密尔代议制政府理论研究

  摘要:约翰•密尔是十九世纪英国杰出的政治思想家,他深受英国社会变革及各种社会思潮的影响,形成了系统的代议制政府理论。密尔站在现实主义的立场上得出理想的政府形式是代议制政府的结论,并指出政府形式在一定条件下是个选择问题。在选举方面,为避免多数滥用政治权力,密尔主张扩大选举权并给予妇女以投票权,同时又极具精英主义色彩地提出“复数投票原则”。在代议制政府的组织形式方面,密尔划分了议会和政府的权限,指出议会的职权应限于监督和控制政府,行政部门处理行政事务应设立相应的委员会,密尔还主张给予地方政府充分的自治权,合理划分中央政府与地方政府的职责,在人员设置上主张任用具有专业技能和知识的文官。密尔的代议制政府理论不可避免地具有一定的局限性,但仍对当代研究议会制政府具有重要指导意义。
  关键词:密尔;代议制政府理论;研究

  第1章绪论

  1.1选题的目的与意义

  密尔(1806--1873)作为19世纪英国具有重要影响力的政治思想家,他的理论和著作颇丰,尤其是其代表作《代议制政府》,不仅在当时对英国及欧美各国的政治制度产生重大影响,更为代议制民主的发展提供了理论基础和依据。代议制作为现代国家普遍采取的一种政权组织形式,通过公民选举代表组成代议机关行使国家权力,具有无可比拟的优越性,而密尔在时代和各种政治思想的影响下形成的代议制政府理论为代议制民主的发展提供了有力的辩护,他站在功利主义的立场上得出理想上最好的政府形式是代议制政府;为代议制政府的组成和运作,包括代议制下的行政、代议制下的议会及代议制的选举与投票等进行了较为细致的制度设计;关注社会底层人民的民主权利并为避免多数统治走向专断特权贡献了其政治智慧。随着时代的发展和社会的进步,代议制民主不断遭到新的挑战,对密尔代议制政府理论进行进一步的研究变得更为重要。

  1.2国内外研究现状

  1.2.1国内研究现状
  国内学者大多以密尔的《代议制政府》为研究思路,对其代议制政府理论各组成部分进行深入分析,同时注重将其理论与其他学者的理论进行对比分析,从中找出其代议制理论的合理性并对其理论局限性加以反思,力图将其合理性与我国现实社会政治生活联系起来,为我国政治改革和发展提供有益借鉴。周敏凯对密尔所述政府的产生和衡量、政府形式的一般原则、理想的政体和政府形式、民主政体的权力配置和主要危险等方面进行了理论分析,他认为,密尔思想带有的强烈的资产阶级民主色彩具有极大的先进性;同时,他也对密尔所谓“复数投票权”、“多数人的暴虐”等相关论述提出了质疑,认为这是与功利主义原则所认同的“最大多数人的最大幸福”相矛盾的。李佩芬认为,密尔对政府理论和有关代议制问题的具体论述是具有一定的进步意义,但是他的《代议制政府》的思想核心是一种杰出人物统治论,他把精英抬到极高的地位,企图依靠精英的统治来弥补现行代议制度的不足,但是过于信任和依赖精英到头来只能流于一种空想。宁子昂和龙翼飞对密尔代议制政府理论的研究主要关注于代议制政府的性质及设立的原则,他们对其关于政府权力关系的论述大加赞扬,认为对民主国家的制度设计提供了思路。张福建认为密尔的代表观特别强调了民众在政治参与中的主体地位,注重公民参与,这种公民精神源于古希腊民主思想对密尔的深刻影响,在密尔看来,人民积极主动的参与政治不仅对于保障个人权利具有重要作用,而且也是实现国家和社会的繁荣昌盛的基础;此外,他的代表理论深受伯克“实质”代表理论的影响,认为代表不应当仅仅作为人民的传声筒,而应当依靠自己优于常人的智慧和道德水平来更多的实现人民的利益,关于选举也不需要进行地过多、过频繁。周建明列举了卢梭的“人民主权”、生而平等思想与密尔的民主思想进行了对比,认为卢梭理论的民主化程度要远高于密尔的代议制,但是密尔的理论更具有实践性。辛向阳认为密尔的代议制民主制度是一种折衷的民主,尽管有很强的妥协色彩,也在实质上表达资产阶级的意志,但是仍然具有很大的进步性。
  1.2.2国外研究现状
  国外学者更多关注于密尔代议制民主理论的政治影响和价值,或者批判该理论的理想性和折衷思想,或者肯定其进步意义。布林顿认为密尔的代议制民主理论是在以自由主义和功利主义为基础发展起来的,这样的政府组织形式虽然完美,但是却带有脱离现实社会的空想性。娜迪亚•乌尔比纳蒂认为,在代表方面,密尔的代议制政府理论实现了代表与民众之间的和谐和团结一致,这种和谐和稳定使得社会成员与代表间有足够的交流,也使民众拥有更多的话语权、更多的利益表达渠道,从而维持社会的安定。乔万尼•萨托利认为,密尔的代议制模式给予了精英更多的权力空间,精英能够凭借自己的过人之处更好的治理国家与社会,从而推动政府的发展和社会的进步。杰耶夫一方面肯定了密尔代议制政府的价值,并指出每一位社会成员的活动都会对社会产生一定的影响,但另一方面,他认为密尔严格划分社会成员的活动的做法将在无形之中将个人与社会割裂开来,而二者一旦脱离,将会产生严重后果。亨利•麦吉德将密尔所谓的代议制政府仅仅看作是一种协商机构,并不是实际意义上的政府,在他的政府设计下,真正控制政府的只是少数的精英群体,民众尽管拥有选举权和其他政治参与渠道,但在实际的政府控制方面却是无能为力的。

  1.3研究方法

  1.3.1历史分析法。
  将密尔的代议制理论置于历史的背景下加以考察,尤其是19世纪英国的社会现实及当时各种有影响力的社会思潮对密尔思想的影响作用。
  1.3.2比较研究法。
  通过与其他学者的民主理论的比较,深化对密尔代议制政府理论的优越性及局限性的认识,从而更好地理解理论内涵。
  1.3.3案例分析法。
  运用具体实例对所述观点进行形象地补充说明、强化论点。

  第2章密尔代议制政府理论产生的背景

  2.1密尔代议制政府理论产生的时代背景

  密尔所处的时代正是英国资本主义蓬勃发展的时期。经过资产阶级革命后的英国推翻了阻碍资本主义经济发展的政治制度,十九世纪上半期英国完成工业革命以后,工业生产迅速发展,英国成为世界工业的中心,工业革命也催生了工业资产阶级和无产阶级的产生。为了更好地发展资本主义经济,工业资产阶级要求进行经济改革,前提则必须争取到议会中的领导权,因此强烈要求进行议会改革,主张扩大选举权、改革选举制度,由此形成了工业资产阶级旨在同土地贵族在议会中分享政治权力的1832年议会改革。工业无产阶级经过从十九世纪三十年代到1848年的宪章运动,开始成为独立的政治力量为争取自身的权利进行斗争,在政治方面的主要目标就是争取普选权,获得更多的政治权利,其在与工业资产阶级的矛盾斗争中也进一步推动了为缓和阶级矛盾的新的议会改革和一系列自由主义政策的实行,这些举措都在相当程度上照顾了劳动阶级的利益,赋予下层民众更多的社会地位并更多的关注于满足他们的利益诉求。

  2.2密尔代议制政府理论产生的理论渊源

  2.2.1边沁功利主义
  边沁是英国古典功利主义的集大成者,他认为自然界和人类社会都有自己的规律,社会规律的基础在人“求乐避苦”的本性之中,只有快乐和痛苦才指示我们应当干什么,决定我们将要干什么,而凡是符合功利原理,即“它按照看来势必增大或减小利益有关者之幸福的倾向,亦即促进或妨碍此种幸福的倾向,来赞成或非难任何一项行动”[0]的行动,就是对的和有意义的。边沁的功利主义还带有个人主义的立场,认为共同体的利益是组成共同体的若干成员的利益总和,个人幸福的增大,同时也是全体幸福的增大,由此,政府的唯一任务是最大限度地增进人们的快乐,判断政府好坏的根本标准就是看他能否为最大多数人谋取最大限度的快乐。但是最大多数人的最大幸福只有在个人幸福充分实现的前提下才能实现,因此政府的基本职能是保证个人充分自由的实现个人利益。但是边沁的功利主义也受到了许多学者的批判,于是密尔对其功利主义进行了大力辩护与修正,并在这一过程中进一步完善了政府与公民的关系,认为边沁的基本观点都是以政府的行为为中心,完全忽略了社会的作用和利益,这既体现了密尔的功利主义思想,也是其代议制政府理论产生的原动力。催生了其代议制政府理论的发展。边沁.道德与立法原理导论[M].时殷弘译,商务印书馆,2000]
  2.2.2古典自由主义
  古典自由主义最早可以追溯到古希腊时期,当代自由主义哲学家卡尔•波普将公元前五世纪的希腊思想与实践视为自由主义的最早渊源。在著名的伯里克利“葬礼上的演说词”中,伯里克利谈到:“我们的政治制度之所以被称为民主政治,因为政权是在全体人民手中,而不是在少数人手中。解决私人争执的时候,每个人在法律上都是平等的;让一个人负担公职优于他人的时候,所考虑的不是某一个特殊阶级的成员,而是他们有的真正才能。”[1]可以说,古希腊的民主思想以及能人政治在很大程度上被密尔继承下来,成为其理论的重要思想渊源。此后,古典自由主义在经济和哲学领域皆有建树,在经济上,古典自由主义主张每个社会中的个体都是理性得从事经济活动的,市场应该是开放并且不受约束的。在哲学方面,古典自由主义尤其重视个人权利,认为只要个人不侵犯其他人的正当权利,那么个人就完全有理由按照自己的意志行动。法律的作用主要在于保护个人的正当权利不受侵犯,尤其是保护财产权。古典自由主义对民主、个人才能以及公民权利的追求,毫无疑问对密尔的代议制理论产生了重要影响。卡洛•罗塞利,自由社会主义,陈高华译,吉林出版集团有限责任公司,2015.2]
  2.2.3早期的代议制民主理论
  早期的代议制民主理论可以追溯到洛克的《政府论》,他认为,国家的最高权力属于人民,政府如若想要具有合法性,则其权力必须来源于人民的委托;麦迪逊认为,从社会成员中挑选出来的代表能够更好的表达社会成员的意志,这种表达甚至比每个社会成员自己表达得更清楚也更符合公共利益;潘恩在对其所处时代存在的君主制度和专制制度进行抨击的基础上,指出代议制政府既能代表人民的意志,又能够体现人民的智慧,代议制民主不仅适合土地面积和人口扩大化的当代的社会,同时也有优于古希腊及雅典时期的直接民主的绝对优势。
  对密尔代议制政府理论形成深刻影响的还有托克维尔。托克维尔在《论美国的民主》中将民主视为不可阻挡的时代潮流,普遍的目标应当是为民主铺平道路,同时他对民主制的有利趋势和有害趋势进行了理论分析,指出民主制的弊端首先是民众目光短浅且缺乏理性,其次则是多数暴政的危险。托克维尔还提出了使政府受到约束的方法,一是减少它的权力,二是不受限制地赋予它权力,但在许多人手中进行权力的再分割。密尔曾在对托克维尔的民主理论进行评价时谈到:“托克维尔对美国民主制度的调查,第一次使人们认识到,民主制度的最大危险不是无政府状态,而是因为它具有的绝对权威可能会扼杀个人自由。”对托克维尔民主理论的反思为密尔代议制政府理论的形成提供了很大的启发。

  第3章密尔代议制政府理论的基本内容

  3.1政府形式在一定条件下是一个选择问题

  3.1.1好的政府形式所具备的条件
  密尔认为,制度和政府形式在一定条件下是个选择问题。他从两个方面反驳了一国政府形式是由这个国家社会力量成分的分布状况预先决定的,即总是由社会中最强大的力量取得统治权力。一是对强大的社会力量的界定存在争议,二是从政治上说,政治力量由于民众的个人意志所汇集成的社会舆论而变得难以估量。在此基础上,密尔认为,“政治制度是人的劳作,它们的根源和全部存在均有赖于人的意志”[2],这就在“政府形式是发明创造物”与“政府形式不是做成的而是长成的”的政治宿命论二者之间的冲突和斗争中为自己明确了政治立场。他肯定了人民的选择余地,并认为选择的结果必然建立在掌握政府自身运作的自然规律的基础之上。在选择完成后,密尔提出政治机器并不自行运转,强调了人民对政治积极参与的重要性,并进而提出好的政府形式所需具备的条件,包括为人民而设的政府形式必须为人民所乐意接受;他们必须愿意并能够作为使它持续下去所必要的事情,即履行他们的责任;他们必须愿意主动作为使它持续下去而需要他们做的事情,即自觉承担义务。除此之外,密尔还肯定了公民的理性、法律意识、物质条件尤其是媒体、历史基础、民族惯例和性格作为维持政府形式的条件的重要意义。J.S.密尔,代议制政府[M],汪瑄译,北京:商务印书馆,1982,第3页。]
  3.1.2好的政府形式的标准
  密尔认为,评价一个好的政府形式的标准在于其是否有利于增进政府目的,即被统治者的福利,凡有助于被统治者福利的都是有助于增进政府目的的。密尔并不将秩序与进步视为必要的社会利益而成为一个政府所应实现的全部职能,他认为“进步”不同于“改进”、“秩序”也不是政府的目的,它作为一个必要条件伴随政府职能产生,由此使人民服从政府的法令以达成社会和平稳定的结果,却并不是政府所应促进的目标,并得出“凡有助于实现秩序的都同样有助于实现进步”的结论。
  他指出,好政府的第一要素是组成社会的人们的美德和智慧,政府目的要促进人民本身的美德和智慧在内的好的品质。另一个因素是政府机器的性质“是否适于利用每个时候存在的好性质来帮助实现正当目的。”[3]因此可以说,一个国家的制度所能组织的好品质越多,组织形式越好,政府也就越好。再次,好的政府形式必须适合社会状态。“政府既是对人类精神起作用的巨大力量又是为了公共事务的一套有组织的安排”[4],好的政府形式应该既有助于文明的产生同时又不妨碍文明的进一步演进和发展。以奴隶制为例,它使原始人从野蛮未开化的状态下通过特定的规则和劳动学会服从并最终获得文明,而一旦达到这种程度,它没有前进一步反而背道而驰,成为与法治的一切相抵触的文明进步的绊脚石,以此为基础建立起来的政府形式甚至比野蛮时代更为恶劣。J.S.密尔,代议制政府[M],汪瑄译,北京:商务印书馆,1982,第23页。]J.S.密尔,代议制政府[M],汪瑄译,北京:商务印书馆,1982,第25页。]

  3.2理想上最好的政府形式是代议制政府

  3.2.1对专制制度弊端的批判
  密尔探寻理想上最好的政府形式的逻辑起点是从反驳“在拥有好的专制君主的前提下,君主专制政体是最好的政府形式”开始的。他对杰出人物手中的绝对权力是否能完善而明智的执行政府的一切义务以及是否有一个具有超人的精神活力、足够的才能和智慧的人的存在都持有强烈的怀疑。并认为专制将造成政治冷漠和普遍的无信仰。“在专制国家最多只有一个爱国者,就是专制君主自己。”[5]J.S.密尔,代议制政府[M],汪瑄译,北京:商务印书馆,1982,第36页。]
  另外,对文明进步的阻滞甚至倒退是专制政府的自然倾向。
  3.2.2代议制政府的优点
  密尔的代议制政府是对真正的平民政府在实现可能性上的一种折衷选择。作为一个自由主义者,密尔对自由制度和平民政府抱有极高的政治信仰,他指出,自由制度的优点之一在于公共意志的表达和被重视。民主将要求更多的自由和支配及管理自己行动的权利,从而加剧自由制度与专制君主制的对抗、大众与专制君主的对抗。他将理想上最好的政府形式定义为:主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府;每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权,而且,至少是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务[6]。平民政府则比其他政体能够提供更好的管理、促进较高形式民族性格的发展,使人民的权利和利益免于被忽视;在自由社会,人们自己创造自己的繁荣;培养民众的积极的、自助的性格,进行广泛的公共教育以提高公民素质、培养公共道德和社会责任感,从而不仅改善外部环境同时也改进自身。然而,正如杰斐逊所指出的,平民政府所设计的全体人民参与政治和社会事务并行使政治权力的政府形式由于地域和人口的限制而成为不可能,这也是密尔选择理想上最好的政府形式是代议制政府的重要原因,为了理论的完整性,他不得不为代议制度做更多的辩护,指出代议制度的建立不会对中央权力构成威胁和挑战,相反它在维持基于公意建立起来的政府的基础上更有助于最高权力的实现和贯彻实施。因为它的目的在于通过“代表”来代表民众行使公共权力、参与政治事务从而使个人权利得到更好地保障和实现而不在于推翻现存的权力统治。J.S.密尔,代议制政府[M],汪瑄译,北京:商务印书馆,1982,第40页。]
  3.2.3代议制政府的弊病和危险
  密尔对代议制政府的弊病和危险进行了深入研究,指出其消极的缺陷在于:政府获得议会足够多的授权却又不免受到议会的过多干涉而使自身行政权力受限;不能使人民的个人能力得到充分发挥,如政治参与程度受限。此外,密尔就政治智慧方面将代议制民主政体与官僚政治做了比较。在他看来,无论是一人统治的君主政体,或是少数人统治的贵族政体、寡头政体,它们的实质都是管理工作掌握在职业官员手中,都是一种官僚政治。尽管官僚政治在智慧和才能、政治技巧方面明显优于代议制民主政体,却最容易因为自身不可避免的弊病,即机械地例行公事而最终衰亡。“凡是变成例行公事的东西都丧失生命力,不再具有在其内部起作用的精神,只是继续机械地运转,而要做的工作却依然未作。”[7]官僚政治的弱点在于它将人固定下来,使人成为一种附属品,只会机械的例行公事,成为没有精神的专家;同时,其强调形式理性和工具理性的必然后果是忽略作为组织主体因素的人的价值、造成人的异化。J.S.密尔,代议制政府[M],汪瑄译,北京:商务印书馆,1982,第86页。]
  密尔指出,代议制政府还有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险。密尔指出,君主制或贵族制下君主或贵族整体的利益通常是与社会的普遍利益相违背的,往往会牺牲人民利益来满足自身利益。尽管民主制中也会产生多数对少数的不平等,无法代表和保证全体人民的利益,但对这种现象不应过多指责,因为这是符合政治规律的,阶级利益的对立和一方压制另一方、一方利益的实现以另一方利益的损害为代价是在任何社会状态下普遍存在的,密尔将之称为多数的本能倾向,更进一步将会产生“多数人的暴政”和对个人自由的侵犯,而产生的原因毫无疑问是密尔所谓的“阶级立法”。为了更好的说明这一点,他指出,民主制,作为多数人的统治,统治的权力受到地方或阶级利益的支配,不按照对全体人民利益的无私关怀所要求的原则行事,是完全可能的,并以一种假设为例:假定多数是白人,少数是黑人,或者反过来,多数可能会让少数得到公平审判吗?然而密尔对多数统治的研究并没有就此止步,而是给出了使代议制民主政体能够避免这一弊病的制度设计,即:“任何阶级或任何可能联合起来的阶级的联合,都不应该在政府中发挥压倒一切的影响。”也就是说,要使具有相对阶级利益的各方在获得政治权力方面保持平衡,具体来说则是每一方左右着议会内大致相同的票数。同时,他认为,在一个真正的民主制国家里,每个部分或任何部分的人都会有其代表,否则就不是平等的政府,而是不平等和特权的政府,是违背民主制原则的。这一论断的核心议题是少数也必须被代表,享有大致同多数平等的代表权。

  3.3代议制政府的选举与投票

  3.3.1代议制政府中的选举
  密尔提出民主政体下,避免多数统治走向专断特权的另一种必要手段以及防止受委托的代表滥用政治权力的方式就是扩大选举权。他认为,除很少例外以外,选举不是一种特权而应该向所有人尤其是社会中最穷苦的人开放,不应排除任何人或任何阶级的选举权,否则,造成的结果将是普遍的政治冷漠。而普及选举又需要以普及教育为前提,以使普通群众具备参加相应的政治活动的基本素质。密尔肯定教育水平、智力和道德作为选举权的基础的重要意义却极力否定将财产作为选举权的基础。尽管密尔主张选举权平等的向所有人开放,但他却承认个人依靠其才智、技能等方面的优越而在选举中享有较多和更有影响力的分量从而获得更多政治权力,主张的复数投票原则,认为道德水平高、智慧能力优越的社会精英应该获得多一份的选票。为了进一步为复数投票作辩护,密尔指出,他并不否认平等投票的优点,但也不把它看作绝对好的事情,因为当无知有资格享有和有知一样多的政治权力时,情形将不会是有益的,反而是有害的。
  密尔对间接选举持否定态度,尽管他认为间接选举并非绝无好处。首先,密尔认为,如果按照间接选举这样一种制度设计,则民众的权利行使将表现为他所关注的并不是选出一个合格的议会议员,而是一个替他行使这样一种权利的人,这个人之所以被选出来,往往是因为他是受民众尊敬和信任的。也就是说,民众并不会在意最终当选的议会议员具有什么样的政治素质和技能,或者会不会替他在议会中争得一份利益,民众在意的是这样一个议员是他经由一个他足以信任的人选出的,他无条件地选择对这样一个代表的选择抱有同样的信任,哪怕他可能对这个议员一无所知。这样一种运作模式的后果将是选举权的失败行使,它达不到选举的应有目的,不会起到任何促进政治参与和公共精神的目的,甚至在挑选出合格的代表来促进公共利益方面也是收效甚微的,反而使选举更加具有随意性。而就议会议员方面来说,由于他并不由民众直接选出,他就不会倾向于对这样一个人以及他所代表的阶级利益负任何责任。因为选举总是被打上“由谁产生,对谁负责”的烙印。
  其次,密尔认为,即使真的存在一个人因为自身才智的不足而委托另一个他认为足够有能力代他行使权利的人去投票,但这种间接选举模式是毫无必要甚至多此一举的。他完全可以提前知晓并在投票时按照这样一个委托人的意愿或委托人所在的党派去直接行使自己的权利。这样一来,直接选举和间接选举将不是两回事而是一回事,间接选举所能得到的好处在直接选举下都能得到。以美国总统选举为例,虽然美国总统选举在名义上是间接的,但是,选民选出的总统选举人在事前都已明确地表达了愿意支持某人为总统的态度,这些选举人只是充当选民委托的代表,或者说只是充当选民投票的报告人,违背选民意志,自行按个人意志投票的情况极为少见,所以,一旦选举人已经选出,选举便可以说已经有了结果。再次,密尔指出,间接选举还存在一个潜在的弊端就是在议员选举方面为徇私舞弊大开方便之门。候选人要想获得胜利,只需贿赂决定他们命运的那部分少数人就可以了。
  3.3.2代议制政府中的投票
  密尔认为,选举权不仅仅是属于公民个人的一种权利,同时也是对公众的一种责任,甚至严格的说,投票更多是个责任问题,选民被要求按照他对公共利益的最好的和出自良心的意见投票。否则,他就不应当拥有选举权,因为利益会促使他利用选举权这一公共职能来维护个人私利甚至不惜损害社会整体利益。
  在投票方法上,一方面,密尔肯定了无记名投票的重要性。他认为,无记名投票既有利于选民对公众的利益负责,又是保障秩序的重要手段,能够更好地避免选举沦为为有钱有势的人服务的工具。但是另一方面,密尔指出随着时代的发展和民主的进步,民众基于阶级而产生的不平等地位的影响越来越弱,自由平等思想的深入传播使选民越来越具有自主意识,越来越意识到自己同其他人甚至是在实际上地位比自己高的人在政治方面的平等地位,选举对民众来说逐渐改变了受强力,具体来说是受上等阶级和富有阶级摆布的状况而越来越依据自身意志的偏好和对自身利益的考量。换句话说,依靠无记名投票来排除强制权力在投票中的影响这一制度设计已经效力减弱和变得不合时宜。公开投票的方法在现代将更为可取。秘密投票在他看来将会给个人提供不论是基于自私的贪欲还是个人的阶级和党派偏见而做出不正当或不公正的选择的空间。总之,无记名会带给投票以神秘性,这种神秘包含着选民滥用选举权而违背公平公正原则的可能性。相反,公开投票变得直接透明,选民所作出的每个选择都必须有足够有力的理由,必须被认为是公正的才能得到社会舆论的支持。社会舆论的强大力量将促使他必须对投票结果负责、对社会公共利益负责而公正的投下自己的选票。

  3.4代议制政府的组织形式

  3.4.1代议制政府中的议会
  密尔认为,代议团体不应当管理国家事务,“一个团体能比任何个人做得好的是对问题的考虑”;议会不适于管理行政,因为行政事务的管理需要特定的知识、技能,议会的职权应限于监督和控制政府,议会与政府之间的权限应该采取分权制衡的方法;议会也不适于直接管理立法事务,立法应交由专门的立法委员会,议会职权限于通过或否决法案。议会并不对任何行政后果承担实际责任,它对于行政来说,责任是挑选合格的行政人员。除此之外,议会应具有保障国民充分意见表达和讨论的职能。
  关于议员的期限问题,密尔认为期限长短应视民主力量的强弱以及议员对选民利益的忠诚程度而定,而不论最终期限有多长,密尔认为更重要的内容是在议员任期届满之后应该实行下院的普遍更新。与密尔一贯主张的由社会中更有才智和能力的人掌握更多于普通民众的政治权力的意见相一致,他认为,议员既作为优秀的人就应当有权按照自己的意志进行判断和决策,而不应单单作为选民的传声筒。但他也承认在一些情况下,议员忠实于选民意见的必要性,不能把选民利益完全撇开不管。同时,议员的决策是否合理是有条件的,相比于宪法等问题的决策是否正确,设立一个能够对于议会具有一定束缚控制或者监督的二院更为实际。
  3.4.2代议制政府中的行政
  密尔认为,行政部门掌管行政事务的职权范围必须明确,否则就会分散进而削弱行政责任。但密尔也并没有趋于极端,他仍然信奉人多出智慧的法则并认为应当设立相应的委员会来承担部门顾问的责任。关于行政首脑的任命,密尔更倾向于由立法机关行使这一职权,他对美国总统式的任命并不看好,认为在共和国的伟大的建国者们以后的总统,要么没有声望,要么就是在政治领域以外具有声望。除此之外,美国式的选举将使党派精神在公共事务运行过程中处于支配地位。他对立法机关的任命抱有信任,认为它将挑选出足够优越的人。行政首脑应有权解散议会并召集新的议会,政府官员不应由人民选举产生而应该由掌握专业技术知识与能力的通过竞争优胜的文官担任。
  3.4.3地方代表机关
  密尔认为,地方事务应交由地方政府自行处理,而且每一地区应只有一个被选出的机关来处理一切地方事务。但是监狱、警察、司法这些具有全国重要性的事项应该由中央政府来做并置于中央监督之下。行政官员应该是单一的,单独对委托给他的整个职务负责,这些官员应通过提名而不是选举任命。密尔进一步比较了中央政府与地方政府在管理地方事务方面的有效性。在密尔看来,中央政府掌握更多的才能和知识,接受更为开明和更广范围的舆论监督,往往被认为倾向于实行更好的管理。但是,地方政府在地方事务的管理上具有更为直接的优势:地方事务管理的好坏是与地方的利益直接相关的;实际上管理地方事务的行政官员往往受到地方舆论的更强有力的影响;在地方事务管理的细节方面,地方政府因对地方事务有足够的了解而更便于管理。因此,在密尔看来,中央政府的职责应该是把方向、控大局、掌握原则问题并与地方密切沟通交流,而具体的行政事务则应交给地方政府管理。

  3.5代议制政府的特殊情况

  3.5.1和代议制政府有关的民族问题
  密尔认为,民族及民族的感情往往由同一种族和血统、共同的语言和宗教、地理界限、政治经历、共同的回忆、集体的骄傲和耻辱而形成,民族感情为各民族联合提供了依据。密尔对民族联合大加赞扬,认为各个经过联合的民族的人民,“继承其一切祖先的特质和优点,混合的结果是这些特质和优点不致趋于极端而变成缺点。”而各民族“势均力敌”则是妨碍民族的最大障碍,正如两个各方面力量都大致相当的人,往往谁也不甘示弱,结果则是密尔所谓:以党派的固执性培养自己独特的特性。
  3.5.2联邦的代议制政府
  密尔信奉的一个重要原则是:保有同一个中央政府和保有不同程度的集权是并不矛盾的。因此,密尔主张建立联邦并由以组成代议制政府。在联邦代议制政府的组成上,密尔对法院系统的设置给予了更多关注,他认为,有必要设置一个最高法院和各邦的下属法院系统来仲裁和审判各邦、联邦政府及各邦政府官员的争议与权力与义务的履行。法院在行使职能时,并不以其名义和抽象地宣布法律,而要在经过群众性的讨论之后实现公平审判。密尔认为,联邦政府除具有集各民族之所长的优点外,另外的优点则是通过各邦扩大合作降低了各自为战的风险,同时又使各邦摆脱了各自弱小的状态而利用一个强大的联合体的形式不仅在外交方面争得更多的话语权,而且免遭他国侵犯。

  第4章密尔代议制政府理论的评价

  4.1密尔代议制政府理论的价值

  密尔基于19世纪英国的社会现实,在总结和反思前人的经验和理论成果的基础上,创造性地发展出代议制政府理论,为欧美各国和许多后现代国家政治制度的选择及政治发展贡献了政治智慧,其理论内涵具有极大的先进性。
  首先,密尔高度肯定了公民作为政治运行的主体的作用。在密尔那里,公民一方面承担起选择政府形式的首要责任,他指出政府形式是人的意志的发明创造物,公共意志是政府合法性的唯一来源,这与自由主义所宣扬的“人民同意原则”,即政治共同体的形成以及政府的建立和变更都应得到人民同意异曲同工,反映出密尔思想中深受自由主义影响的一面;另一方面,密尔也赋予公民广泛地政治参与以重要地位,将之看作是推动政治机器有效运作以及促进政治生态良好运行的关键,公民是否承担政治责任、是否履行政治义务、是否运用理性行事都被纳入评价政府形式好坏的标准,与新个人主义认为人是社会的存在物并强调个人对社会的责任的观念不谋而合。为了培养合格的公民,密尔还特别强调了公共教育的重要性,主张通过教育提升公民素质,培养公民的智慧和美德,可以说这些理论和主张对完善公民人格、促进公共道德和个人精神的发展都起到了推动作用。
  其次,密尔代议制政府理论为政治民主化的发展创造了有利条件。密尔关注于社会底层的民主权利,主张选举权向所有人平等开放,尤其主张给予妇女以选举权,他主张“少数也必须被代表”、具有相对阶级利益的人应该左右着议会内大致相同的票数、通过扩大选举权避免产生多数暴政的恶果,都贯穿着平等的民主原则;在代议制政府的结构上,密尔主张给予地方充分的自治权,把公民引入到地方具体的政治生活之中,并合理划分了议会、政府和地方自治机关的职权范围,在人员设置上主张专人专职;除此之外,密尔还强调了强化监督的重要性,尤其注重中央政府在地方事务的处理方面积极发挥监督职能,都有助于民主政治社会化的进程以及社会的普遍繁荣。
  第三,密尔代议制政府理论充满了辩证色彩。在政治制度的选择上,密尔并不绝对的认为决定政治制度的因素是人为因素或是自然因素,而是在对各种制度,包括君主制、民主制进行权衡利弊之后站在现实主义的立场上选择了代议制政府,认为其既能避免专制政府下普遍的政治冷漠和无信仰,又能解决无法保障每一个人都参与政治和社会事务中去的现实困难;密尔也认识到了公民在政治参与中的优点与不足,进而在鼓励公民政治参与的基础上主张给予精英更多的政治影响力,从而提升公民政治参与的有效性;在投票方法上,密尔既肯定了无记名投票的重要性,认为能够更好地避免选举沦为为有钱有势的人服务的工具,但另一方面,他也看到,依靠无记名投票来排除强制权力在投票中的影响这一制度设计在现代已经效力减弱和变得不合时宜,公开投票的方法在现代将更为可取。可见,辩证性是贯穿密尔代议制政府理论的一条重要线索,同时也是思考和解决各种问题的重要法宝。

  4.2密尔代议制政府理论的局限性及反思

  首先,密尔的代议制政府理论显示出了明显的折衷思想,他既极为赞赏自由制度和民主政府,对古希腊式的直接民主充满了向往,认为民主制度能够保障公共意志的充分表达、培养公共道德和社会责任等,却又站在现实主义的立场上选择了向代议制的妥协。他一方面极力批判间接选举的弊端,并得出间接选举所能得到的好处在直接选举下都能得到的结论,另一方面又在肯定间接选举具有一定条件下的好处而妥协地选择代议制的选举,但令人难以信服的是他对所谓的一定条件下的好处只字未提。此外,密尔一方面承认平等投票的优点并主张选举权平等的向所有公民,尤其是社会底层人民开放,另一方面又主张复数投票原则,认为道德水平高、智慧能力优越的社会精英应该获得多一份的选票,造成精英与大众在政治权利上的实质不平等。
  其次,对精英的盲目乐观。密尔的代议制政府理论带有浓厚的精英主义色彩,在实际的制度设计当中,他给予精英极高的政治地位,他不仅将精英的智慧和道德看作组成一个好的政府的关键要素,而且在政治权力的行使中,精英也被自然而然的给予更多的信任和权力分配。然而这也暴露出密尔思想的不成熟之处。首先,对具有高尚道德水平和卓越才识的人如何判断?我们无法避免一种情况是具有卓越智慧的人也许并不具备崇高的道德,反过来也是一样,一人要兼顾二者是困难的,或者至少是少有的。其次,我们不能忽略的一点是如何避免精英受到腐化而违背公共利益行事的可能性?对精英的制约机制何在?精英忽视公共利益而按自己的私利行事的做法完全是可能出现的,但是密尔却对精英抱有盲目的信任,认为精英必定会为公共牟利可能只是一种美好的愿望,对大众的不信任也显示了密尔思想的保守倾向。
  第三,自由与秩序的争议。密尔在提及好的政府形式的标准问题上明确地指出,秩序并不是一个好政府的必要条件,他可以伴随政府职能的行使而产生,却并不成为政府所追求的目的。而美国当代政治学家亨廷顿的政治发展理论却极为强调政治现代化进程中的政治稳定和政治秩序。他将秩序视为政府的首要前提,提出“人类可以无自由而有秩序,但不能无秩序而有自由”的论断,认为处于现代化进程之中的国家,政府如果不能实施有效的社会控制,就无法完成国家权威合理化的改革任务。因此,首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。密尔的观点理论上来说可以从十九世纪英国的社会现实得到解释,当时的英国经过了工业革命和几次的议会改革,既挣得了政治自由、创造了和平稳定的政治环境,又为资本主义的发展提供了良好的市场环境,再加上资本主义的蓬勃发展吸引了人们的目光,人们更多的追求利润财富而相对削弱了对政治领域的要求,因此对秩序的追求显得并不迫切。亨廷顿的政治发展理论则更多的关注于发展中国家的政治民主化进程,在这一进程中,由于社会的加速发展,一旦没有一个稳定的社会秩序,将难以应付社会动员和政治参与高涨的需求,尤其是在政治体系不够完善的情况下,将很容易造成社会动乱,因此,一个有权威的政府及其采取的有效的社会控制措施、安定有序的社会秩序将成为推进政治民主化的首要前提和基本保障。尽管二人属于不同世纪,理论的侧重也有所区别,但对自由与秩序的讨论现在仍然值得我们深思。

  结论

  密尔作为英国十九世纪的伟大政治思想家,集自由主义与功利主义于一身,他立足于英国现实,并在广泛地吸取和总结各种社会思潮的基础上,形成和发展了代议制政府理论,他从政府形式的选择出发,提出了好的政府形式所应具备的条件、论证了理想上最好的政府形式是代议制政府,在反思代议制政府的有利和有害趋势的基础上,对良好的代议制政府的组成和运行方式进行了制度设计,并在这一过程中赋予了平民更多的社会地位和民主权利,创造了丰富的理论成果。
  虽然密尔的思想在一些方面具有局限性,包括其理论明显的折衷性、强烈的精英主义倾向,也无可避免地带有资产阶级的烙印,但其代议制理论流传至今,为我们进一步研究代议制政府和资产阶级民主制度提供了理论依据,仍然显示出不可泯灭的理论价值。
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