主要分布在华北、西北地区,涉及18个省(区、市)470个县(旗、市),形成万里风沙线,其中西北及内蒙古六省区是我国沙化最严重的地区,总面积达188万平方公里,占全国沙化面积的71.7%。荒漠化面积前3位的分别是新疆(104.4万平方公里)、内蒙古(65.9万平方公里)、西藏(43.6万平方公里)。我国荒漠化不但影响范围大,类型多,而且程度严重。据综合评价,我国轻度荒漠化为%.1万平方公里,中度64.1万平方公里,重度103.0万平方公里,分别占荒漠化总面积的36.3%、24.4%和39.3%,重度荒漠化治理虽然取得一定成就,但荒漠化的发生、发展并未得到有效控制,总体面积仍在扩大,荒漠化扩展速度由50年代的每年1560平方公里,增至70年代的2100平方公里和90年代的2460平方公里,相当于每年损失一个中等县的土地面积。
  4、森林覆盖率低,分布不均且破坏严重
  国家林业局2005年1月18日宣布,目前全国森林面积1.75亿公顷,森林覆盖率为18.2%1,人工林面积居世界首位。我国森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%,居世界第130位;东部地区森林覆盖率为34.27%,中部地区为27.1%2,西部地区只有12.54%,而占国土面积32.19%的西北5省区森林覆盖率只有5.8%6。华东、华中、华南地区的森林面积只占全国森林面积17.9%6,华北和西北地区森林则更少。广大的西部干旱、半干旱地区大片森林退化,覆盖率不到1%。人均森林面积0.132公顷,不到世界平均水平的1/4。人均森林蓄积9.421立方米,不到世界平均水平的1/6,居世界第122位。森林覆盖率不足10%的有8个省区市,国土面积高达全国的4%4,其中不足%5的有6个省区,国土面积占全国的31%。这些地方大多严重干早缺水,造林绿化难度很大。
  5、草地退化、沙化和碱化(简称“三化”)面积逐年增加,形势堪忧
  我国是世界第二草原大国,拥有近4亿公顷的天然草原,其中84.%4的草地分布在西部,占国土总面积的41.%7,人均占有草地0.33公顷,为世界人均面积的一半。作为我国陆地生态安全的重要屏障,草原在调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙等方面发挥着重要作用。时至今日,全国9%0的可利用天然草原有不同程度的退化,其中“三化”草原面积已达到1.35亿公顷,约占草地总面积的1/3,并且每年以200万公顷的速度增加。20世纪90年代末与90年代初比较,北方天然草原产草量下降了30一5k00,载畜能力大大降低。而草原实际载畜量偏高,北方草原超载更为严重,普遍超载30一5%0。我国草原呈快速消失之势,由此引发的生态灾难已引起人们愈来愈多的关注。西北地区草原退化率(除新疆)大大高于全国平均水平,宁夏草原退化率高达97.37%,陕西为58.55%,甘肃为45.17%,西藏为30.36%。过度垦殖和放牧、不合理的水资源利用和乱砍滥伐是造成森林植被破坏的主要原因。当一片片的草原被垦为耕地时,当退化、沙化、盐碱化草原面积迅猛扩张时,草原的生态屏障作用大为削弱,甚至沦为沙尘源头,草原大国的地位也随之大打折扣。不单从畜牧生产的角度,人们开始从生态安全角度思考如何保护草原。
  7、水资源紧缺,污染严重
  从总体上看,西部除了四川盆地等少数地区外,大部分地区严重缺水,但缺水类型在西北和西南各有不同。西北地区干旱少雨,年降雨量大都在400毫米以下,有的仅为100毫米,而多年平均年蒸发量高达1200毫米以上,且降水量与径流量的年际变化很大,水资源供需矛盾突出。加之人类活动对水资源的不合理开发利用,造成许多湖泊萎缩干涸,河流干涸断流,以及冰川后退等问题。西北地区在中等干旱年,缺水率为8.7%,其中陕西关中地区、新疆绿洲地区和甘肃河西走廊和石羊河流域缺水程度较高。西南地区尽管年降雨量可达1000毫米以上,水资源丰富,但由于下垫面主要是山地丘陵,岩溶广布,土壤涵蓄水分能力低,降水多蓄水少,加之山高水深的地形特征,修建水利设施难度大,使丰富的径流资源难以利用。
  8、城市污染仍然严重
  西部地区工业是以能源和原材料工业为主,大都耗水耗能,污染密集,主要污染物排放总量大,造成严重的大气污染、水体污染和固体废弃物污染,远远超过环境自净能力,形成了“资源高消耗、污染高排放”的经济结构,加之生产技术和工艺水平落后,污染治理水平低下,大部分工业都集中在少数中心城市,污染排放十分集中,城市环境污染仍然严重,单位工业附加值产出的各类污染强度都大大高于全国平均数,省会城市空气污染指数大幅度超标。乌鲁木齐、兰州和重庆都在全球空气污染最严重的十个城市之列。

  三、造成西部环境问题的原因

  西部地区的生态极为脆弱,自我平衡能力差,生态功能持续下降,一旦破坏将面临不可恢复的难题。究其原因,主要有:

  (一)区域经济滞后,社会发展水平低

  西部大部分地区社会经济发展落后,迫于生计,对资源开发利用规模、方式和污染物排放造成环境的极大破坏,以牺牲生态环境为代价换取一时经济发展的短视行为大量存在。由于人们过分关注经济增长的数字,却往往忽略了环境成本,使脆弱的生态状况和有限的环境容量遭受破坏,自然灾害更加频发,危及人们生存基础,反过来大大制约了西部人民脱贫致富。

  (二)发展模式陈旧,农耕地面积过大

  我国农业生产偏离比较优势发展的结果就是大面积的毁林开荒、陡坡种植,农耕地面积过大,且广种薄收。不但农业生产陷入“愈穷愈垦,愈垦愈穷”的恶性循环,而且造成森林植被破坏、水土流失加剧等一系列生态问题。例如在黄土高原,每年流入黄河的泥沙有40一60%来源于坡耕地。试验表明,坡耕地侵蚀产沙量为天然荒坡的5倍,草地的.50倍,灌木林地的66倍,乔木林地的100倍。

  (三)经济建设违背生态环境规律,生态建设科技支撑能力薄弱

  违背自然规律的发展,必然逐渐丧失可持续发展的生态环境基础,使一时的经济发展得不偿失。西部地区生态环境恶化正是不遵循自然规律发展经济的结果。西部地区过去的生态环境建设因为缺乏有效的科技支撑,生态投资效益较差,生态恢复和建设不能达到预期效果。没有解决好科学植树种草及其管护问题,使得造林不成林,种草不见草,人工植被结构单一,水土保持效益低下是关键原因。

  (四)管理体制不顺,措施不配套

  生态环境保护和建设是一项系统工程,需要采取工程的和非工程的多项措施,涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门,需要根据具体区情和生态问题特点,采取综合配套措施。但是管理体制不顺、政出多门、各项治理措施相互脱节现象还普遍存在。生态建设规划往往缺乏科学依据,生态建设的生物措施和工程措施不能很好结合,有限的资金被分散使用,大大降低了生态建设的综合效益。

  (五)公众环保意识普遍较差

  “所谓环保意识,是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上,根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性,它最终体现在有利于环境保护的行为上。”目前我国多数人对于环境问题的客观状况缺乏清醒的认识。

  四、西部开发造成生态环境影响的对策

  (一)我国环境法的发展

  建国后环境法的发展可分为三个阶段:一是“建国初期的环境法”,从1949年至60年代末。尊重生态保护的客观规律,坚持污染防治与生态环境并重,生态建设与保护并举,城镇污染治理与农村环境综合整治并重,统筹兼顾综合决策的方针,加强市场主体与市场秩序立法,放宽投资限制,促进投资主体多元化,依法鼓励和保护西部多种所有制经济成分的发展。确立区域之间互利互惠合作机制,努力形成相互支持、相互促进、协调发展的良好格局,保障我国环保从“未端控制”转向“首端控制”。

  (二)改进执法与司法

  加大环境执法力度,彻底改变有法不依、执法不严和违法不究的情况,克服行政主导的环境保护的局限性,如行政主导主要适用污染防治,而对自然资源和生态环境保护、建设则作用有限,行政主导具有的隶属关系容易出现部门、条块分害,不能形成有机联系的整体造成体制上的混乱,行政主导方式降低了环境司法的地位和功能,降低了环境执法的功能,使司法的作用微乎其微。

  (三)加大法律监督力度

  没有法律监督,法律的价值就会难于实现,法律监督力度不够,法律的实施就会大打折扣。如果缺乏环境保护法律监督,就会导致行xxx力集中,行政部门自由裁量权增大,法治规范作用发挥受限。禁止以言代法,以权代法,以罚代刑等读职行为,鼓励和保护对环境保护有显著成效的企事业单位和个人,做到赏罚分明。

  (四)建立环境保护的公众参与机制

  1.环境保护的公众参与
  公众,是指政府为之服务的主体群众,公众参与,是指群众参与政府公共政策的权利,公众的意愿是每一个具体人群或个人意愿的集合,公众的利益同样也是每一个具体人群或个人利益的集合。因此公众参与程度是民主法制与政治文明成熟程度的重要标志。
  2.公众参与的途径
  可持续发展是我国不得不选择的惟一发展模式。实现xxxx同志提出的“让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物,在良好的环境中生产生活”,实现整个社会“走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”,必须出台切实可行的政策法规,动员全社会各界人士扩大环保的公众参与,否则,可持续发展的理念将会被淡化成自号。

  (五)采取综合措施,全面加强生态环境保护

  1.积极贯彻“退耕还林(还草)”的方针
  1998年xxxx、xxxx提出的“退耕还林(还草)”方针不是权宜之计,而是处理人与自然关系政策的重大调整,是具有战略意义的重大举措。国家西部开发办有关人士指出,西部开发战略实施以来,退耕还林工程累计完成退耕地造林和荒山荒地造林2.88亿亩,退牧还草工程已经安排治理严重退化草原1.9亿亩,只要真正退耕、禁牧,草就会自然长起来。对古沙漠、古沙地和戈壁,主要是保护而不是种草种树。在沙漠与绿洲的过渡带上,则要具体分析,宜草则草,宜林则林,宜灌则灌,宜乔则乔。宜草的地方多数靠自然长草,宜林之地则坚持以灌木为主。而这一切的核心问题在于一个“退,,字,关键又在人退。大量实践证明,只要人退出来,真正实行退耕、禁牧,就能收到草长、树兴、沙稳、尘定的功效。
  2.充分发挥政府在推进可持续发展中的主导作用
  环保工作是政府的一项重要工作和主要职能,有为的政府必须是重视环保的政府。环境领导能力是政府领导必备的素质,做好环境工作是现代党政领导先进性的重要表现。通过加大法制的力度,严格企业污染物排放标准,运用宏观调控手段和微观价格机制手段促进产业结构向有利于减少污染、合理利用开发资源、有利于生态环境“休养生息”的产业方向调整。
  3.解决环境问题须从经济发展入手
  没有必要的经济增长、缺乏改善环境的条件和资金的支持,保护环境难以奏效。环境问题只有在发展经济的同时才能得到妥善解决。我们所倡导的西部开发战略不只是经济的开发,更是涉及很多方面的系统工程,既要推进经济建设,又要实现经济、资源、人口、文化、环境相协调的可持续发展。的环境问题。
  4.树立科学发展观,发展循环经济
  循环经济是相对过去新型经济发展的一种理念,在我国已经提高到落实科学发展观和全面建设小康社会的战略高度。作为落实科学发展观、转变经济增长方式、提升地方发展档次、实现现代化的大局中实实在在地指导社会经济发展和环境保护的重要原则和战略,目前正处于由理念倡导向试验示范及至全面推进的重要转折时期。

  结语

  本文既回顾历史,又结合现实,既立足国内,从理论和实践上进行全面分析,为我国在完善环境法制基础上进行全方位的环境建设和保护提供参考,尤其突出西部大开发背景下生态环境保护的迫切性和重要性,以时不我待的责任感探析对策,对我国制定环境保护政策、法律、提高公众环保意识具有重要参考价值。为西部大开发战略下的环境保护提供借鉴,达到以小见大的效果,把我国环境法的完善置于国际环境法和国际规则的框架下,分析其发展趋势,以发挥法律在促进可持续发展、落实科学发展观方面的积极作用,面对国际贸易的环境壁垒,利用西部后发优势,大力倡导发展特色经济提出加强我国环境建设和保护的主要措施,突出强调发展循环经济和加强环境保护的公众参与对建设和谐社会的积极作用。
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  [5]李晓静.生态文明视域下西部地区环境立法研究[J].沈阳大学学报.2010(05)
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