X县政府购买居家养老服务问题与对策研究

  摘要

人口老龄化是当今全球面临的一个共同性问题,而伴随着的是养老需求的日益上升。随着家庭结构变化、经济的高速发展以及人们对传统道德观念认识的变化,在当前的社会背景之下,存在于过去的传统的家庭养老的模式已经不具有时代的生命力,不适应当前的时局变化。在我国,为了克服这样的不适应与矛盾,更好的解决当下老年人养老难、难养老的现状,使老年人过上更加美好幸福的生活,我国开展政府购买居家养老服务。这一政策的提出与推行,推动了政府职能进一步向公共服务型政府转变。社会养老保障的能力也得到了提升,一定程度省缓解了老龄人口养老的压力,对于开展和谐的社会建设具有十分重要的理论和现实意义。

本文分析了X县这一县级地方政府购买居家养老服务,阐述与政府购买居家养老服务相关的一些概念。本文以服务型政府理论、新公共管理理论为理论以及福利多元主义理论作为依据,采用访谈法、文献法、案例分析法,对X县政府所做的相关工作进行分析。接下来介绍了X县政府购买居家养老服务的具体情况和现状。在对该县政府购买居家养老服务的相关政策与主要采取措施以及已经所取得的成效进行基本的概述概述的基础上,接着介绍了X县政府购买居家养老服务的过程帐所存在的购买程序缺乏规范性、购买力度有待加强、购买效果缺乏有效监督评估等问题,并从政府购买居家养老服务的制度、政府的职能与角色定位、政府的资源投入情况等角度来分析以上问题的成因。最后本文借鉴了宁波市海曙区、南京市鼓楼区、青岛市市南区等三个地区的经验,提出了具有可行性的完善对策,如完善相关政策内容,加大资金扶持力度、夯实养老服务基础,支持居家养老服务机构建设,构建多元综合监督评估体系,加大政府购买居家养老服务的宣传等。

关键词:人口老龄化;政府购买公共服务;居家养老;县级政府

 第一章 导论

  1.1研究背景、目的和意义

1.1.1 研究的背景

当前,我国的人口老龄化程度在世界所有的国家中位于比较靠前的位置。这一问题给我国政治、经济、社会、文化方面都带来了不同程度的影响。国际权威机构认可,当某个国家或地区60岁以上老年人口数量占人口总数的10%及以上,则表明这一地方正趋于老龄化,就X县而言,截至2019年底,X县60岁以上人口10.16万,占全县总人口19.56%。2015年至2019年,X县60岁及以上老年人口占总人口的比重每年都在不断增长,且增长幅度平稳,这就意味着X县已经步入人口老龄化社会。

X县位于浙江省东南部,全县下辖7镇10个乡3个街道,418个行政村。X县的社会和经济的发展下,高龄化严重、未富先老、空巢老人比例高、失智、失能人员比例高等问题,也为养老这一重大民生问题带来了一定的负担。之前,X县的养老方式主要是家庭养老和机构养老,但随着老龄化程度的加深,这两种养老方式也面临着一定程度上的挑战。目前,X县以“四二一”的家庭小型化模式为主,家庭子女数量少的特点,使得仅仅依靠家庭养老所产生的负担逐渐加重。同时,X县的经济发展较慢,大部分的年轻人选择外出工作,人口流动大,导致空巢老人的人口量也在逐渐增多。在家庭结构变化和空巢化加剧的情况下,家庭养老方式也出现了一些弊端。在传统家庭养老动摇下,一些老人选择了进入养老机构安度晚年的养老方式,但是就目前情况看来,中国当前市场上所存在的养老机构不能够满足老年人的养老需求。截至2019年底,X县共有20家养老机构,可见老龄人口的增多和养老方式的变化使得X县的养老机构远远不能满足社会对养老的需求。同时,土地、房租、人员等成本的增加,以及养老机构缺乏专业的护理人才、无法为入住老人提供充足的医疗资源等问题,也为新建养老机构或者是新增养老床位带来了一定程度上的困难。面对传统的家庭养老作用难发挥和养老机构资源紧张的问题,在此背景下,居家养老服务逐渐发展起来,并且越来越多的老年人逐渐的选择该种养老服务。但是随着老龄化现象严重以及人们对晚年生活质量的要求逐渐提升,由政府直接提供养老服务的养老方式已经不能够满足当下老年人的需求。在此情形下,由政府向专业的居家养老服务机构购买服务就成为了可取方案。

随着人们生活水平的不断提高,人们对养老服务质量、多样化以及个性化等各个方面都有了新的要求。所以,当生产与供应居家养老服务的众任全部都交给政府来承担时,也显得力不从心。由于老年人养老的基础设施严重不足,养老床位紧缺等现状,就目前的财力和物力资源状况来讲,X县还不足以大规模的建设公办的养老机构。随着X县老龄人口的增多,养老成本较低、与老年人的养老习惯相符合等特点成为了大部分老年人选择居家养老服务的重要原因。所以,就目前该县的经济发展水平来看,政府购买居家养老服务成为了一种必然选择。同时,我国各级政府正在不断强化社会治理和公共服务职能,积极从全能型、管制型向管理型、法制型、服务型转变。在这样大的社会背景和前提之下,由政府出资购买,通过签约将该服务的生产供应外包的新公共管理治理工具逐渐开始应用在政府对社会养老问题的治理当中。2013年,在中共十八届三中全会上就明确提出,在推广政府购买服务的基础上,原则上属于事务性管理服务的都要引入市场竞争机制。通过深入的对政府购买居家养老服务的现状、存在的问题以及提出的解决策略进行研究分析的基础上,通过签订合同以及委托的方式来向社会进行购买。这就为政府购买居家养老服务提供了有力的政策支持。

在这一背景下,本文试图通过公共管理的角度研究X县政府购买居家养老服务,梳理分析这种供给模式在X县推行中所取得的成效及遇到的问题,并对其原因进行分析,最后提出相应的解决对策,为政府购买居家养老服务政策在本地区及其他地区推广运用提供一些参考。

1.1.2 研究的目的

首先,本文通过问卷调查和访谈,深入了解X县政府在当前购买居家养老服务中所取得的成效,经过对所获得资料进行细致、深入的分析,来发现在X县政府购买居家养老服务中存在的问题,并剖析其成因。

其次,试图针对发现的问题,为完善政府购买居家养老服务提出可行性的建议和措施,期望能够更好满足X县老人多样化、个性化的养老需求,从而缓解该地区由人口老龄化所带来的压力,实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安;并期望能够以点及面,对其他地区实施购买居家养老服务模式有所启发,有所裨益。同时,也希望能够通过政府购买居家养老服务这一方式总结经验,以运用到购买其他公共服务中,来推动地方政府提升执政能力,推动政府角色的转型。

1.1.3研究的意义

1.1.3.1理论意义

近年来,为了调节社会养老服务供应不足与社会养老需求过大之间的矛盾,各地区都在积极的探索、试点政府购买居家养老服务,所以,深入的研究政府购买居家养老服务是大势所趋。当前,我国在县一级的政府购买居家养老服务的理论基础方面研究较少,本文针对X县政府购买居家养老服务情况,采用系统数据、访谈、问卷等多元化的资料收集、统计方法作为数据的来源支撑,在通过资料分析了X县政府购买居家养老服务的实施现状之后,发现其中存在的问题,并对其问题背后的原因进行分析,以此提出相应的对策建议,为完善居家养老服务提供理论支持。

1.1.3.2实践意义

当前随着我国人口老龄化的不断加深,养老这一民生问题亟需进一步完善。政府购买居家养老服务这一模式主要有以下两个方面的现实意义:

第一,通过对X县政府购买居家养老服务的研究,能有效促进X县居家养老服务的进一步发展,有利于改善老年人的生活状况,在一定程度上缓解了老龄人口养老的压力。

第二,由政府来购买居家养老服务有利于基层政府执政能力和威信的提升。通过研究政府购买居家养老服务这一模式,能够解决政府这种单一的公共服务主体所导致的服务效率低下的问题,也推动了政府职能的转变和增强了社会公众参与公共服务供给的需要。

  1.2国内外研究概况

近年来,日益突出的养老问题和政府职能转变的深入推进,政府购买居家养老服务逐渐开始成为了政府、媒体、学界与普通民众关心的话题。通过查阅国内外关于政府购买居家养老服务的相关文献,可以看到该研究已进行了十多年,其主要集中在通过分析政府购买居家养老服务的地方性案例,总结经验和成效,分析存在的问题和原因,提出对策建议。

1.2.1国内研究概况

1.2.1.1政府购买居家养老服务的内涵研究

对于政府购买服务中的一种具体表现形式——政府购买居家养老服务,不同学者对其内涵的理解有所不同。在2011年,学者刘钱玉、张河川等人认为政府购买居家养老服务是一种由政府所提供的、新型的居家养老服务模式。他们认为该养老服务的主要特点是:政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现。意思是政府不再直接为符合要求的老人提供养老服务,而是将其交给有资质的社会机构来完成相关的养老服务。并且按照一定的评价标准对这些社会组织机构所提供养老服务的数量和质量进行评估之后,由政府向其支付相应的费用。在2017年,学者杨青、周艳等人将政府购买养老服务的定义公开招标、邀请招标以及定向委托等方式,将承担居家养老服务的工作由自身转嫁给其他社会组织以及企事业单位,从而来增加竞争性提高居家养老服务供给的质量,满足老年人养老的多元化、个性化的需求。吴磊(2019)指出政府购买居家养老服务是指政府采用市场机制,通过竞标、定向采购、磋商性谈判等形式,向居家养老服务机构支付一定的费用,委托其运行居家养老服务。

1.2.1.2政府购买居家养老服务的原因分析

对于政府购买居家养老服务背后的原因,目前学者主要从传统养老模式存在的问题、家庭结构变化、政府职能转变、养老文化等方面进行分析。姚远、熊必俊(2004)从生活方式和思想观念的影响分析认为老人更希望居家养老,而当前家庭照顾功能弱化,在客观上要求政府必须为“居家养老”提供更多的支持。刘飞燕(2007)、赵立新(2009)等学者立足于宏观角度,认为由于我国已经进入未富先老的阶段,受家庭结构小型化、传统观念等因素影响,选择政府购买居家养老服务更加符合现实国情。学者万军(2009)从政府职能转变方面对其原因进行了分析,该学者认为由政府购买居家养老服务体现了政府的服务型职能,可以提高政府在养老领域的服务供给水平和财政使用效率。

1.2.1.3政府购买居家养老服务的模式研究

在关于政府购买居家养老服务模式的研究上,国内学者对此认识没有太大的分歧,较为一致。一般都参照购买主客体间的关系和购买程序的竞争程度两个维度进行划分,分为形式性购买模式、委托性购买模式、独立性竞争购买模式。在我国,对政府购买居家养老服务的研究主要以形式性购买模式和委托性购买模式两种模式为主,只有少数个例是关于关立性竞争购买模式(李长远, 2015)。曹立前、王君岚(2019)进一步分析对三种模式作出评价:形式性购买模式能够满足当前老年人多元化的养老服务需求,促进了相关社会组织发展的同时也提供了就业机会、缓解了就业压力,但该模式的缺陷主要表现在其社会组织缺乏独立性,过度的依赖性就不利于相关社会组织的长远发展;委托性购买模式更能选择出质量和规模上具有突出专业优势的社会组织,但透明度不高,不能做到完全的客观公正;独立性竞争购买模式有利于决策的公平公正,但在实施过程中要求较高。

一些学者在对各个地区的政府购买居家养老服务模式的个例进行综合分析的基础上,总结出了除上述四种模式以外的其他模式。2009年,学者阎青春提出了四种居家养老服务模式。一,由政府主导、中间组织运作的模式。该模式主要是由我国的东部发达地区和沿海的一些大中城市运用;二,由政府主办、层级联动模式。该模式主要是在我国的中、西部城市运用;三,由政府购买服务、公司承办、市场进行运营的模式。该模式主要是在我国市场较为发达、市场观念较为成熟的地区运用;四,由政府资助、机构主办的连锁经营模式。运用该模式的主要地区的特征为养老机构发展较好、专业化服务水平较高。张国平(2012)指出我国政府购买居家养老模式存在较为明显的区域特征,将不同地区的政府购买居家养老服务的模式概括为:宁波市海曙区采用的“政府+社会组织+社区”模式,南京市鼓楼区采用的 “政府+社会组织+民办养老机构+社区”模式,苏州市沧浪区采用的 “政府+社会组织+商业企业+社区”模式。

1.2.1.4政府购买居家养老服务的成效研究

当前还没有在全国普遍的实现政府购买居家养老服务,该养老服务模式还处于地方性探索阶段。在学术界,各学者对当前政府购买居家养老服务成效的研究,主要从政府、经济和社会三方面来进行的。

在政府层面,学者吴玉霞(2007)以宁波海曙区的政府购买居家养老服务实施情况为案例,指出该政策的实行不仅仅在一定程度上缓解了当地政府的财政压力,还提高了社会服务的效率和质量,增加了社会的福利总量。李军(2014)认为政府购买居家养老服务不仅能够减轻政府处理具体事务的负担,还能把自己不擅长的工作委托给市场社会组织,这样,不仅仅可以让政府将精力集中于相关政策的完善和制定,还可以保证所购买公共服务的质量以及所产生的社会效益。杨琪、黄健元(2018)认为政府购买居家养老服务提升了政府亲民、为民的形象,在人民群众中树立了“为人民服务”的良好形象。

从社会角度看,秦勃(2009)认为政府购买居家养老服务在一定程度上解决了那些养老困难的老年人。主要包括了生活自理能力差、经济困难、无子女或者子女不能有效照料的老年人。以此来实现这类人群的“老有所养、老有所依”的问题。郁建兴、瞿志远(2011)在分析宁波市海曙区、杭州援通养老服务有限公司两个案例进行了研究,认为政府购买居家养老服务不仅低成本地解决了高龄、独居的困难老人的居家养老问题,提高了协会的能力,还创造了就业机会,为就业困难者提供工作,实现了同时解决两个群体福利问题的双重目标。李彦俊(2014)认为通过政府购买居家养老服务能够为困难群体提供了新的就业岗位,使他们有机会和平台实现自身价值,同时,能够促进非营利组织在养老领域迅速发展。

从经济角度看,周敏(2015)指出,政府购买居家养老服务的方式可以促进相关民营企业涉足居家养老服务领域,并且在政府的财政和政策的支持引导下增加居家养老服务行业的市场竞争力,推动该事业长远的发展。

1.2.1.5政府购买居家养老服务的存在问题研究

在目前所具有的政府购买居家养老服务存在问题的研究中,多数研究结果表示目前我国各级政府在购买居家养老服务上还处于一种自发探索研究的状态,没有相关财政和法律条款的支持和保障,没有形成一个完整的体系。政府各个职能部门之间没有形成有效的、协调的合作,缺乏合力;并且服务内容单一,不能满足人们多样化的养老需求;社会织服务专业化不够等等。

杨青、张国平、周艳(2017)认为政府购买居家养老服务机制存在一定的问题,主要包括:一,购买经费投入不足,购买力度不够,购买资金来源单一;二,购买服务的独立性、公正性、高效性很难保证;三是缺少科学合理、可量化、能够操作的运行规范,没有严谨、规范、统一相关法律法规,也没有形成完善的服务评价和监督体系;四是服务队伍专业化程度低、人员流失大。王雅宁(2017)认为政府购买居家养老服务 的实施取得了一定的成绩,但仍然存在资金投入力度不大、服务质量不高、监管不严等问题,虽然政府投入了大量资金,老年人所享受到的服务仍仅限于简单的生活照料和家政清洁,深层次的精神和文化需求仍未得到满足。刘施予(2020)认为,政府购买居家养老服务仍在初步探索阶段,仍存在法律依据不明确,居家养老服务的购买方式和内容不规范,对提供服务者的法律规范缺乏,对接受服务者的合法权益保护不到位等问题。

1.2.1.6完善政府购买居家养老服务对策的研究

当前关于完善政府购买居家养老服务对策的研究主要是在相关实践的基础上,从购买者(政府)、承接者(服务机构)、使用者(老年人)三个主体角度对完善政府购买居家养老服务模式提出建议和对策。优化政府购买居家养老服务不是一项独立的工程,与政府角色转变密切相关。该项工程的建立不仅仅需要培育和发展养老市场、促进相关养老服务组织的发展,还需要建构良好的制度与规范来约束一切可能发生的不良行为。而这些功能的建立不仅仅是需要政府部门的参与,还需要社会各方的支持与监督(郭晓敏、李健君、陈媛元,2015)。

从购买者角度看,在政策构建方面,韩艳(2019)提出要进一步明确政府购买居家养老服务的公共性、权利性、人本性价值取向,建立中央和地方财政扶持机制,规范政府购买的流程,学习英国设立公共服务质量评估机构,来负责政府购买居家养老服务的质量评估。王洪秋、李铮、王栋乐(2020)提出要从顶层设计入手,综合考虑各方意见的情况下完善《政府采购法》中关于政府购买养老公共服务的内容。使得政府购买养老服务具有法律基础。与此同时,还要建立和推行专门得有关政府购买养老服务法律法规,对于购买该公共服务得资金筹措渠道、购买流程、购买内容、参与竞标主体资质以及选择中标组织标准和签订最终协议等全部流程得各个方面都设立严格得法律,规范流程,严格划分供给和购买主体之间的责任。在购买服务内容方面,张瑞霞,栗原栋,许文博(2015)提出,应当将医疗服务纳入到居家养老服务中来充实、完善居家养老服务的服务内容。例如,为购买该服务的老年人提供上门身体检查和治疗。闫芳(2015)提出政府可以按照老年人的消费需求、服务机构的特点、专业化水平等来细分购买居家养老服务的内容。曹立前,王君岚(2019)认为要进行深入的调查,充分的了解老年人对于养老服务的需求,再次基础上全面的去评估该购买服务的项目是否满足老年人的需求。在财政支持方面,王成、赵东霞、李冰杰(2016)提出政府要建立政府购买公共服务专项预算,加大对社会组织的财政支持力度;李振星(2019)指出采用银行团贷和互联网众筹等两种PPP融资的形式,以解决政府购买居家养老服务的资金来源问题。

从承接者角度看,王海英、牟永福(2015)提出,社会组织应注重提高自身的竞争力,提高养老服务队伍的专业水平,增强其居家养老服务的能力,努力的为老年人提供高质量的养老服务。许光建、吴岩(2015)社会组织的发展和完善是提供高质量服务的前提。因此,要大力培养社会机构,鼓励他们加入政府购买公共服务中来。丁佳、苏果、王磊(2016)认为,社会组织需要提高服务人员的待遇,加强专业化人才培养。邓丽华(2017)认为,社会组织首先在招聘阶段要对养老服务人才把关,其次要增强服务人员的在职培训教育,实行绩效考核制度,最后,要吸引更多高端人才注入。

从使用者角度看,胡宏伟、童玉林、郭少云(2013)提出,老年人要积极参与政府决策,及时向相关的政府部门、评估单位反馈信息。杨琦、罗遐(2014)提出老年人向社区的管理人员或者相关社会组织工作者反馈自己的需求以及提出意见,在指出所购买服务的不足之处时,积极主动的配合社区和社工的工作,以达到提升养老服务质量的目的。2017年,学者王发强提出,应当增强老年人的权利意识、促使老年人积极主动的参与到政府购买居家养老服务中。

另外一方面,关于建立政府购买居家养老服务的监管,学者胡光景(2012)在分析国内外所建立的关于政府购买社区居家养老服务监督机制的基础上,提出必须对居家养老服务的服务形成、服务输送、服务接收三个环节进行监督。李春、王千(2014)结合西方国家的经验后,认为进行第三方的评估非常重要。他们认为我国应对建构和完善关于政府购买养老服务的第三方评估的制度。马贵侠、叶士华(2015)指出应当逐渐的明确常规性服务监督的标准。由街道和居委会的相关工作人员对日常的服务过程加强监督和管理。明确的划分部门的职责,建立健全市、区、街道、社区四级服务监督机构,以形成和完善立体式的常规监督体系。

1.2.2国外研究概况

1.2.2.1政府购买居家养老服务模式的研究

在发达国家,在政府购买居家养老服务方面形成了较为完整模式以及相关实践较为出色的主要有美国、英国以及日本这三个国家。这三个国家的服务模式为:美国养老服务代金劵、英国的“Community Care”以及日本的“Time Bank”。

Maria Gorsky 和 Sally Sheard(2015)指出美国政府在购买居家养老服务采用的方式:向老年人发放代金券,其主要依据是老年人的年龄、身体健康状况等。并且由政府在经过选择后向社会公布可以使用代金券享受养老服务的机构名单。拥有代金券的老年人可以依据自身的身体状况以及实际的需要来选择不同的养老机构或者是医院来享受服务,并用政府提供的代金券进行结算。2006年,英国学者Salamon深入的分析了英国的“Community Care”模式。该模式是由政府委托第三方机构,第三方机构再派相关的工作人员再对申请表单上的养老服务申请者进行专业的评估,再评估结束后将结果整理反馈给政府,政府再按照该机构所评估的分数由高到低的进行排名。在了解老年人现实养老需求以及相关预算的基础上,来制定招投标计划,进行公开招标。竞标成功的养老服务组织为老年人提供养老服务,在服务结束之后由享受服务的老年人对该组织的服务水平和质量进行评价和反馈。政府工作人员在收到反馈之后对反馈的内容进行整理,以此来对相关的养老服务机构的服务质量进行评价、监督和费用结算。2004年,学者许翠萍在对日本老年人的养老服务现状的调查上,提出日本政府购买居家养老服务的运作模式是政府与社会组织的结合,从中央政府到地方政府,成立了一个专门的机构负责管理社区养老金并划分了职责。

1.2.2.2政府购买居家养老服务困境的研究

Adkin和Loouise (1992)认为政府购买居家养老服务实际上并没有真正追求市场一般的竞争和低成本,认为购买行为更像是一种象征性的、用来彰显政府淡出公共服务领域决心的政治行为。加拿大学者Eva Gnufeld等指出,对于患有老年痴呆或者疾病晚期的老人们来说,因为职业护理员不能为其在家提供24小时的照顾,会使患者和护理人员都存在着一定困扰,需要探索一种监管机制来确保居家养老的服务水平。1999年美国学者Johnston和Romzek在对美国某州的老年医疗外包服务的研究中发现,该州政府长期与一家名为AAAs(Area Agencies on Aging)的养老服务组织合作。由于没有其他社会组织的参与,该组织垄断了该州政府的医疗外包业务。在缺少竞争力与竞争对手的环境之下,该组织渐渐有了和政府谈判的能力。在这样的情况下,政府就不能对购买效果做出真实的评估。

1.2.2.3完善政府购买居家养老服务对策建议的研究

2002年,学者苏珊•特斯特在对英国的居家养老模式进行深入研究的基础上,提出在社区照顾养老模式中,照顾老年人的人员通常是社区的成员或者老人的亲属。对于这部分人员的付出,苏珊认为政府不仅仅要给予政策上的支持,还要给予一部分的财政补贴。Mandal(2013)认为,政府可以通过出台相关政策、提供相关培训等方式来扶持居家养老服务机构,这在提高养老服务质量的同时,还能增加就业机会。英国学者Meredith(2015)提出,应该在充分了解广大老年人实际养老需要的基础上,以保证政府购买居家养老服务能够保证甚至提升老年人的基本生活水平和质量。Angel(2015)提出建议相关的政府部门降低老年人参加居家养老服务的要求,以促进更多的老年人能够享受服务,其次要加强对老年人服务体系的管理,为老年人提供专业化的服务,最后还要加大资金的投入。

1.2.3国内外研究评析

笔者通过整理国内外关于政府购买居家养老服务现状的研究,从中可以发现国外政府购买居家养老服务时间时间长,因此在长期实践的过程中,在学理研究和模式探索上相对我国较为成熟。我国学者在近些年的研究中,结合我国实际情况,也提供了大量的研究材料,但国内当前已有的研究还存在着以下的不足之处。首先,国内学界在政府购买公共服务方面研究比较多,但是对于在公共服务中的“居家养老服务”这一方面领域的研究较少;其次,国内学者对政府购买居家养老服务的研究具有地域性、集中性的特点。主要集中在南京、北京、上海等经济发达地区,而对中小城市这方面的研究较少;最后,针对于当前国内的政府购买居家服务现实情况,相关的研究主要从宏观方面对其理论引入和实际运行进行探索,或是从中观方面对地方政府在实际运行中发现的问题及提出对策,而在对实践现状的了解上来完善地方政府购买居家养老服务的对策研究较少。

面对日趋严峻的老龄化问题,本研究尝试立足于X县这一县级地方政府购买居家养老服务实践,结合公共管理理论对其发展中遇到的问题进行分析并提出建议与对策,将为今后政府购买居家养老服务在县级地区的有效推进,提供具有借鉴意义及可行性的运作模式。

  1.3研究思路及研究方法

1.3.1研究思路

本论文主要按照“调查现状、了解问题、分析原因、提出对策”的研究思路,对于X县政府购买居家养老服务的现状进行相关研究,并且找出当前现状中所存在的问题,分析问题背后可能产生的原因,并在此基础上,依据实际情况提出科学合理、可行性强的优化对策建议。

1.3.2研究方法

1. 访谈法。针对民政部门、老龄办、乡镇(街道)工作人员以及享受居家养老服务的老人或者他们的家属进行访谈,从政府和群众两个不同视角全方位地分析X县在政府购买居家养老服务方面已经获取的成就、存在的问题并提出有针对性的建议。

2. 文献法分析。通过图书、期刊、中国知网、万方数据库等广泛搜索国内外相关研究著作、期刊论文,整理分析研究成果;在X县民政、财政、统计等部门寻找本研究所需要的政策文件、新闻资讯和历年数据等资料资料,以此来保证文章研究的准确性。

3、案例分析法。本文通过具体的案例对X县政府购买居家养老服务的实际状况、现实所存在的问题进行深入分析研究,最后提出具体的、有针对性的对策。

  1.4相关概念及理论基础

1.4.1相关概念

1.4.1.1居家养老

传统意义上的的养老方式包括了机构养老、家庭养老以及社区养老三种养老类型。家庭养老,指的是以家庭为主要的养老载体,由相关家庭子女或者家庭成员对老人进行赡养;机构养老是指以社会机构为养老地,如福利院、养老院、托老所等,为老人有偿或无偿的提供生活照料与精神慰藉;社区养老,主要指以社区为主要的养老场所,由当地社区为老年人提供相关的生活照顾和其他文娱活动等服务。

本文认为,居家养老与以上的家庭养老、机构养老和社区养老任何方式都不同。居家养老,是以家庭作为主要的养老空间,由家庭成员、当地社区和政府、社会居家养老服务机构等多方面所共同组成的服务主体,以此来为老年人提供养老服务。其服务的基本内容包含三大类:一是物质生活方面,如照料饮食起居、卫生服务等;二是精神文化方面,如娱乐活动、保健、医疗卫生等;三是情感和心理方面,如调节矛盾纠纷,心理疏导等。本文中的所说的居家养老主要是由政府向社会居家养老服务机构购买服务的方式来体现。该购买服务的范围不仅仅包括了日常的生活照料等物质方面、还包括了陪伴和心理健康疏导等精神和心理方面的内容。与此同时也融合了专业服务机构的体系。

1.4.1.2政府购买居家养老服务

早在1998年,我国就进行了有关政府购买服务的实践。在2003年,政府购买服务正式的涉及养老服务领域,首先是南京鼓楼区正式的开始为该区老人购买养老服务。此后,全国各地逐渐开始进行政府购买居家养老服务的实践。2014 年9月,国家颁布了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》,政府购买居家养老服务获得了政策的支持,促进了该项目后续的进一步发展。

政府购买居家养老服务创新和发展了社会养老服务供给制度。关于政府购买居家养老服务这一概念许多学者都持有不同的观点,综合其观点来看,本文认为政府购买居家养老服务是指由政府出资,以某种形式向社会上的居家养老服务机构购买相关的养老服务,并将所购买的养老服务免费或有偿提供给区域内符合条件的老年人,以满足老年人对物质或精神上的需求。

1.4.1.3居家养老服务机构

居家养老服务机构主要是指可以为在家生活的老年人提供日常餐饮、家务、生活护理、医疗健康以及相关娱乐活动等服务的机构。居家养老服务机构不仅仅可以是市场上独立的民营独立法人机构,也可以是依附于企事业单位、社会团体、社会组织、医疗机构以及社会福利机构等的一个部门或者分支机构。本文所指的居家养老服务机构是指为老人提供居家养老服务的社会组织、企业。

1.4.2相关理论基础

1.4.2.1服务型政府理论

服务型政府理论最早来源于“服务行政”这一思想。1938年,Emst Forsthoff 在《作为服务主体的行政》一文中提到服务行政。服务型政府理论的代表人物之一的Denhart提出,政府的第一职能是服务社会,是帮助公民明确的表达并且实现其公共利益。20世纪90年代以来,随着学术研究的不断加深及实践活动的发展,建设服务型政府已成为行政改革和政府机构改革的重要一步。刘熙瑞(2002)提出,服务型政府是在整个社会民主秩序的大框架、大背景之下,以公民本位和社会本位理念作为理论指导,按照规定的法定程序,以公民意志为基础所组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

作为新的公共服务方式的一种,政府购买居家养老服务能够与服务型政府理论相适应。政府将公共服务交给符合条件的社会组织来完成,以尊重公民权、实现公共利益为目标,提高了政府的供给效率,满足了公众的需求。

1.4.2.2福利多元主义理论

福利多元主义理论自20世纪70年代以来,经过不断发展和风度,已成为福利国家社会政策领域新的理论范式和主流。该理论由英国的《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》最早提出。在该报告中,社会福利应该维持多元体系,并且应该提高志愿组织并使其参与其中(Wolfenden, 1978)。

在福利多元理论的发展过程中,根据提供福利的主体不同可以将该理论划分为不同的派别。主要以下两个派别:以罗斯等人为代表的三分法派别和以约翰逊等人为代表的四分法的派别。罗斯(1986)等人的三分法是指,将社会保障体系分为三个部分:国家、市场和家庭。任何一个单一的主体都不能满足社会福利的需求,由政府来主导福利的生产,但是并不是为社会提供福利的唯一来源,这打破了福利完全由国家提供的做法,建立了多元主体的福利供给体系。而约翰逊(1999)提出,福利的提供者分为国家、市场、家庭和志愿组织四个主体。他所注重的不是垄断的福利供给,并且认为在提供福利方面,志愿者组织等相关非正式组织发挥了极其重要的作用。

养老问题是政府、企业以及社会应共同承担的职责,而不仅仅是与个人和家庭有关。在养老压力逐步增大的形势下,解决养老问题不能仅仅依赖政府、市场、家庭、志愿组织等单一主体,更多的是需要对这些资源进行充分的整合,使得政府、市场、家庭以及志愿组织等主体在此方面共同努力形成合力,以此来满足居家养老的需要,实现福利多元化。

1.4.2.3新公共管理理论

20世纪80年代以来,以美国、新西兰、澳大利亚、英国为代表的西方国家掀起了有关“再造公共部门”、“重塑政府”的新公共管理运动。新的公共行政运动在世界范围内迅速展开,并逐渐成为公共行政改革的主要手段。在这场改革运动中,行政学者布坎南、奥斯本以及盖布勒等人对此进行了系统的理论分析与研究,并开始在公共行政领域倡导新公共行政理论。在《重塑政府》一书中,学者奥斯本和盖布勒提出了10条有关于政府改革思路。以此说明了新公共管理理论为政府与企业和其他公共机构、政府与市场、政府与社会之间关系的提供了全新改革思路。在这之中,核心思想就是要站在市场的角度上重新的定位政府,将政府的宏观调控职能作为主要,从而淡化政府的的执行能力。政府执行能力的淡化有利于将执行的权力交付于社会,从而使得社会力量在充分的发挥其作用,促进社会事务的积极发展。

对于居家养老服务来说,政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”,政府需要重新定义对与市场、家庭、志愿组织之间的关系,支持多种主体共同解决养老问题,重视提供居家养老这一公共服务的效率、效果和质量。

 1.5研究的创新点

该论文的创新点主要在于以下两个方面:

1.目前国内外学者对政府购买公共服务方面已经做了比较丰富的研究,但是,公共服务概念非常宽泛,本文的研究将这一公共服务锁定在“居家养老服务”上,结合X县的实际情况,有针对性地去分析X县政府购买居家养老服务现状中所存在的问题以及背后可能的原因进行深入的分析研究,子啊此基础上提出相应的策略来完善该模式。

2.当前对政府购买居家养老服务的个案研究集中在北京、上海、南京等经济发达地区,针对县一级层面的研究仍然较少,因此,本文针对X县进行研究,在此基础上研究提出符合X县实际情况的对策建议。

  第二章 X县政府购买居家养老服务现状分析

  2.1 X县政府购买居家养老服务相关政策

2.1.1 省市相关规定

2015年浙江省颁布了《关于加快推进政府购买养老服务的意见》的政策文件,在文件中,浙江省政府对该省购买养老服务的基本原则、工作目标、机制、工作要求都做了详细的规定。其中在机制方面,提出购买该服务的主体是各级行政机关以及相关具有行政管理职能的事业单位;承接该服务的主体是具备相关资质和条件的事业单位、社会组织、企业以及机构等;所购买的居家养老服务应当包括为符合资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医以及护理等上门服务,还有养老服务中网络信息建设等方面的内容;购买的程序包括设计项目、编制预算、组织采购、合同管理、资金支付、绩效评价。

2014年台州市政府颁布了《台州市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》的政策文件。该意见指出应当鼓励市场上居家养老服务组织机构的发展。并且应当通过由政府补助、购买服务、协调指导以及评估认证等方式,来大力的鼓励非政府力量在城乡社区兴办居家养老服务专业机构等养老服务实体。支持家政、物业等社会服务行业与居家养老服务相结合,实现上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医、社区日间照料等形式多样的养老服务。

2.1.2 X县的相关政策规定

为了应对人口老龄化、加快推进养老服务业的发展,根据国家、省、市相关文件精神,X县于2012年开始启动居家养老服务工作,试点建设居家养老服务照料中心,在2013年建成66家农村社区居家养老服务照料中心,为老人们提供用餐、洗衣、日间休息、文化娱乐等照料服务。同时,于2014年出台了《关于印发加快推进养老服务业发展实施意见的通知》,该通知明确指出,要采用政府补贴和政府购买服务等方式,鼓励民营企业等社会力量在城乡社区举办相关居家养老服务的专业机构,加快推进当地服务员的发展。

2020年《关于印发2020年省(市)政府民生实事项目实施方案的通知》指出鼓励居家养老服务中心实施公建民营,引进、培育养老服务专业组织参与运营,实行品牌化、连锁化经营。

2.2 X县政府购买居家养老服务的主要做法

随着X县老龄化程度的不断加深,政府对居家养老服务工作愈发重视。X县先在乡镇(街道)搭建居家养老服务中心,为养老服务提供了基本的建筑设施,在此基础上,通过政府购买居家养老服务的方式,向符合资助条件的老年人提供免费的居家养老服务。服务的内容主要包括了基本的生活照料、家政服务、医疗健康以及文化娱乐等。

2.2.1政府购买的居家养老的参与主体与关系

参与X县政府购买居家养老服务的主体主要包括了该养老服务的购买者、服务的承接者以及服务的享受者三方。居家养老服务的供应链主要由其三者构成,并由此形成相应的权责关系联系。

2.2.1.1服务购买者

在政府购买居家养老服务的流程中,其购买主体是地方各级政府。结合X县的实际情况,X县居家养老服务的购买者主要是县民政局和财政局。县财政局主要是配合民政局做好资金保障工作,将居家养老服务纳入政府购买服务的指导性目录。县民政局主要负责购买居家养老服务的具体实施和推进,根据三定方案,民政局社会福利和养老服务科(社会救助科)主要负责该项工作,该科室的主要工作内容是拟定政府购买居家养老服务政策条款、购买相应的居家养老服务、对居家养老服务的享受对象进行资质审核以及监督和评价服务提供者的实际工作效果;办公室主要负责居家养老服务的预算工作。

2.2.1.2服务承接者

X县购买居家养老服务的承接主体主要是社会组织、企业等具有从业资质的居家养老服务机构,X县政府将已建好的居家养老服务中心作为场地免费提供给承接方,由承接方来完成其服务的提供。

目前X县政府主要是通过公开招标的方式,确定居家养老服务机构。参与竞标的居家养老服务机构需要满足具民政局注册的民办非企的社会组织机构、并有相应的经营范围的条件。政府在确定中标的居家养老服务机构后,会与其签订购买合同,并来确定居家养老服务机构的权利与义务。承接方主要的权利是:要求政府按照合同规定履行相应条款内容,并按时支付资金。承接方的主要义务是:根据合同所规定的内容,为符合条件的老年人提供符合标准的医疗护理服务、生活照料服务、托养服务、家庭支持服务、心理健康疏导服务以及康复辅助器具租赁服务等居家养老服务。

2.2.1.3服务享受者

X县政府针对当地的实际情况,相应的实施了政府购买居家养老服务。在对老年人进行资质审核之后,对其进行“按需施助”,根据X县的《实施意见》规定政府购买居家养老服务无偿享受服务对象主要包括了以下几种情形。一,年龄在60周岁以上并且属于城乡最低生活保障家庭;二,在日常进食、穿衣、个人卫生以及自主移动等方面不能自理、或者是因丧失正常的认知能力而需要人照料日常生活。在这样的基础上经过提供养老服务机构进行养老需求评估后被确定为无法生活自理且重度依赖的老人;三,对于其他不满足以上条件或者生活条件较好、并且其户籍和常住均在本县的老人提供有偿的居家养老服务。

服务对象的认定程序是:首先,本人或其家庭成员向村委会或者居委会提出申请;其次,由村委会或者居委会对申请的人员进行初次评估以及公示相关评估意见;最后,由乡镇或者街道对该评估意见进行再次审核和评估。县民政局负责核准。

对于居家养老服务的享受对象实行动态管理机制,针对不再符合规定条件或者死亡的,村(居)民委员会或养老服务机构应当及时向乡镇(街道)报告,由乡镇(街道)报县民政局核准后,在下个月取消居家养老政府购买服务。

2.2.2政府购买居家养老服务的模式

目前,普遍的观点是按照购买主客体间的关系和购买程序的竞争程度两个维度对政府购买居家养老服务模式进行划分,分为形式性购买模式、委托性购买模式、独立性竞争购买模式。X县的购买居家养老服务的模式偏向于独立性竞争购买模式,即X县民政局面向市场公开招标,选出符合资质的养老服务机构作为居家养老服务的运营单位。2019年,X县民政局发布采购计划后,台州一家亲老年事业发展服务中心及无锡朗高护理院有限公司凭借合理的价格和优质的技术,获得了中标资格。在对两家机构进行相关的考察后,该地民政局与两家机构达成了合作意向,并且签署相关合作协议,按照合同内容,由两家机构来负责运营X县的居家养老服务照料中心,为该地区符合资质的老年人提供有质量的居家养老服务。而政府的主要任务就是为这两家养老服务机构提供相关的居家养老服务中心场所及配套硬件设施设备,并负责指导、监督和检查的养老服务工作。

2.2.3政府购买居家养老服务的项目

为满足老年人多元化的需求,逐步丰富购买服务内容,X县所购买的居家养老服务主要包括了以下6个方面:康复护理服务、托养服务、家庭支持服务、精神需求服务、生活服务以及康复辅助器具租赁服务。

表2-1 X县政府购买居家养老服务内容

X县政府购买居家养老服务问题与对策研究

2.2.4服务的监管和评价

经向X县民政局了解到X县政府购买居家养老服务质量的评估工作,主要是以县乡两级政府为主,采取平时巡查、乡镇(街道)评估检查、县相关部门抽查这三种方式。

乡镇或者街道相关要不定期巡查所购买居家养老服务以及该地居家养老服务照料中心的运行情况,并进行相关的书面记录。每年10月下旬,承接服务的机构需要向上递交年度自查报告,由乡镇(街道)建立评估检查小组对所辖的居家养老服务照料中心一年来的运行情况进行评估检查。评估检查采取实地检查、查看资料、听取汇报等方式进行。并在10月底前将评估情况及时上报县居家养老服务指导中心。县民政局再会同相关部门对乡镇(街道)的评估检查情况进行抽查。

  2.3 X县政府购买居家养老服务取得的成效

2.3.1 居家养老服务的实施效果

笔者为了获取更加真实的有关X县政府购买居家养老服务现实情况的资料,找出X县政府购买居家养老服务所存在问题并对问题进行深入分析,决定采用问卷调查的形式对X县进行随机调查。本次调查对X县的享受居家养老服务的老年人共发放问卷160份,共收回有效问卷147份,问卷回收率为91.8%。主要选取了安洲街道、下各镇、大战乡、上张乡等4个不同类型的乡镇(街道)作为调查区域。通过对调查问卷结果进行汇总分析,进而反馈出X县政府购买居家养老服务的真实水平。

2.3.1.1 基本情况汇总

通过对调查问卷搜集的样本数据进行分析,本研究从性别、年龄、户籍、子女数量、居住方式、健康状况以及主要生活来源等七个方面的身份信息对调查对象进行了区分和了解。通过对样本数据进行分析可以发现以下三个较为突出的信息。第一,在问卷的抽查样本中70-79岁的老人占比最高,高达51.7%;第二,关于居住情况的信息,问卷抽查样本有49%的老人是独居,比例最高;第三,关于健康情况的信息,健康状况一般、生活需要帮助比例最高,在问卷抽查样本中达到了81%;第四,在关于主要生活来源方面,调查问卷抽查样本中国家供养比例最高,达到了66%,其次是子女供养,达到了30.6%。

表2-2 调查对象基本情况统计

基本情况 类型 人数 占比
性别 76 51.7%
71 48.3%
年龄 60-69岁 14 9.5%
70-79岁 76 51.7%
80岁以上 57 38.8%
户籍 居民 45 30.6%
农民 102 69.4%
子女数量 0人 12 8.2%
1人 26 17.7%
2人 41 27.9%
3人及以上 68 46.2%
居住方式 夫妻两人同住 41 27.9%
子女或小辈同住 34 23.1%
独居 72 49%
健康情况 健康且生活能够自理 8 5.4%
健康状况一般、生活需要帮助 119 81%
生活完全不能自理 20 13.6%
主要生活来源 国家供养 97 66%
子女供养 45 30.6%
其他 5 3.4%

2.3.1.2 其他情况汇总

(1)政府购买居家养老服务政策了解度

在本次调查的147人中,调查对象对政府购买居家养老服务政策有一定的认识,如表所示,14.3%的老人表示对政策熟悉,60.5%的老人对政策有了解,但仍有25.2%的老人不了解政策,这表示相关政府部门和居家养老服务机构应该加强对该政策的宣传,努力的让所有的老年人都了解政府购买居家养老服务。

表2-3 X县政府购买居家养老服务政策了解度统计

政策了解度 人数 占比
不了解 37 25.2%
了解 89 60.5%
熟悉 21 14.3%

(2)对居家养老服务的需求

对问卷调查的情况统计分析可知,老年人对医疗保健的需求占比最高,为82.3%,这主要是因为老年人的身体健康相对较差,有医疗、护理、康复等方面的需求;其次,占比比较高的是日常照料,由于老年人的活动不便,远离儿女的情况,对餐饮、打扫卫生等日常照料方面的需求很大;再次,占比较高的是文化娱乐,老年人精神娱乐活动比较匮乏,但随着生活质量的改善,他们对精神娱乐方面的需求也越来越大,因此政府需要加强对文化娱乐的投入力度;最后,我们可以发现虽老年人对心理辅导占的比例较少,但也有一定的需求。因此,政府在购买居家养老服务中,首先要满足老年人日常照料和医疗保障的需求,除此之外,也要注重文化娱乐和心理辅导方面的服务,以提高居家养老服务的质量。

表2-4 对居家养老服务的需求统计

居家养老服务的需求 人数 占比
日常照料 94 63.9%
医疗保健 121 82.3%
文化娱乐 76 51.7%
心理辅导 33 22.4%
其他 5 3%

(3)调查人员回访居家养老服务的情况

对问卷调查的情况统计分析可知,调查人员回访居家养老服务情况中,没有的比例最高,达到了61.9%;其次,占比的较高的是偶尔,达到21.1%,说明政府在对居家养老服务质量评估方面,向居家养老服务的受惠者了解较少。

表2-5 调查人员回访居家养老服务的情况统计

调查人员回访居家养老服务的情况 人数 占比
没有 91 61.9%
偶尔 31 21.1%
定期 25 17%

(4)对居家养老服务的满意度

通过对问卷调查所搜集的资料进行统计分析,可以知道目前正在享受居家养老服务的老人对政府购买居家养老服务政策基本满意居多,也有小部分老人表示不满意,这说明政府仍要继续完善购买居家养老服务的实施。

表2-6 对居家养老服务的满意度统计

居家养老服务的满意度 人数 占比
基本满意 76 51.7
满意 43 29.3%
不满意 28 19%

2.3.2 X县居家养老服务体系初具规模

X县政府不断完善居家养老服务,加大资金投入,优化养老基础设施建设。至2020年底,仙居县累计建有322家农村社区的居家养老服务照料中心,有20家乡镇(街道)示范型的居家养老服务中心,实现了全县所有乡镇街道全覆盖,这些服务中心的主要功能是为老人提供基本的生活照料、家政服务、医疗健康以及文化娱乐等服务。部分的居家养老服务中心配备“6199”食堂,目前累积设立69家,为老年人提供免费的或缴纳较少费用的日常饮食服务。居家养老服务中有具有完善的基础设施,为解决居家生活老年人的日常生活难题提供了有效帮助,满足老人就餐、文化娱乐、医疗卫生等物质和精神需求。

2.3.3 初步满足居家养老服务需求

自政策实施以来,X县已有2000余名孤寡、独居、“空巢”老人与困难老人家庭享受到了政府购买居家养老服务所带来的福利,在生活上得到了较好的照料。由此看来,由政府出资购买、专业化的居家养老服务机构承接,提供“走进门”的居家养老服务,它满足了老年人的养老需求,在一定程度上减轻了家庭负担,推动了社会的和谐发展。送餐、保洁、护理等日常照料服务,满足了一些空巢老人或无法自理的老人的养老服务需求。

2.3.4 有效激发社会力量参与养老服务积极性

由政府出资向专业的居家养老服务机构购买居家养老服务来解决“养老难”的问题,在一定程度上促使了了越来越多的社会力量参与到居家养老服务工作中,提高了他们的主动性和积极性,推动了居家养老服务机构的发展,有利于养老行业的飞速发展。与此同时,部分家境较好的老人有偿享受居家养老服务的行为,也让更多的居家养老服务机构发现了商机。目前,参与居家养老服务行的社会力量越来越多,她们根据自身特点采用多种形式,例如以与乡镇(街道)开展紧密合作,以6199食堂、影院等形式加入到居家养老服务中来,也使居家养老服务的受惠群体越来越广。

第三章 X县政府购买居家养老服务存在的问题

  3.1 X县政府购买程序缺乏规范性

3.1.1 购买行为“内部化”

X县政府购买居家养老服务进行招标时在与民政局工作人员了解中发现,由于X县有能力的居家养老服务机构较少,一些能够参加养老服务购买竞标的外地居家养老服务机构是因为经过了私下的联系才获得竞标资格的,这可能造成政府在购买居家养老服务的过程中会先选择熟悉的外地机构,而忽略了机构提供服务的水平。因此,就目前情况来看,县级政府购买居家养老服务时真正做到公平、公开、公正地招标和竞标还存在一定难度。因此从整体看来,政府购买居家养老服务的相关政策仍有待完善的。

“现在我县的居家养老服务机构大多属于小微企业,且专业从事居家养老服务的,业务方面不太对口,目前还没有规模大的、专业性强的机构进入本地市场,导致我们有时候只能从外地邀请知名的居家养老机构来竞标。”(31岁-L-002)

3.1.2 购买过程缺少公开性

X县政府在购买过程中存在公开性缺乏的问题。政府购买居家养老服务的过程比较复杂,政府购买居家养老服务的过程包括发布采购信息、公开招标、与中标方签订相关合同、双方执行合同、监督评估服务等流程。但在实际操作和实践的过程中,X县政府并没有向社会公开居家养老服务目录、招投标的标准和程序、居家养老服务机构的资质认定、公开居家养老服务的价格标准等情况。

3.1.3 购买标准不明确

在翻阅X县政府购买居家养老服务的文件资料时发现,X县对于购买居家养老服务的购买模式有整体性规定,但文件主要集中在指导思想、享受范围、服务内容等方面,在购买的流程方面没有详细、具体的规定,这也导致在购买过程中政策难以很好的落实,养老服务的购买方向很容易被政府决策层的主观意志所掌控。同时,政府未对居家养老服务机构制定明确的标准,对筛选参加投标以及中标的居家养老服务机构的评判缺乏规范化;文件中也未对资金的使用作出规定,这容易产生资金浪费等情况。

  3.2 X县政府购买居家养老服务的力度有待加强

3.2.1 购买服务项目不全面

目前X县政府购买居家养老服务的项目不够全面,还是属于小规模的,但随着老年人生活水平的提高,对居家养老服务内容方面的要求也有所加大。在问卷调查中发现,大多数老人对医疗保健、日常照料、精神娱乐活动需求比较大,对心理辅导方面也有一定的需求,但X县政府所采购的服务项目比较单一,例如医疗保健、康复护理服务、心理咨询、临终关怀的服务比较缺乏。在实地走访某街道居家养老服务中心发现,该中心只提供日托、助餐、文化娱乐活动、保洁和康复辅助器具租赁服务,在走访过程中,存在相同情况的居家养老服务中心不在少数,大多居家养老服务中心提供的服务内容少,服务水平不高,尤其在医疗保障和精神方面比较缺乏,难以满足当前老年人对养老生活的需求。

“一些中心目前只有日托、助餐和活动场所方面使用比较多,其他服务由于工作人员缺少、能力不足等原因,基本上没有提供。”(42岁-T-001)

3.2.2 政策受惠群众少

政府购买居家养老服务的存在受惠群体较少的问题。2019年X县政府购买居家养老服务的覆盖人数为2000余人,仅占全县60岁以上老龄人口的2%。县级政府购买的居家养老服务无偿提供的对象有一系列的条件限制,例如必须是属常住及户籍均在本县、年龄60岁以上且享受低保。而那些不符合条件的老人仍需有偿获得服务,而他们会更倾向于机构养老而不是政府提供的居家养老服务。

其次,在问卷调查中也可以发现,很多老人不愿意参与政府购买的居家养老服务形式。一方面是老人不了解政府购买居家养老服务这一政策,14.3%的老人表示对政策熟悉,60.5%的老人对政策有了解,但仍有25.2%的老人不了解政策,这些老人实际在享受着居家养老服务,但是由于宣传不够,使很多老人不了解政府购买居家养老服务的具体政策和服务内容,也不知道自己可以享受的优惠。另一方面,在走访调查中发现,很多生活能够自理的老人表示对居家养老服务的内容缺乏兴趣,且不愿意自己掏钱购买。例如很多老人表示自己可以做饭,亦有很多老人表示自己可以做一些基础的家务,不需要其他人帮忙。同时,一些不能自理,或是半自理老人,则对于助行、代办、助医等服务略有兴趣。另外,一些需要有偿享受服务的老年人表示,他们更倾向于选择向机构购买服务,认为机构养老比较专业,对政府提供的居家养老服务表示不认同。

最后,政府购买居家养老服务是建立在居家养老服务中心基础上的,但一些偏远乡村,由于硬件设施的限制,没有成立居家养老服务中心,且目前未设立上门服务这项内容,导致这些地区的老年人需要到其他建有居家养老服务中心的农村、社区享受服务。在访问未成立居家养老服务的老年人时,他们表示对他们来说到其他村去享受服务十分不便,宁愿放弃享受也不愿意特地赶过去。

3.2.3 政府购买服务供需不平衡

政府购买居家养老服务是为了缓解养老方面的压力,满足老年人的养老需求,但在实施过程中,政府往往忽略了老年人的需要和诉求。X县在开始实施居家养老服务时,并没有搜集过老年人的真实需求,这使得X县在购买居家养老服务上花费了大量的资金,但是该县政府所购买的居家养老服务却并不是当地老年人所真实需要的,花费巨大但是没有产生实际的效果,造成居家养老服务供需不平等现象。

其次,政府并没有将享受服务的对象进行细分化,农村和社区的服务对象、服务标准都是统一的,对不同身体状况的老人也没有进一步区分,导致不同类型的老人享受的服务相同。如做饭、打扫卫生、清洗等家政服务对一些重度失能老人是比较需要的,但对一些身体健康、能够自理的老人并不必须的,但政府为每个享受对象都提供了相同的服务,会造成资源的浪费。

“我觉得现在享受到的服务有些并不是我需要的,比如我现在自己都还能动,不需要提供三餐、打扫卫生这些。”(64岁-X-004)

3.2.4 缺乏专业化人才

首先,X县政府部门人员组织保障不到位。目前X县居家养老服务主要由民政局负责,该局这项工作主要是社会福利和养老服务科(社会救助科)从事相关内容,该科室只有5名工作人员,但是负责儿童、精神障碍患者、老年人、困难群众等工作,另外乡镇(街道)也都是民政人员来兼职居家养老服务部门,这些人没有足够的精力负责居家养老服务工作。同时,X县政府部门人员缺乏专业技能。据调查,X县政府部门从事居家养老方面的工作人员均没有相关专业毕业的,大多缺乏居家养老、社会工作方面的专业技能。因此,他们在负责购买居家养老服务工作时,缺少专业知识的指导,在制定相关政策、规定也只是照搬上级文件。

其次,当前居家养老服务的从业人员年龄偏大,大多文化程度不高,没有接受过专业的培训,专业技能不高。据X县人社部门的数据,X县居家养老服务机构的从业人员以下岗员工为主,平均年龄在50岁以上,教育程度大多是初中、高中,没有接受过专业的居家养老服务方面的教育或培训。其次,X县政府对居家养老服务从业人员培训较少,通过查看培训资料及安排发现,培训的内容也比较单一,使得这些服务人员只能做一些没有技术含量的家政、生活照料等服务,其整体的素质和专业性方面都有待提高。

“在X县本地很难招聘到专业化的服务人才,由于X县经济比较落后,养老机构发展较差,很多高学历的专业性人才都不愿意回来工作,使得专业化的人才比较缺乏。”(38岁-P-003)

3.3 X县政府购买效果缺乏有效监督评估

3.3.1 监督评估片面化

在评估方式上,县级政府采取对养老服务机构的服务进行抽样调查的方式,很难全面了解政府购买居家养老服务中全部居家养老服务机构的实施情况。以X县某街道为例,该街道自购买居家养老服务起,县级政府都没有来检查过项目的实施情况。这一问题使政府对购买居家养老服务的实施情况产生片面看法,使一些居家养老服务的供应商存在侥幸心理,不利于持续健康的发展政府购买居家养老服务这一政策。

“我们平时的业务比较多,只能采用抽查的方式来监督政府购买居家养老服务的实施情况,机构知道这一情况之后,就持有侥幸心理,有些地方觉得自己不会被抽查到,就不好好办事,有些地方抽查指出的问题也不修改,他们认为再抽查的几率不高。”(29岁-W-005)

此外,X县政府参与监督评估的人员专业化程度并不高,主要采用走访调查、电话访问等简单方式,设计的打分表也比较简答,没有统一、详细的评估标准,因此,监督评估的结果存在很强的主观性和片面性,不能真实地反映出服务中存在的问题,造成监督评估的工作不到位。

3.3.2 监督评估存在滞后性

由于居家养老服务属于“即时活动”,更注重对于提供服务的过程进行监督评估。但是,在监管评估的环节上,X县政府主要是在每年年底进行评估检查,这主要是事后监管,缺少事前、事中的监督评估,其监管存在滞后性,并不能真实了解服务的情况。由于缺乏对服务过程开展监督评估,导致服务机构提供的服务质量和效率层次不齐。在走访过程中发现,服务机构提供的一些服务质量较差,他们送的饭菜品质不高,饭菜种类较少,给老年人提供家务服务的次数较少等问题,一些老年人向乡镇(街道)、部门投诉,但是一直没有得到有效的解决。

“现在政府对我们好,给我们免费提供养老服务,但是那些机构收了政府的钱之后,没有给我们很好的服务,有时候就糊弄一下,只有年底政府来检查的时候,会做的积极些。”(61岁-Z-007)

3.3.3 缺乏第三方监督机制

X县政府购买居家养老服务的效果主要是靠县级部门、乡镇(街道)直接进行监督评估,由于政府人员在开展监督评估过程中,评估操作标准比较简单,缺乏统一性、科学化,在为养老服务机构进行量化打分过程中存在一定的主观性和片面性,因此需要引进第三方监督机构来提高监督评估结果的真实性。但X县政府目前还未引入第三方评估机构,缺乏第三方负责的监管机制和体系,导致不能对居家养老服务机构提供的服务有力监督及评估。

  第四章X县政府购买居家养老服务问题的产生原因

  4.1 X县购买居家养老服务的制度不完善

4.1.1 专门的法律法规及政策缺乏可操作性

就法律法规而言,X县购买居家养老服务时主要参照的法律法规是《政府采购法》和《浙江省社会养老服务促进条例》,而这两项法律法规都没有对政府购买居家养老服务做出明确规定。

就相关政策而言,2014年,在台州市政府出台的《台州市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》中指出,鼓励通过政府补助、购买服务等方式,发展居家养老服务组织。X县政府于2014年出台了《印发加快推进养老服务业发展实施意见的通知》,2020年出台了《关于印发2020年省(市)政府民生实事项目实施方案的通知》。三项政策均提出了鼓励发展政府购买居家养老服务,但未对如何确定购买居家养老服务的对象、购买居家养老服务的流程、购买服务的模式、如何监管等做出比较详细、成熟的规定。这就使X县在具体推进购买居家养老服务的过程中出现了一系列出乎意料的问题,比如采购过程不规范、监督不力等。这些问题的出现就使得政府所购买的居家养老服务不能充分的发挥其利民的实际作用。

4.1.2 监督评估制度不完善

X县在出台的政府购买居家养老服务的实施办法中对监管的工作只是给出了指导性的意见,缺乏适合本县实际的操作规范和流程,因此导致X县政府购买效果缺乏有效监督评估。首先,X县政府对于监督的内容不明确,对政府服务的内容、服务的方式都没有建立细致化的监督评估标准,对政府采用什么形式进行监督,依照什么流程监督都没有明确规定。其次,X县并未规定相关的问责机制。对政府购买居家养老服务的监督评估只是手段和过程,最终的目的是要督促不达标的服务机构进行整改,提升提供服务的质量。但X县对居家养老服务机构实施服务不力如何处理、整改问题后续追踪等都未作出严厉规定,对于不合格的居家养老服务机构只是降级或者吊销从业资格,对于政府部门也只是对相关负责人进行党政纪处分。

  4.2 X县政府职能与角色定位不清

4.2.1 角色观念未彻底转变

X县在政府购买居家服务政策上还处于初期探索阶段,实施过程中在某些方面一定程度上脱离了自身的角色,制约了政府购买居家服务政策的推进。政府的角色转换不彻底,在整个居家养老服务的购买过程中,X县政府占主导地位,如由于相关规章制度的缺少,在公开招标过程中,参与竞标的养老机构条件主要由政府设定;养老机构与政府之间有时缺少平等的话语权,处于比较被动的地位;政府决定了居家养老服务的购买内容以及受惠人群范围,并干涉养老机构提供的服务等。一方面,会导致X县政府购买居家服务项目与老年人的需求存在偏差,另一方面会阻碍居家养老服务机构的进一步发展。

“政府是我们的上级,我们就是负责提供服务的,在工作中也能感觉到,凡事还是得由他们做主。”(43岁-L-008)

“我们公司主要还是靠政府购买来运转,他们要是提出要求,我们也必须得听。”(36岁-M-009)

“有的政府工作人员自己的观念没有转变,他们认为居家养老就是做好护理就可以了。”(47岁-M-010)

4.2.2 政府各部门职能划分不清

X县存在政府各部门之间职能划分不清晰的问题。目前X县政府购买居家养老服务工作主要是依靠县民政局和各乡镇(街道)负责,但政府购买居家养老服务这一政策的落实是各部门相互配合的,并不是民政局这一单一部门就能够完成的,如财政局需要负责管理和指导购买居家养老服务的资金,卫健局提供医疗卫生方面的资源,文广旅体局负责娱乐、体育资源的调配。但在实际操作过程中,由于没有明确的划分职能和有效的沟通协调,各部门之间存在相互配合不默契,相关信息不畅通、工作落实相互推诿等现象,这些现象在一定程度上阻碍了当地居家养老服务的建设与完善,没有很好的整合居家养老服务中的文化、医疗以及养老等内容,不能够充分的发挥整体的作用,服务质量难以上升。

“政府购买居家养老服务工作目前还只是由我们进行负责,但是在操作过程中我们感受到和其他各部门之间沟通的不便利,他们认为这些工作不是他们职责范围,所以一些信息的传递就不顺畅,这样很容易使我们做重复的工作,导致资源的浪费。”(28岁-X-011)

  4.3 X县政府购买居家养老服务的投入不足

4.3.1 资金投入有限

政府购买居家养老服务的发展水平主要得益于政府的财政支持。但是,随着老年人对于晚年生活质量提出了更高的要求,老年人对养老服务的需求也日益增加。而与养老服务质量相关的生活服务、医疗康复以及护理服务、托养服务以及家庭支持服务、精神需求服务、康复辅助器具租赁服务等服务均需要大量的资金支持,对政府投入资金的要求也进一步加大。但目前X县对购买居家养老服务的资金有限,具体体现在以下几方面:第一,由于X县的经济水平发展相对落后,财政较为薄弱,且教育、医疗卫生、文化等公共领域都需要财政资金的支持,导致用于政府购买居家养老服务的资金有限。第二,X县的居家养老服务处于入不敷出状态,在走访过程中发现,老年人有偿享受居家养老服务的比例较低,这使得政府收入和支出相差较大。第三,X县政府购买居家养老服务的资金来源渠道单一,大多是靠政府财政拨款,社会资本参与居家养老服务的积极性较弱。因此,有限的资金投入极大的制约了购买居家养老服务的内容和基础养老服务设施的建设,影响了养老机构、老年群体参与的热情,限制了居家养老队伍建设。

4.3.2 基础设施建设不完善

X县政府负责为居家养老服务机构提供场地,场地主要是各村(社区)的居家养老服务中心。近几年,X县不断开设居家养老服务中心,实现了全县所有乡镇街道全覆盖,但是,在该县的居家养老服务中心基础设施建设方面仍然存在着以下问题。第一,X县居家养老服务中心利用率较低,据某乡镇民政人员介绍,该乡镇10个村都建立了居家养老服务中心,但是真正投入使用的只有几个,其他的都是在举办活动或者上级检查时才开放使用。第二,基础设施建设较差,配备种类少,在实地调查中发现,居家养老服务中心的基础设施主要以棋牌桌和体育设备为主,并不能满足大多数老年人的需求,且一些体育设备比较陈旧,需要进行维修,缺乏安全性。第三,X县居家养老服务缺乏统一的信息平台,不同部门、单位之间在养老服务方面的信息并不互通,对X县居家养老服务工作开展存在一定制约。据某乡镇民政工作人员反映,居家养老这项工作涉及到的部门也比较多,但是由于信息不互通,一些工作重复做,为老年人提供服务时也缺少统一规划。

4.3.3 专业人才队伍建设不足

当前,X县的居家养老服务队伍建设很不完善,导致缺乏专业化的人才。首先,从走访调查发现,X县的养老机构从业人员普遍工资大概在3000左右,低于同区域家政公司的保姆、保洁等工资水平,造成人才流失较严重。其次,政府对居家养老服务人员的保障力度不强,政府虽然鼓励更多的人员从事居家养老服务工作,但是养老服务行业的社会地位不高,并不能吸引高素质、专业化的人才进入该行业。另外,教育部门缺乏对相关专业的学历教育,目前X县的中职技校没有开设养老服务相关的专业。最后,政府缺乏对相关从业人员的培训,目前人社局只开设一班养老护理员的培训,主要请部门管理人员授课,开班数量较少、培训质量不高,但是大多从事养老服务的人员年龄较大,文化水平较低,缺乏专业的技能,亟需相关的培训,培训与需求的供应量不相匹配导致X县居家养老服务人员的专业化水平难以提升。

4.3.4 X县政府宣传政策力度不足

老年人对居家养老服务缺乏参与的兴趣和积极性,主要原因是政府相关部门和养老机构对于居家养老服务相关政策宣传还不够到位,宣传的氛围不够浓厚。首先,该项政策在X县属于新兴事务,政府对于政策的实施还不够成熟,不敢大面积铺开地宣传,并且目前X县没有挖掘出政府购买居家养老服务的典型案例,难以找到较为有效的宣传方式。其次,养老机构的工作人员存在对购买居家养老服务的政策解读不彻底的问题,他们大多认为该政策的宣传是政府的事情,他们只要提供好政府所购买的养老服务内容就行。这样的认知也不利于有关政府购买居家养老服务政策的宣传推广。

  第五章 国内部分地区政府购买居家养老服务的经验和启示

  5.1 宁波市海曙区政府购买居家养老服务的经验

海曙区是宁波市的政治经济文化中心,2004年该区作为居家养老服务的试点开展工作,其社会化居家养老服务工作一直在全国领先。2004年5月,海曙区制定了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的新型社会化居家养老服务体系。2005年3月,海曙区的65个社区全面开展政府购买居家养老服务的模式。

5.1.1 流程规范化

海曙区建立了一套程序进行居家养老服务的项目采购,根据政府采购相关规定,采用公开招标的形式,选定若干家承接主体入围,建立一个服务承接主体入围库。经过区民政局与乡镇(街道)会商后,在服务承接主体入围库中,确定一家承接主体,由乡镇(街道)与承接主体签订《政府购买居家养老服务协议》,除了明确有关服务范围、标准、数量以及质量等方面的要求,还确定了服务的期限、资金支付的方式、双方所具有的权利义务以及违约责任划分等内容。

5.1.2 服务对象细分化

海曙区享受购买服务对象为海曙区户籍且居住在海曙的60周岁(含)以上老年人,根据城镇社区和农村社区分别进行分类。城镇社区分为三类,农村社区分为两类,政府根据这5类人员的特点分别提供不同的服务,并对服务内容划分详细,例如,考虑到一类服务对象存在生活不能自理、出行不便等因素,海曙区政府为其提供了上门服务。

5.1.3 服务信息化

2017年9月,海曙区推出甬城智慧养老服务平台,该平台是聚合56805680热线电话、甬城智慧养老手机APP、甬城智慧养老电视机顶盒的“三位一体”智慧养老服务矩阵,智慧养老手机APP上的所有项目都可以通过拨打56805680热线电话使用。比如,可以通过相关设备的机顶盒平台,将血压计、血糖仪等老年人常用的智能穿戴设备进行连接,使得老年人通过语音就可以使用相关设备,实现居家健康监测。除了智能医疗设备的使用以外,通过该智慧养老平台可以使老年人轻松的实现与家人的日常聊天互动以及观看视频。该平台为老年人提供了基本生活照料、家政保洁以及日常健康护理等10余项服务内容。通过将老年人、家庭成员、街道社区工作者以及其他社会组织和服务机构等多个主体整合到该平台上,建立了关于居家养老的多方联动机制,使得政府、机构、社区与居民之间养老资源的共享成为了现实。

  5.2 南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的经验

鼓楼区是南京市的中心城区,有13个下辖街道与119个社区。是南京市政治、经济、文化和教育中心。在1990年,原鼓楼区就进入了人口老龄化的社会。随着人口老龄化压力的逐年上升,在上层领导的积极倡导以及相关负面新闻事件多次发生等多重因素的影响下,鼓楼区开始实施政府购买居家养老服务政策。主要有以下几个特点:

5.2.1 采用“筑巢引凤”方式

鼓楼区政府通过出资租用企事业单位的办公场所和空余厂房,并根据养老服务业的需求进行改造后,无偿提供给养老服务机构使用。通过这种方式,使该区的养老床位总数迅速增加,居家养老服务中心的功能和服务内容不断丰富。

5.2.2 采用三方合作形式

三方指的是政府、养老服务机构和社区,三方分工明确,相互合作。在居家养老的模式中,政府起着主导作用,负责该项目的全面工作。比如对项目进行财政预算、安排拨款、对相关机构所提供的服务进行监督和评价以及向专业的居家养老机构购买专业养老服务等具体事宜。社区主要负责审核老年人的资格;养老服务机构的主要工作内容主要是,在当地政府的领导下,向老年人提供日常生活的护和照料、心理疏导和精神慰藉以及相关医疗康复等服务。

5.2.3 服务内容多样

鼓楼区从2003年开始探索购买居家养老服务以来,购买服务的内容更加多样化,逐步全面化,其中“居家养老服务网”工程、助餐服务和智慧养老服务等三项服务是鼓楼区的特色服务。“居家养老服务网”工程主要是指开设社区居家养老服务点进行“1+2”服务,“1”是为保障老年人基本生活需要,即生活照料服务,“2”是为满足老年人精神需求,即安装“安康通”呼叫服务器及实施《老年人家庭探访制度》。助餐服务主要是指政府对符合条件的老年人在就餐点就餐实行补助。智慧养老服务是鼓楼区运行的“互联网+”智慧养老服务模式,鼓楼区开通了“12349”居家养老呼叫服务热线、智能手机和智能腕表两种服务终端,与社区居家养老服务信息平台相连接,为老年人提供智能养老服务。

  5.3 青岛市市南区政府购买居家养老服务的经验

青岛市市南区是青岛市的政治、文化、金融中心,下辖八个街道办事处和一个社区工作委员会,该地区老年人口占总人口的20%,高于全国平均水平,是非常典型的老龄化地区。市南区建立了以居家养老为基础的养老服务体系,社区养老为依托,机构养老为支撑,该地曾获“全国和谐社区建设示范区”、“全国养老服务社会化示范区”,社会化养老服务体系不断完善。

5.3.1 资金扶持力度大

市南区政府加大对辖区购买居家养老服务的政策和基金支持,2014年,市南区政府将1500万元作为60岁至79岁低保老人及80岁以上高龄老人的日常生活补贴;适当采用社会化运营模式,按照级别划分为一、二、三级,每年分别给予8万、5万、3万元的扶持;并且对于运营良好、服务质量高、群众评价良好的养老服务机构给予资金奖励。

5.3.2 服务形式智慧化

市南区通过构造“互联网+”智慧养老平台,将整个区内的养老资源进行充分的整合,提高了市南地区的居家养老服务水平。设置“12349”便民服务中心,老年人可以通过社区服务网站享受150多项生活类服务;开设了24小时社区服务热线,建造相关数据库将养老机构所有的入住人员信息进行集中录入、另外还单独的设立了80岁老年人体检补助数据库、“六送”养老服务数据库以及社区养老服务场所数据库;构建了“社区政务微信联盟服务平台”为主的社区养老服务信息化体系。

5.3.3 培养专业化人员

市南区成立了专门的平台来培养专业人员。在集“培训-实训-就业”一体化服务平台中,有9种岗位、8类专业可供选择。9种实训岗位主要包括了面点师、客房服务人员、餐饮服务人员、清洁工、茶艺师、洗衣工、熨烫工以及家政、养老护理。8类专业主要包括了中式面点师、客房服务员、餐厅服务员、保洁员、茶艺师、洗衣师、家政服务员、养老护理员。专业门类覆盖了养老服务各个方面的内容。在进行培训时,还给实训人员发放一定补贴以及购买相关保险。在培训结束后,通过考核,培训中心会 将优秀学员送入该平台的基地企业进行实训。实训合格并取得资格证书的学员则有机会被推荐进入到居家养老服务中心实现就业。

  5.4 对X县的启示

5.4.1 加大资金支持力度

为了满足老年人多样化的养老需求,地方政府应当加大对于购买居家养老服务的财政支持。市南区投入大量资金,以推动居家养老服务方面的发展。而X县的经济发展相对落后,当地政府对于该方面的财政补贴有限,购买居家养老服务的资金来源较为单一,这样的情形下,政府购买居家养老服务就不能够获得充足的资金,其发展就会因此受限。因此,X县拓宽资金来源渠道,引导养老机构和个人投入,加大购买资金投入力度。

5.4.2 丰富服务内容

随着社会经济的不断发展,老年人也提出了更加多样化和个性化的养老需。受经济、身体状况等因素的影响,每类老人对所需的养老服务内容都不相同,因此,政府购买居家养老服务需向多样化发展。在三个地区的服务内容分析都在朝多样化发展,但目前X县的服务内容比较单一,可以借鉴三个地区的做法,构造“互联网+”智慧养老平台,拓展居家养老服务内容,挖掘特色服务项目。

5.4.3 建立专业化服务队伍

为了培养和建立专业化的服务队伍,青岛市市南区成立以“培训-实训-就业”一体化为特点的培训服务平台,为居家养老服务输送了大量人才,而X县目前在居家养老服务方面人力不足,从业人员整体素质和水平不高,导致养老服务质量上不去。因此,X县要加大服务人员配置,定期开展培训,提高从业人员的综合水平。

  第六章 完善X县政府购买居家养老服务的对策与建议

  6.1 完善相关政策内容

6.1.1 建立健全法律政策

完善政府购买居家养老服务相关法律制度建设是推进其持续健康发展的根本保障。所以政府应该建立、完善相关的法律政策,使得政府购买居家养老服务的实施有章可循。我国财政部出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》,但没有对政府购买居家养老方面做出细化。《中华人民共和国老年人权益保障法》中对政府购买居家养老服务做了补充,该文件指出,地方政府应当以当地经济社会发展得状况为基础,将政府购买公共服务纳入到公共政策之内,严格的确定公共服务项目的质量和数量标准、政府财政预算,建立健全监督评估办法、危机管理办法以及实施效果的奖惩措施。但是该文件只是给出了指导方向,具体的实施政策仍需要地方政府根据本地实际进行制定。在居家养老从业人员方面,我国也相继出台了《家政服务员国家职业标准》、《养老护员国家职业标准》等法律法规,但是没有看到居家养老服务具体从业人员的实务操作的相关规定。

就县级政府而言,需要以相关法律法规为基础,结合本地的经济社会发展状况、财政状况、老年人的养老现状及需求、居家养老服务机构的现状等,出台具体的购买政策,对购买主体、范围、对象以及购买资金的来源、购买方式和监管措施、绩效评估等基础性问题作出详细规定。

6.1.2 细化操作规则

X县政府应当在遵循相关法律法规的基础上,结合当地经济和民生发展的实际情况,及时的制定政府购买居家养老服务的操作细则。第一,对居家养老服务的承接机构要有明确的条件规定,对机构是否具备居家养老服务的资质和专业能力要进一步明确。第二,划分关于居家养老服务各部门的职责范围,防止在落实政府购买居家养老服务中出现问题时,互相推卸责任现象的出现。第三,将居家养老服务的内容进行细致的划分。合上一年度的采购内容,对本年度采购内容进行修改、更新和完善。第四,建立公开、公正、透明的购买流程,购买主体制定好本年度的购买计划后,上报给相关部门审核,审核通过后,及时将信息进行公开。

 6.2 加大资金扶持力度,夯实养老服务基础

6.2.1 建立多元化筹资机制

实现政府购买居家养老服务政策的落实和发展,需要一定资金的保障,从目前看来,仅靠政府财政拨款获得的资金有限,导致政府购买居家养老服务的内容和受惠范围大小受限制。因此,必须要在政府财政投入发挥主要作用的基础上,积极拓宽渠道来筹集资金,建立稳定增长的机制。第一,要发挥政府的主导作用,加大财政资金在购买居家养老服务方面的投入力度。政府部门应当做好购买居家养老服务方面的财政预算,并严格根据预算计划进行资金投入,并根据需要逐步加强财政补助力度。拓宽居家养老服务的投融资渠道,鼓励商业保险、基金、信托、社保基金等资金投资居家养老服务项目。第二,出台相关政策积极支持和引导社会资产投资居家养老服务行业。地方政府可以创造良好的投资环境,出台土地、水电费、税收、贷款等方面的优惠政策,鼓励企业投资居家养老服务业,提倡社会团体捐助居家养老服务行业。第三,鼓励个人以投资、捐赠、捐助等方式支持居家养老服务。

6.2.2 扩大居家养老服务受惠面

目前,X县政府购买居家养老服务的受惠群体主要是享受最低生活保障的老人,该群体范围比较窄,大部分老人未能受到政策的关照。政府应该进一步扩大受惠范围,对享受最低生活保障的老人,继续采取无偿提供的方式;对有一定经济实力的老人,可以引导他们进行自费购买服务,并适当给予补助。另外,对部分偏远乡村因基础设施不完善未能享受到居家养老服务的人员,可以制定简化的服务内容,并采取定期到家服务的方式,使该类群体也能受益。

6.2.3 丰富购买服务的内容

针对县级政府购买居家养老服务的内容不够全面这一问题,可以从以下几方面进行完善:

首先,要对本地区老年群体关于居家养老服务方面的实际需求进行调查,根据不同年龄和健康状况的划分,分析他们不同的利益诉求和养老需求,在当前已有的养老服务内容的基础上,提供满足其多样化、个性化需要的居家养老服务。

其次,适当增加医疗保健方面内容。在调查中发现老年人对医疗保健方面十分关注,但是X县提供的居家养老服务存在与医疗脱节的问题。因此,政府在提供医疗保健方面内容,可以考虑向医养融合机构购买服务。给一部分有特殊需求的老年人开设家庭病床,并且提供相应的医疗、康复以及护理和临终关怀等服务。

最后,丰富精神文化服务内容。根据中国老龄科研中心最新的抽样调查显示,在中国,有36.6%的老年人感到孤独,其中农村老人占比43.9%,超过65.8%感到孤独的老人为单身。因此,提供精神文化方面的服务内容也至关重要。针对老年人内心孤独的情况,可以提供心理咨询服务,为老年人进行心理疏导;同时,可以充分发挥老年活动室的作用,为老年人提供唱歌、舞蹈、下棋、文化学习等娱乐文化服务,从而满足老年群体的精神文化需求。

6.2.4 加强基础设施建设

要依托X县居家养老服务中心这一设施,整合其他养老服务资源,完善居家养老服务的基础设施建设。

首先是统筹建设城乡养老服务设施。政府购买居家养老服务的前提是该地区建立有相关的居家养老服务中心。城乡养老服务设施的差距,使部分老人难以享受居家养老服务或享受的服务质量较低,因此要加快建设标准化的居家养老服务设施,可以通过公建民营、民建公助等方式,为每个居家养老服务中心配备好老年活动中心、助餐点、图书馆、养老床位等辅助设施,对居家养老服务中心中的设施做到定期检查和维修。

其次要整合好政府部门、企业已有的资源。居家养老服务工作涉及到民政局、老龄办、乡镇(街道)、居家养老服务机构、医疗机构等多个单位,因此需要政府部门和社会各方面力量共同协作,优化整合本区域内的居家养老服务资源,来推进居家养老服务工作。

最后要创新居家养老服务工作,搭建“智慧化”养老信息平台。可以参照我国其他地区在推进政府购买居家养老服务这项工作时,充分利用好信息技术,例如,为老年人发放专用手机,用来呼叫居家养老服务;设置专门的养老服务热线,提供政策咨询和订购服务;开设“居家养老服务统一信息平台”,为政府实施管理和居家养老服务机构提供高质量的服务做好保障。

  6.3 支持居家养老服务机构建设

6.3.1 激发市场活力

X县所存在的居家养老服务机构数量较少。针对该问题,当地政府必须采取相应的措施鼓励社会资本进入居家养老服务行业,促进居家养老服务机构的兴办。首先,政府应该为居家养老服务机构营造宽松的环境,降低居家养老服务行业的准入门槛,消除不必要的市场壁垒,为居家养老服务企业实行政策优惠和补贴,如在贷款、用地、水电费、税收等方面给予一定的优惠。其次,加强市场服务工作,及时了解机构或企业存在的困难和问题,并帮助其解决问题。

6.3.2 提升居家养老服务机构的服务能力

居家养老服务要想提高在社会公众中的认可度和信任度,最重要的是提高自身的服务水平,改善服务质量,为老年人提供优质的服务。要拓展多样化、个性化服务方式。提升服务的专业化水平,逐步涵盖日照服务、午餐服务、康复娱乐服务、上门访视、护理、健康检查、保健咨询、陪诊就医、喘息服务、临终关怀等专业养老服务项目;拓展服务方式和内容,能为不同群体家庭及老人提供定制化、个性化服务。

6.3.3 强化养老服务专业人才培养

目前,X县存在居家养老服务人员十分短缺,从业人员的专业能力和服务水平较低等问题,为进一步提高居家养老服务的质量,必须强化养老服务专业人才的培养。一是加大从业人员培训力度。X县可以利用当地的职业技术学校和职业培训机构,鼓励这些培训学校和培训机构免费开设居家养老服务人员培训班,邀请相关领域的专业人才开专题讲座,联系实践活动,除开展日常照料等培训外,还应增加心理辅导、常用医疗器械的使用方法、应急措施等培训,让从业人员掌握全方位的知识和技能。同时,居家养老机构要加强职工的职业道德教育。将职业道德作为员工培训的重要、必修内容,并且贯穿于培训的始终。使员工培养良好的职业道德习惯。二是落实居家养老服务从业人员政策保障。逐步提高居家养老服务人员的薪酬待遇和社会地位,制定居家养老服务从业人员特殊岗位补贴,对符合条件的养老护理员可发放持证奖励,吸引更多人加入到居家养老服务行业;对已从业人员鼓励其继续学习,建立科学的薪酬体系和动态调整体系。

  6.4 构建多元综合监督评估体系

为了保证居家养老服务机构提供服务的质量,政府在购买居家养老服务过程中,需要对居家养老服务机构进行监督。而仅靠政府部门并没有起到良好的监督评估作用,因此,需要建立起“政府、公众、第三方”的多元综合监督评估体系。

6.4.1 政府加强监管

政府实现对购买居家养老服务的监督,必须建立有效的监督评估机制。首先,设立符合要求的养老服务评估标准,确定评估的内容、标准以及流程,为每一个购买环节都制定科学的、全面的、合理的评价标准,以此来精准地评估相关机构所提供的居家养老服务质量。其次,政府可以组建监督小组,由纪检监察、审计、人大代表等多个部门组成,对政府购买居家养老服务中的立项、招标、资金使用、享受对象范围、服务质量等各个环节进行监督。同时,该监督小组要定期对受惠群体进行走访,调查其满意程度与需求。最后,政府对居家养老服务机构的监督评估结果要及时反馈,并面向社会公布,对存在问题要督促其整改,并将该结果作为政府今后购买居家养老服务的重要参考依据。

6.4.2 强化公众监督作用

首先,要鼓励老年人积极参监督。老年人是居家养老服务者直接服务对象,拥有最大的发言权,对所提供的养老服务有清楚的认识,能够对居家养老服务提出最直观、最有现实意义的意见,很大程度上推动居家养老服务的改进。其次,要及时将居家养老服务机构运行情况等信息向社会公开,畅通群众监督渠道,开设居家养老服务投诉专线,在当地政府网站和官方公众号办上开设投诉专栏,接受人民群众的监督、投诉和建议,做到服务公开透明。

6.4.3 引入第三方监督评估机构

第三方监督估机构包括专业的调查公司、审计机构,其具有一定的专业性、独立性和技术性,能够站在较为客观的立场上,为政府购买居家养老服务提供客观公正的监督评估。政府根据需要聘请专业的第三方监督机构,第三方监督评估机构参与政府购买服务的全过程,对政府和居家养老服务机构同时进行监督。对居家养老服务机构的招标、合同签订、服务质量标准等重要环节,也需要提供一套详细的评定标准,并按照标准实行不定期的考核评估。政府和居家养老服务机构要认可和接受第三方监督评估机构的反馈意见,根据反馈意见及时整改自身存在的问题,以提高政府购买居家养老服务的水平。

 6.5 加大政府购买居家养老服务的宣传

6.5.1 帮助老年人了解居家养老服务

关于政策宣传不到位的问题,政府和居家养老服务机构要积极做好宣传工作,帮助老年人了解居家养老服务,消除老年人及其家人的疑虑,提高信任度和认可度。政府可以通过居民(村民)会议、公开栏、电视、微信公众号、文艺活动等多种形式来宣传与居家养老服务有关的政策,提高相关政策在老年群体中的普及率,了解居家养老服务带来为老年人养老带来的好处。居家养老服务机构也要大力的宣传居家养老服务,可以采取到社区、到村与老年人面对面交流的方式来进行宣传。

6.5.2 引导老年人积极参加居家养老服务

促进老年人主动的参与居家养老服务,这需要政府引导老年人转变想法,重新定义自身同子女、社会的关系,改变依赖子女养老的传统思想。让老年人从思想上、行动上够接受居家养老服务的养老方式,并积极主动的参与到居家养老服务中心所提供的文娱活动或公益活动。居家养老服务机构可以定期举办免费活动,为老年人提供免费的餐饮、义诊、文艺表演等服务,让老年人能切身体会到居家养老服务所带来便利和福利,使其认识到居家养老服务的好处,从而让他们对居家养老模式产生新的认识,逐步转变他们的养老观念,让这项政策能够真正造福于老年人。

  附录

问卷调查

访谈提纲

(访谈对象:政府部门工作人员)

请问您目前具体负责哪一部分的工作,在这块业务上工作了多长时间呢您能介绍下目前政府购买居家养老服务的基本情况吗?您觉得购买的实际效果怎么样?目前对服务实施情况有采取什么监管方法吗?您觉得现在购买居家养老服务面临的最大困难和原因是什么?您对这项工作有什么意见和建议吗?其他开放式问题(访谈对象:居家养老服务机构人员)

您能谈一下承接政府购买居家养老服务的基本情况吗?

目前这个服务项目开展的情况怎么样,服务的内容是否正常提供?

您觉得服务效果怎么样

您认为在服务过程中存在什么问题,或者是与政府、老年人之间是否存在问题?

您对这项工作有什么意见和建议?

其他开放式问题

(访谈对象:农村或社区的老年人)

您愿意参与到政府提供的居家养老服务吗?您对政府提供的居家养老服务是否满意?您对政府购买居家养老服务这个政策了解吗您觉得政府实施这些政策有什么问题吗您对这项工作有什么意见和建议其他开放式问题

问卷调查

尊敬的先生/女士:

您好!我们正在对X县政府购买居家养老服务的政策实施情况进行问卷调查,本问卷采用的是不记名的方式,您所填的内容仅供学术研究使用。请您在合适的答案序号上打“√”真诚的感谢您的参与!

您的性别:男 B、女您的年龄:A、60-69岁 B、70-79岁 C、80岁以上

您的户籍:农民 B、居民您的子女数量:A、0人 B、1人 C、2人 D、3人及以上

您的居住方式:夫妻两人同住 B、子女或小辈同住 C、独居您的健康状况:健康且生活能够自理 B、健康状况一般、生活需要帮助 C、生活完全不能自理您的生活主要来源:国家供养 B、子女供养 C、其他您对政府购买居家养老服务的政策了解情况:不了解 B、了解 C、熟悉您对居家养老服务的需求情况:日常照料 B、医疗保健 C、文化娱乐 D、心理辅导E、其他调查人员回访情况:没有 B、偶尔 C、定期您对居家养老服务的满意度:A、基本满意 B、满意 C、不满意

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X县政府购买居家养老服务问题与对策研究

X县政府购买居家养老服务问题与对策研究

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