我国消费者公益诉讼制度的困境和破局

  摘要:消费者公益诉讼是一种新型的公益诉讼模式,其设立的目的在于维护不特定多数消费者以及社会公共利益。当前,我国关于消费者公益诉讼的法律规定少之又少,当消费者权益被侵害时,大多数消费者处于劣势地位,自己的合法权益无法得到很好的保护。本文针对当前我国消费者权益保护中存在的缺陷和不足,关注最新的立法动向,以西方国家之立法经验为前车之鉴,提出解决性建议,以此来完善我国消费者公益诉讼制度。笔者认为可以从扩大原告主体资格的范围,减轻原告举证责任,完善诉讼费用制度和管辖制度等角度出发,构建具有中国特色的消费者权益保护具体制度,给予消费者实质性保护。
  关键词:公益诉讼;消费者公益诉讼;消费者权益;制度完善

  一、消费者公益诉讼的涵义

  (一)公益诉讼的概念和特点

  公益诉讼,是指当国家行政机关、企事业单位或有关团体的行为违反了有关法律规定,侵害了国家利益或社会公共利益时,公共利益的代表人依法向法院提起诉讼,要求法院进行审理并作出裁判的诉讼活动。[1]相比较于传统诉讼,公益诉讼是一种新型的诉讼模式,旨在维护社会公共利益。从诉讼法角度看,提起公益诉讼的原告是为了维护社会所公认的客观法律秩序和公共社会利益,而不是为了自己直接遭受的侵害,因而,它是一种客观诉讼。从诉讼法技术层面看,公益诉讼的出发层面区别于传统诉讼,其从原告与案件的利益关系出发。[2]
  古罗马时期,公益诉讼就已经存在雏形,意大利法学家彼得罗·彭梵得教授指出:“人们称那些为了维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起的诉讼。”[3]20世纪60年代,西方国家开始在法理学领域研究公益诉讼,公益诉讼的理念逐渐被接受。2000年,公益诉讼步入日本,加快了建立消费者团体诉讼制度的进程。2003年,我国出现了公益诉讼,在台湾的《民事诉讼法》中,规定公益团体不作为诉讼制度。
  公益诉讼发展至今,具有以下四个特点:(1)公益诉讼的原告具有选择性,可以是直接利害关系人,也可以是无直接利害关系的第三人,且代表的受害人多具有群体性。(2)该种诉讼追求的是公共利益的最大化,强调的是对社会公共利益的保护。(3)该种诉讼的生效判决产生的结果大于传统诉讼结果的效力。(4)公益诉讼的原告人数众多,常处于弱势地位。
  近些年来,诸如环境污染问题、消费者侵权问题层出不穷,社会各界迫切意识到需要通过立法对这一诉讼制度加以明确和具体,为了响应社会的需要,我国也在法律层面对公益诉讼制度进行了认可。自此以后,公益诉讼成为了我国可供选择的一种诉讼模式。

  (二)消费者公益诉讼的概念及特征

  1.消费者公益诉讼的概念
  在当代市场经济飞速发展的中国,侵害消费者群体权益的案件也大量应运而出,消费者在维护自己的合法权益时,往往显得很无力,处在弱势地位,这些不特定多数人的群体利益就无法得到很好的保护。因此,为缓解我国消费纠纷的现状,国家将公益诉讼这一概念引入到消费者权益保护领域。消费者公益诉讼,指的是由于商品、服务经营者的不法经营行为,使消费者公共利益和社会正常商业秩序遭受侵害之时,相关的国家机关和组织为了维护消费者的公共利益,而向法院提起诉讼的制度
  2.消费者公益诉讼的特征
  消费者公益诉讼是一种新型的诉讼方式,具有以下特征:
  第一,在消费者公益诉讼中,无直接利害关系人可以提起诉讼。原告是否能够提起诉讼,在于他有保护受损害的社会公共利益的想法,并非着眼于自己个人的利益遭受损害。这就表明,与传统诉讼中的“能够提起诉讼的主体必须在法律上存在直接利害关系”这一规则大相径庭。消费者公益诉讼这一制度中,适格原告的范围明显大于传统诉讼,这也就意味着,可以有更多的公民或社会组织能参与其中,借助司法力量来维护消费者应该共同享有的社会公共利益。
  第二,与私益诉讼相比,消费者公益诉讼更加具有预防性。因为私益诉讼的提出以及最终作出裁决,都要求事实损害,而消费者公益诉讼只需要看是否存在加害社会公共利益的可能性,就可提起诉讼,并且可以通过一定的程序要求加害人承担相应的法律责任。该种诉讼有效的将损害行为扼杀在萌芽状态下,从源头保护了国家的利益以及社会的秩序。
  第三,作为公益诉讼中的一种,消费者公益诉讼是为了维护广大消费者和社会的公众利益。除了刑事公诉以外的传统诉讼中,原告基本都是因为自身的个人利益受到侵害,而向法院起诉,请求法院保护自己的合法利益。然而,消费者公益诉讼具有显著的公益性,它的终极目的是为了维护不特定多数消费者的合法利益和社会的公共利益。
  第四,消费者公益诉讼中双方当事人的地位不均衡。一方往往是处于弱势的普通受害消费者或消费者团体、组织等,而另一方通常是占据社会大量资源,经济实力雄厚的企业。[6]双方实力悬殊,一定程度上不符合民事诉讼主体处于平等地位这一特征,影响消费者对市场经济的信心。

  二、消费者公益诉讼之比较法分析

  (一)国外关于消费者公益诉讼的立法规定

  1.美国的集团诉讼
  集团诉讼是美国公益诉讼的主要模式,它最初起源于英国,历经几个世纪的变迁,最终在美国的土地上开花结果,有了极大的发展。集团诉讼并不是专门针对消费者诉讼的程序,消费者集团诉讼只是其中的一种适用方式。《美国联邦民事诉讼规则》第23条规定:集团诉讼制度是在遭受同一损害的关联者为多数人且提起共同诉讼较为困难的场合,当所有关联者在法律上和事实上的问题具有共同性,且当事人代表的主张及抗辩具有典型性时,可以由一人以上的关联者作为全体的代表实施诉讼,法院对其作出的判决的效力及于所有成员的一项诉讼制度。[7]该条规定设立的目的是,为那些数额相对较小而分散的损害或者无法通过个人诉讼而实现正义的来提供一种救济方式。后来,在1996年美国又通过修正扩大了集团诉讼的适用范围,此后,消费者集团诉讼才开始兴起。美国的消费者集团诉讼有其与众不同的特点,不仅仅能有效挽回消费者遭受到的损害,而且可以通过法院的判决来影响和改变公共政策,因此具有了公益性。
  2.德国的团体诉讼
  消费者团体诉讼最初建立是在法国,但发展最完备的却是德国。德国的团体诉讼,起源于罗马法中的公益诉讼制度,享有原告起诉权的是一定领域的某些具有法人资格的团体,是直接通过经济立法的形式赋予的,该种诉讼大大区别于美国那种通过利用现行程序扩大而展开的集团诉讼制度。最初,德国在1908年的《防止不当竞争法》中,规定一些产业界团体拥有禁止不正当竞争行为的起诉权;1965年该法又通过修正将不作为诉讼的起诉权赋予了行业外的消费者团体。1976年的普通交易约款法也把针对使用违法约款行为的禁止令状请求权赋予了消费者团体。[8]德国的团体诉讼在司法实践中起着预防保护功能,但仅在特殊的领域可以加以适用,一般由实体法加以规定。
  3.巴西的消费者集团诉讼
  巴西先后通过了《公共民事诉讼法》和《消费者法典》建立起消费者集团诉讼,并加以改良,使其更好地融入本国法律,巴西可谓是移植集团诉讼最成功的大陆法系国家。1990年,巴西制定了《消费者保护法》,该法对消费者集团诉讼的相关规定加以系统化,其中涵括了保护“集合性权利”、“扩散性权利”、“同种个别性权利”等三种模式。[9]并在立法上规定这三种模式只能任选一种提起诉讼,而不能混合使用。巴西这项制度的施行,较好的防止了同类损害的再次发生或扩大。

  (二)我国关于消费者公益诉讼的立法规定

  我国的消费者公益诉讼制度经历了立法不完善到司法不支持,但总算在磕磕绊绊中,伴随着社会各界的争议,正式进入法律。但是,毕竟它就像新生儿一样,一切都是空白的,需要各种的规定去填充它,使自己变得愈加饱满充实。
  目前,关于消费者公益诉讼制度,我国主要在以下两个法律中有明确规定:
  1.《民事诉讼法》
  2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定的出台,标志着消费者公益诉讼制度终于有了正式的法律遵循。但是,这项规定的概括性太强,诉讼适格主体过于模糊。另外,这项规定的出现,使得公民个人暂时再无可能以自己个人的名义提起公益诉讼。笔者认为,在《民事诉讼法》的支撑下的消费者公益诉讼制度规定的过于笼统,存在着很多缺陷和不足,仍然很脆弱,导致在司法实践运用中的可操作性不强。例如,当这些法律规定的机关和有关组织怠于履行职责时,消费者又无法自己提起公益诉讼,陷入求救无门的状态,最终也就无法达到消费者公益诉讼设立的真正目的。
  2.《消费者权益保护法》
  在2014年3月15日实施的《消费者权益保护法》中第47条将起诉权赋予给了具体的组织——中国消费者协会以及省一级别的消费者协会。该项法条的出台,显示出一方面国家开始注重消费者公益诉讼在现实中的实际应用,然而,另一方面又显示出我国对消费者公益诉讼的适用持限制态度,将该类公益诉讼的主体限定于部分消费者协会。不难看出,立法者对诉讼主体进行了限制,这一行为虽然有防止滥诉的优点,但同时消费者公益诉讼功能的发挥也受到了一定程度的限制,不利于高效的救济消费者的利益。笔者认为,未来《消费者保护法》仍然会不断细化,在这过程中,应当增加更多的救济路径。这样既有利于推进其他维权途径的开拓,也不会影响公益诉讼在现实中的适用。

  (三)国外消费者公益诉讼制度对我国的启示

  美国的消费者集团诉讼确实是一种实用性很强的制度,它在解决群体性小额消费者争议的同时,又节约了司法资源,可谓是一举两得。但是,相较之下,中国更接近于大陆法系,一昧的将美国的集团诉讼移植过来,无论是从文化背景还是制度背景来看,都必然会引起一系列的矛盾冲突,因而不能盲目的移植美国集团诉讼的相关法律,而是应该具体问题具体分析,结合我国具体国情,中西结合,创造出适合于我国的消费者公益诉讼制度。
  就德国的团体诉讼而言,在比较了西方各种的公益诉讼制度之后,相对而言这是更适合于我国的公益诉讼制度。我国对于诉讼主体规定的太过笼统简单,而德国却明确规定了享有诉权资格的团体,这在一定程度上,避免了适格主体相互推诿,躲避责任。但是,这种团体诉讼也并非完美。例如,当消费者团体只能在国家指定后被动提起不作为诉讼的时候,就无法及时的去主动保障消费者以及社会公共利益。此外,德国团体诉讼在效力的扩张上有着严格的限制,一定程度上制约了利益保护的最终实现。
  巴西的集团诉讼中的“同种个别性权利”,一定程度上类似于我国的代表人诉讼制度。但是,我国的代表人诉讼在公益诉讼确立之前就已经存在,它服务于我国的普通共同诉讼。笔者建议,未来我国完善消费者公益诉讼制度之时,理所应当将代表人诉讼制度运用其中,另外也可以借鉴巴西消费者集团诉讼中“集合性权利”和“扩散性权利”,对之加以变通后列入其中。
  笔者认为,尽管从制度层面上来说,团体诉讼更加符合我国的实情,但在实际操作中,美国的集团诉讼对于我国解决遇到的实际问题有很大的借鉴价值,这一点不可否认,尤其是美国法院在审理大量集团诉讼所积累下的经验。总的来说,无论是消费者集团诉讼还是消费者团体诉讼,其目的都是为了更好地保护消费者和社会公共的利益,两者都有着各自的优势,皆不可抛。

  三、我国消费者公益诉讼制度的缺陷

  从国家通过立法来保护消费者的权益来看,似乎正义的天平侧向了消费者这一边,但是,这仅仅是一种表象,这种所谓的向弱势一方的倾斜并没有贯彻到具体诉讼中去。在当前我国现行的法律中,总是笼而统之的将消费者权益纠纷归入到一个机械的程序中去处理,而非针对各种客观现实情况来予以区别对待,实事求是,具体问题具体分析。在诉讼的实践中,主要体现在以下几点:

  (一)原告诉讼主体太过局限

  2012年,我国新修订的《民事诉讼法》中,公益诉讼的原告主体规定为“法律规定的机关和组织”,而并没有明确规定究竟是哪些国家机关和组织可以作为原告提起诉讼。这一规定具有高度的概括性,因而使适格原告更加模糊,可能使机关和组织间互相推诿,受害者求救无门。2014年,我国实施的《消费者权益保护法》中,起诉权被赋予给中国消费者协会和省一级别的消费者协会,相较于《民事诉讼法》,有了很大的进步,起码明确了“消费者协会”这一组织可以作为原告提起诉讼。但是,该项规定颁布之时,也就意味着限制了包括消费者在内的众多主体的起诉权利。中国作为一个人口大国,几乎每天每个人都在经历着消费,消费者这个群体十分之庞大,仅仅依赖于全国大约30个消协和不太明确的“有关组织和机关”提起公益诉讼,必然是远远不够的。

  (二)诉讼费用过高

  当前,在我国的消费者公益诉讼实践之中,该种公益诉讼的启动以及运行需要消耗大量的时间、金钱和精力。过高的诉讼费用,使普通的消费者难以承受,从而使他们对是否诉诸法院难以抉择,大大地打击了诉讼积极性。受害的消费者为了给自己讨个说法,来回往返奔波,此间耗费大量的时间和精力,与此同时还要支付不菲的诉讼费用、律师费用等等,到头来即使获得胜诉,也可谓是得不偿失了。在这种情况下,很多消费者失望是大于希望的,也就必然导致了对法院望而却步,最终不利于正义的市场经济的构建。

  (三)消费者举证艰难

  证据制度历来是一切诉讼的灵魂,而证据责任则是证据制度的核心。[11]大多数情形下,举证责任由原告承担,遵循“谁主张,谁举证”的原则,不但要求原告在起诉状中明确说明所主张的请求,而且要详细明确的阐述主张的原因,具体事实之间的因果联系,否则便会遭受不利后果。但是,在消费者公益诉讼案件大多是较复杂,证据具有隐蔽性,且收集时需要较强的专业性,被告一方一般是生产者或者经营者,在证据的掌握和信息的享有中把握着主动权,双方处于一种不平等状态,原告举证十分艰难。

  (四)管辖法院的缺陷

  我国现有法律中,当发生侵害消费者公共利益之时,仅规定了可以向人民法院提起诉讼,但是却没有具体规定可以向哪一级别的人民法院提起诉讼。并且,我国大多数民事诉讼案件的地域管辖中,采取的是“原告就被告”原则。笔者认为,消费者公益诉讼中也采取这一原则将不利于原告。例如,被起诉的一些企业可能是当地的经济支柱,其所在地法院着眼于长远的利益,就可能导致在受理和判决时,存在地方保护,偏向被告,不利于司法公正。

  四、完善我国消费者公益诉讼制度的建议

  当前,习近平总书记提出“新常态经济”,我国市场在这种经济形态下的迅猛发展,但是,消费者公益诉讼制度的实践却远远落后于经济的发展的速度,遭遇了前所未有的瓶颈。因此,根据当前现状,对于如何完善我国消费者公益诉讼制度,我提出了以下几个建议:

  (一)放宽原告主体资格

  1.公民个人
  尽管在2016年新出台《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中,在法院受理诉讼案件后,受害消费者可以申请参加诉讼,但是公民个人依然没有直接享有起诉权。显而易见,这不利于我国消费者实现对自身权益的保护,不利于公民以自己个人的名义提起公益诉讼。公民往往是违法行为侵害的直接对象,他们更加容易发现侵害消费者权益的事项。社会文明不断进步,人类文明不断发展,公民的法律意识不断增强,近些年,消费者为了维权,或多或少都提起过很多的私益诉讼,无论结果是胜是败,都产生了引人深思的影响,进而刺激了整个社会去注重对公共利益的保护。由此可见,公民提起的私益诉讼已经达到此等效果,如若公民个人享有了公益诉讼的直接起诉权,则更有利于对消费者合法权益和社会公共利益的维护。
  2.行政机关
  行政机关作为国家的代表,无论在《食品安全法》,还是《产品质量法》中,都明确规定了其对于违反法律规定的企业有监督、处罚的权力,由行政机关作为消费者公益诉讼的原告,一定程度上可以免去消费者维权途中的许多障碍,同时又能起到很好的辐射作用,从而达到更好的社会效果。另外,维护消费者合法权益本身就是行政机关的法定职能,由其提起消费者公益诉讼也不过是在履行其法定职能。有学者认为,行政机关在行使行政职能与提起公益诉讼两者之间会存在冲突。但是,就笔者个人的观点而言,这两者之间基本可以说不存在冲突。若行政机关基于客观原因导致其不能履行职责,就可以作为公益诉讼的原告提起诉讼,即行政机关提起公益诉讼只是在其履行职能不能时的一种救济手段。
  3.检察机关
  检察机关是我国的法律监督机关,它存在的意义从古至今都是维护社会和国家的利益,公共利益之中又囊括了消费者的利益,那么将检察机关列入起诉主体,无论在理念上还是制度上,都能得到支持。再者说,检察机关在调查取证和法律办案等方面具有较强的专业性和较多的经验,相较于其他组织和个人,由检察机关提起消费者公益诉讼必然会减少很多阻碍,这是检察机关的一大优势。如若上文提及的行政机关成为原告适格主体,行政机关怠于行使职能,不主动提起诉讼,碍于合法权益的保护。此时,作为监督机关的检察机关应该当仁不让的担任起原告的责任,向法院提起消费者公益诉讼。同时,令人不得不考虑的一个问题是,消费者公益诉讼属于民事诉讼的一种,理所当然,检察机关在参与诉讼时,应当没有任何特权,与被告处于平等地位,作为平等主体,解决纠纷。

  (二)消费者公益诉讼费用的承担

  根据目前所呈现出的问题,为了鼓励公益诉讼的提起,我国可以采取特殊的诉讼费用制度。诉讼费用不需要诉前交纳,可以诉后承担,并且在诉讼费用的承担方面作出有利于原告的规定,适当减轻公民为提起消费者公益诉讼需要承担的费用。国家可以成立“公益诉讼基金”,[12]当原告方是相对处于劣势地位的公民时,即使败诉,也可以申请该项基金缴纳诉讼费用以及律师费等,从而避免给普通公民造成过大的损失。在涉及到消费者公益诉讼之时,可以考虑甚至是建议让国家或者地方拿出部分资金,用以负担相关的诉讼费用。毕竟公益诉讼所要保护的是国家和社会公众的利益,让其承担部分或全部并不为过。此外,如果原告方胜诉,被告方理所应当需要支付大量的赔偿金,但笔者认为,此种赔偿金的支付远不足以弥补不法行为所造成的损害后果,因而,我建议可以考虑采用惩罚性赔偿,借以给侵权人增加经济上的负担,强制性逼迫行为人在以后的市场经济活动中采取安全措施,从而防止损害的发生,当损害不可避免时,也会主动将危险降到最低。

  (三)举证责任倒置

  在消费者公益诉讼制度中,若仍然坚持与其他诉讼一样的严格举证责任,那么则对原告是非常不利的,也就有极大的可能出现被侵权消费者权益难以保护的局面。因此,为了使得原、被告双方力量基本达到均衡,在该种公益诉讼中可以采用“举证责任倒置”这一原则。具体的实施可以借鉴环境保护法中的相关规定,即表现为原告只需要提出经营者实施过侵害消费者公共利益的行为的初步证据,至于加害行为和损害后果之间是否存在因果关系等证明责任,都可以推给被告,由被告去举证。并且,当对原告取证、鉴定等面临较大诉讼成本时,消费者组织应该积极主动地为消费者提供资金、法律方面的帮助。

  (四)明确管辖制度

  消费者公益诉讼涉及的是不特定多数消费者的公共利益以及国家的利益,这类案件大多数较为复杂,辐射范围广,影响大。因此,消费者公益诉讼不能像其他普通民事诉讼案件一样首选基层人民法院,而是至少应当向中级人民法院提起诉讼,寻求救济。将中级人民法院作为首选,这就与我国规定的只有省级以上的消费者协会才有权提起诉讼相对应了。其次,笔者建议,这类案件可以采用“被告就原告”的地域管辖原则,被告迁就原告,到原告所在地法院应诉。这样一来既有利于方便原告,提高适格原告提起诉讼的积极性,也有利于防止地方保护主义的发生。
  总而言之,实践证明,消费者公益诉讼的出现,确实一定程度上避免了不特定消费者遭受同种经济损害,而在当前新常态的经济模式下,也确实需要该种诉讼制度的蓬勃发展来支撑。期待在不久的将来,国家能够解决这些问题,早日完善消费者公益诉讼制度,维护消费者权益,净化市场环境。

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